●金珧漢

推進(jìn)票據(jù)電子化管理提升非稅收入監(jiān)管水平
——以甘肅省張掖市為例

●金珧漢

現(xiàn)行非稅收入票據(jù)管理以紙質(zhì)票據(jù)為基本介質(zhì)，隨著信息技術(shù)的快速發(fā)展，這已越來(lái)越不合時(shí)宜。由于紙質(zhì)非稅收入票據(jù)防偽沒(méi)有強(qiáng)有力的保障，缺乏事中管理的基礎(chǔ)，對(duì)“大頭小尾”等違規(guī)違紀(jì)行為的打擊只能依賴舉報(bào)線索，紙質(zhì)非稅收入票據(jù)管控不嚴(yán)將直接導(dǎo)致政府非稅收入的流失，也成為許多單位套取國(guó)家財(cái)政資金的工具。因此，非稅收入票據(jù)電子化管理勢(shì)必顛覆以紙質(zhì)為基本介質(zhì)的傳統(tǒng)票據(jù)管理形態(tài)。本文以甘肅省張掖市為例，對(duì)非稅收入票據(jù)電子化管理現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題進(jìn)行了分析，提出了推進(jìn)非稅收入票據(jù)電子化管理，以及進(jìn)一步提升非稅收入監(jiān)管水平的建議。

財(cái)政非稅收入票據(jù)管理電子化

非稅收入票據(jù)既是政府非稅收入計(jì)算、依法征收的主要依據(jù)，也是經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的有效憑證。加強(qiáng)非稅收入票據(jù)管理，是強(qiáng)化政府非稅收入征收管理和收繳入庫(kù)的重要手段，在規(guī)范政府非稅收入征收行為，促進(jìn)非稅收入及時(shí)足額收繳入庫(kù)等方面發(fā)揮著積極的作用。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，借助網(wǎng)絡(luò)和計(jì)算機(jī)技術(shù)手段，開(kāi)展非稅收入票據(jù)管理信息化建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)非稅收入票據(jù)的全程跟蹤監(jiān)控，對(duì)大大提高非稅收入票據(jù)管理效率，強(qiáng)化非稅收入票據(jù)監(jiān)管力度，進(jìn)而提升非稅收入監(jiān)管水平具有十分重要的意義。近年來(lái)，甘肅省張掖市在實(shí)施非稅收入票據(jù)電子化管理方面進(jìn)行了一些有益的探索，取得了一些初步的成效，但實(shí)施過(guò)程中也還存在一些問(wèn)題，需要不斷采取科學(xué)有效的措施予以深化和推進(jìn)。

一、張掖市實(shí)施非稅收入票據(jù)電子化管理的基本情況

自2011年起，甘肅省張掖市啟動(dòng)了非稅收入票據(jù)電子化管理改革試點(diǎn)工作，通過(guò)推廣運(yùn)用非稅收入票據(jù)電子化管理系統(tǒng)，納入試點(diǎn)范圍的10個(gè)市級(jí)單位，順利運(yùn)用計(jì)算機(jī)開(kāi)具了收費(fèi)票據(jù)，實(shí)行非稅收入票據(jù)電子化管理。在不斷總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步完善票據(jù)管理制度的基礎(chǔ)上，2015年將非稅收繳管理系統(tǒng)運(yùn)用范圍擴(kuò)大到市級(jí)所有用票單位及縣區(qū)，基本實(shí)現(xiàn)全覆蓋。

張掖市推行非稅收入票據(jù)電子化管理改革，包括以下主要內(nèi)容：

（一）推進(jìn)信息系統(tǒng)建設(shè)，構(gòu)建非稅收入監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)化平臺(tái)

張掖市以網(wǎng)絡(luò)版的“政府非稅收入管理信息系統(tǒng)”為載體，完成財(cái)政部門(mén)與執(zhí)收單位、代理銀行的實(shí)時(shí)連接，收入項(xiàng)目、收款票據(jù)、單位開(kāi)票、銀行代收、資金入庫(kù)等征繳業(yè)務(wù)的全程信息化管理，實(shí)現(xiàn)了信息共享、電子對(duì)賬、實(shí)時(shí)查詢和動(dòng)態(tài)監(jiān)控，促進(jìn)了繳款人的依法繳款、執(zhí)收單位的依法執(zhí)收、財(cái)政部門(mén)的依法監(jiān)管。

（二）建章立制，完善非稅收入票據(jù)管理制度體系

根據(jù)財(cái)政部《非稅收入票據(jù)管理辦法》（財(cái)政部令第70號(hào)）等規(guī)范性文件精神，張掖市結(jié)合本地實(shí)際，對(duì)非稅收入票據(jù)管理制度進(jìn)行細(xì)化和完善。近年來(lái)，先后制定出臺(tái)了《張掖市政府非稅收入收繳管理改革實(shí)施方案》、《張掖市非稅收入票據(jù)管理細(xì)則》等一系列具有實(shí)際操作性的制度文件，對(duì)非稅收入票據(jù)入庫(kù)、保管、審驗(yàn)、領(lǐng)用、開(kāi)具、核銷、稽查等環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理都作了明確的規(guī)定，為非稅收入票據(jù)電子化管理改革的順利推進(jìn)提供了制度保障。

（三）建立統(tǒng)一規(guī)范的非稅收入項(xiàng)目庫(kù)，夯實(shí)改革基礎(chǔ)

張掖市以全國(guó)和省級(jí)發(fā)布的《政府性基金目錄清單》、《行政事業(yè)性收費(fèi)目錄清單》為依據(jù)，設(shè)置全市非稅收入執(zhí)收項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)數(shù)據(jù)庫(kù)，所有非稅收入項(xiàng)目按單位、管理方式、資金性質(zhì)、收入項(xiàng)目和適用票據(jù)統(tǒng)一編碼，統(tǒng)一管理，與執(zhí)收單位關(guān)聯(lián)并授權(quán)，既強(qiáng)化了財(cái)政對(duì)非稅收入執(zhí)收項(xiàng)目的事前監(jiān)督，又從源頭上保證了非稅收入票據(jù)開(kāi)具之合規(guī)性。

（四）啟用電子票據(jù)，構(gòu)建新型票據(jù)管理體系

張掖市依托“政府非稅收入管理信息系統(tǒng)”，除保留收取訴訟費(fèi)等特定的政府非稅收入時(shí)開(kāi)具的專用票據(jù)外，統(tǒng)一啟用“非稅收入一般繳款書(shū)”作為實(shí)施政府非稅收入收繳管理制度改革的行政事業(yè)單位收繳政府非稅收入時(shí)開(kāi)具的通用憑證，實(shí)現(xiàn)了“一票多用”。統(tǒng)一啟用后，改變了非稅收入票據(jù)傳統(tǒng)的分類方式，形成了以“非稅收入一般繳款書(shū)”為主，其他財(cái)政專用票據(jù)為輔的新型非稅收入票據(jù)體系，實(shí)現(xiàn)了票據(jù)日常管理的全程網(wǎng)絡(luò)自動(dòng)化，大大提高了管理效率。

（五）取消執(zhí)收單位過(guò)渡賬戶，形成有效監(jiān)督制約機(jī)制

張掖市通過(guò)改革，將以往“單位開(kāi)票、單位收費(fèi)”的傳統(tǒng)征繳方式，轉(zhuǎn)變?yōu)椤皢挝婚_(kāi)票、銀行代收、財(cái)政統(tǒng)管、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)控”的新型征繳方式，嚴(yán)格執(zhí)行收繳分離制度。執(zhí)收單位開(kāi)設(shè)的過(guò)渡戶全部取消，執(zhí)收單位收取的所有政府非稅收入，直接繳入政府非稅收入財(cái)政匯繳專戶，再由財(cái)政部門(mén)按照收入級(jí)次和規(guī)定的類別定期劃解國(guó)庫(kù)或者財(cái)政專戶，形成有效監(jiān)督制約機(jī)制，大大提高了財(cái)政的資金調(diào)度能力。

（六）改進(jìn)繳款方式，實(shí)現(xiàn)票款分離

張掖市對(duì)不同的政府非稅收入項(xiàng)目采取直接解繳和集中匯繳兩種征收方式，以直接解繳方式為主，實(shí)現(xiàn)了票款分離。直接繳款方式分為現(xiàn)金直繳、轉(zhuǎn)賬直繳、電匯直繳。執(zhí)收單位采用集中匯繳方式，當(dāng)日收取非稅收入資金總額在500元以上(含500元)的，須于當(dāng)日全部繳入非稅收入財(cái)政匯繳戶；當(dāng)日收取資金總額不足500元的，可與次日所收款項(xiàng)一并繳入非稅收入財(cái)政匯繳戶。新的繳款方式，規(guī)范了單位的執(zhí)收行為，加快了資金入庫(kù)速度，提高了財(cái)政監(jiān)管水平。

幾年來(lái)的實(shí)踐表明，張掖市緊緊把握非稅收入管理、信息技術(shù)應(yīng)用、金融支付手段的發(fā)展趨勢(shì)，在全市推行非稅收入票據(jù)電子化管理改革，大大提高了非稅收入監(jiān)督管理的效能。推行非稅收入票據(jù)電子化管理改革后，可以依托信息管理系統(tǒng)中開(kāi)具非稅收入票據(jù)的電子數(shù)據(jù)信息實(shí)時(shí)掌握非稅收入資金信息，實(shí)現(xiàn)對(duì)執(zhí)收單位非稅收入繳存財(cái)政匯繳專戶的有效監(jiān)控，從而確保應(yīng)收盡收、應(yīng)繳盡繳，促進(jìn)了非稅收入的較快增長(zhǎng)。2011—2015年，張掖市在嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家取消、停征、減免部分行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金等政策的同時(shí)，政府非稅收入保持平均近35%的增長(zhǎng)，2015年全市非稅收入達(dá)到23.9億元，比2010年增長(zhǎng)近2倍。同時(shí)，通過(guò)應(yīng)用非稅收入票據(jù)電子化管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政部門(mén)、執(zhí)收單位、代理銀行之間非稅收入收取、繳存等信息的實(shí)時(shí)對(duì)賬，精簡(jiǎn)了辦事環(huán)節(jié)，節(jié)約了成本費(fèi)用，提升了工作效率，優(yōu)化了公共服務(wù)，產(chǎn)生了良好的社會(huì)效益。

二、張掖市實(shí)施非稅收入票據(jù)電子化管理中存在的問(wèn)題

張掖市實(shí)施非稅收入票據(jù)電子化管理改革，雖然促進(jìn)了非稅收入票據(jù)管理體系的健全完善，提高了非稅收入監(jiān)管的可控性、準(zhǔn)確性和及時(shí)性，但面對(duì)政府非稅收入征收、監(jiān)管等方面要求的提高，政府非稅收入繳款義務(wù)人用票、繳款等方面需求的變化，推進(jìn)非稅收入票據(jù)電子化管理還存在一些不足和問(wèn)題。

（一）信息管理系統(tǒng)不能完全滿足非稅收入監(jiān)管實(shí)際需要

張掖市目前應(yīng)用的“政府非稅收入管理信息系統(tǒng)”一般化功能已比較完善，但在具體適用于非稅收入票據(jù)管理中，還存在一些不相適應(yīng)的情況。主要是：信息系統(tǒng)中錄入非稅收入票據(jù)管理數(shù)據(jù)后僅產(chǎn)生明細(xì)的流水臺(tái)賬，不能產(chǎn)生非稅收入票據(jù)管理分類賬，管理信息提供尚不全面完整;非稅收入票據(jù)開(kāi)票的全過(guò)程無(wú)法對(duì)每一筆非稅收入的資金情況和每一張票據(jù)的使用狀態(tài)同步監(jiān)控，也無(wú)法對(duì)資金結(jié)繳時(shí)限實(shí)現(xiàn)自動(dòng)控制，在監(jiān)管上還存在盲點(diǎn)，沒(méi)有達(dá)到完全意義上的以票促繳、票款同步；信息系統(tǒng)不能完全解決部門(mén)非稅收入分成本身的復(fù)雜性、結(jié)算體系管理，非稅收入的應(yīng)稅項(xiàng)目使用非稅收入票據(jù)等問(wèn)題。

（二）票據(jù)種類過(guò)多，制約電子化管理的全覆蓋

張掖市在實(shí)施非稅收入票據(jù)電子化管理改革中，雖已將“非稅收入一般繳款書(shū)”作為收繳政府非稅收入時(shí)開(kāi)具的通用憑證，實(shí)現(xiàn)了“一票多用”，但專用類非稅收入票據(jù)和其他非稅收入票據(jù)由于具有特定用途且種類繁多，不能通過(guò)“非稅收入一般繳款書(shū)”票據(jù)管理系統(tǒng)進(jìn)行收繳和監(jiān)管，缺乏整體的一致性和協(xié)調(diào)性。屬于集中匯繳收繳模式的單位，前端明細(xì)票據(jù)種類較多，非稅收入票據(jù)管理全部不能通過(guò)“非稅收入一般繳款書(shū)”票據(jù)管理系統(tǒng)進(jìn)行收繳和監(jiān)管。因此，保證所有用票單位、所有非稅票據(jù)實(shí)現(xiàn)電子化管理，真正做到“全覆蓋”，還有很大的難度。

（三）非稅收入票據(jù)管理存在一定的安全隱患

張掖市目前應(yīng)用的“政府非稅收入管理信息系統(tǒng)”尚無(wú)法對(duì)開(kāi)具的非稅收入票據(jù)數(shù)據(jù)信息真?zhèn)芜M(jìn)行識(shí)別，以保障非稅收入票據(jù)安全可信；對(duì)新增收費(fèi)項(xiàng)目及項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)的變動(dòng)與廢止無(wú)法及時(shí)調(diào)整；對(duì)罰沒(méi)收入和現(xiàn)場(chǎng)開(kāi)票管理無(wú)法進(jìn)行有效監(jiān)控，非稅收入票據(jù)管理存在一定的安全隱患。

（四）非稅收入解繳方式不夠先進(jìn)和靈活

張掖市目前應(yīng)用的“政府非稅收入收繳管理信息系統(tǒng)”對(duì)非稅收入解繳方式的設(shè)置仍顯單一，靈活先進(jìn)的多種繳款方式如微信支付等新型支付方式還沒(méi)有上線運(yùn)行，致使繳款人在繳款銀行、繳款方式選擇方面受到限制，給繳款人繳款帶來(lái)了一些不便。

三、進(jìn)一步推進(jìn)非稅收入票據(jù)電子化管理，提升非稅收入監(jiān)管水平的對(duì)策與建議

（一）明確目標(biāo)，加強(qiáng)對(duì)非稅收入票據(jù)電子化管理的統(tǒng)一規(guī)劃

進(jìn)一步推進(jìn)非稅收入票據(jù)電子化管理改革，應(yīng)始終將目標(biāo)牢牢定位在“以票管收”上，依托信息技術(shù)手段，將非稅收入票據(jù)電子化管理與政府非稅收入征收管理有機(jī)銜接，通過(guò)不斷完善和升級(jí)管理信息系統(tǒng)，逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)非稅收入票據(jù)票面全要素信息的實(shí)時(shí)監(jiān)控，不斷強(qiáng)化“以票管收”的功能。完善管理信息系統(tǒng)，應(yīng)按照目前國(guó)家政務(wù)信息系統(tǒng)互聯(lián)和公共數(shù)據(jù)共享的統(tǒng)一要求，圍繞財(cái)政信息化建設(shè)的總體部署，優(yōu)化票據(jù)財(cái)務(wù)管理賬套、統(tǒng)計(jì)分析等分領(lǐng)域的功能，有利于信息交換和信息共享，便于全面了解掌握票據(jù)成本核算、使用核銷情況和資金的執(zhí)收、解繳等動(dòng)態(tài)信息，及時(shí)監(jiān)測(cè)非稅收入收繳進(jìn)度，確保實(shí)現(xiàn)票款同步。

（二）夯實(shí)基礎(chǔ)，逐步規(guī)范非稅收入票據(jù)種類和式樣

在進(jìn)一步推進(jìn)非稅收入票據(jù)電子化管理改革中，建議省級(jí)財(cái)政部門(mén)適應(yīng)推廣應(yīng)用信息管理系統(tǒng)的實(shí)際需求，充分征求各方面的意見(jiàn)建議。通過(guò)對(duì)現(xiàn)有票據(jù)種類的系統(tǒng)清理，該精簡(jiǎn)的予以精簡(jiǎn)，能歸并的予以歸并；增加通用票據(jù)，減少專用票據(jù)；增加電腦票據(jù)，減少手工票據(jù)，不斷優(yōu)化非稅收入票據(jù)結(jié)構(gòu)，規(guī)范非稅收入票種票樣管理，為改革創(chuàng)造良好條件。同時(shí)，從規(guī)范征收行為入手，進(jìn)一步規(guī)范預(yù)留的手工票據(jù)，嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)票據(jù)使用管理暫行辦法，嚴(yán)格限定票據(jù)使用范圍，加大票據(jù)使用情況核查力度，完善事后控制制度，切實(shí)維護(hù)票據(jù)的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。

（三）滿足需求，不斷完善非稅收入票據(jù)電子化管理系統(tǒng)

財(cái)政部門(mén)應(yīng)立足建立統(tǒng)一的非稅收入管理信息數(shù)據(jù)庫(kù)和信息交流管理平臺(tái)，適應(yīng)移動(dòng)互聯(lián)、云計(jì)算和大數(shù)據(jù)時(shí)代的新要求，根據(jù)非稅收入票據(jù)電子化管理系統(tǒng)運(yùn)行狀況，針對(duì)實(shí)際運(yùn)行中出現(xiàn)的問(wèn)題，通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的方式，對(duì)系統(tǒng)進(jìn)行升級(jí)改造和完善。確保滿足各方面對(duì)非稅收入票據(jù)使用管理的需求，應(yīng)進(jìn)一步將管理范圍涵蓋到所有非稅收入票據(jù)，不斷完善系統(tǒng)的自動(dòng)核銷、統(tǒng)計(jì)分析、自動(dòng)預(yù)警、自動(dòng)處置等功能，滿足財(cái)政部門(mén)對(duì)非稅收入票據(jù)實(shí)行全程監(jiān)管的需要，滿足用票單位操作使用簡(jiǎn)便的需要，滿足繳款義務(wù)人方便繳款的需要，滿足社會(huì)公眾鑒別非稅收入票據(jù)真?zhèn)蔚男枰?。加?qiáng)系統(tǒng)安全管理，嚴(yán)格按照規(guī)定進(jìn)行安全定級(jí)、認(rèn)證，確保網(wǎng)絡(luò)安全、系統(tǒng)安全、數(shù)據(jù)安全。研究做好與其他業(yè)務(wù)系統(tǒng)有機(jī)銜接，如與用票單位各式各樣的財(cái)務(wù)核算系統(tǒng)、電子收款系統(tǒng)等對(duì)接，允許在非核心功能上可能因規(guī)模、行業(yè)等的不同而有所區(qū)別，在核心功能的基礎(chǔ)上滿足使用者的一些個(gè)性化需求，保證系統(tǒng)具有較高開(kāi)放性。組織制定非稅收入電子票據(jù)入賬管理規(guī)范，使得記入開(kāi)票方、收票方電子賬簿的電子票據(jù)信息與留在系統(tǒng)的電子票據(jù)信息保持一致。

（四）整合資源，增強(qiáng)政府非稅收入監(jiān)管的整體合力

多形式、多渠道加強(qiáng)政府非稅收入監(jiān)管工作，完善以日?；闉榛A(chǔ)、專項(xiàng)檢查為重點(diǎn)的監(jiān)督體系。大力推行非稅收入票據(jù)電子底賬，逐步實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)查驗(yàn)、比對(duì)非稅收入票據(jù)全要素信息，從源頭上有效防范隱匿、轉(zhuǎn)移、截留非稅收入等行為。積極探索非稅收入稽查與財(cái)政監(jiān)督其他項(xiàng)目聯(lián)動(dòng)和成果利用的有效途徑，將非稅收入票據(jù)等非稅收入稽查內(nèi)容納入會(huì)計(jì)信息質(zhì)量檢查等專項(xiàng)監(jiān)督工作，增強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督工作的整體合力。積極開(kāi)展與審計(jì)、監(jiān)察、價(jià)格等部門(mén)的非稅收入監(jiān)管合作，擴(kuò)大范圍和領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管信息共享、監(jiān)管工作互助、監(jiān)管結(jié)果互認(rèn)，防止重復(fù)檢查，提高監(jiān)管效能。

（作者單位：甘肅省張掖市財(cái)政局）

王清劍．2010.非稅收入票據(jù)管理[M]．北京：經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社。