●馬源禾

淺談如何加強新時期法治財政建設(shè)

●馬源禾

最近，財政部出臺了《法治財政建設(shè)實施方案》，提到“力爭到2020年形成較為完備的財政法律制度規(guī)范體系、高效的財政法治實施體系、嚴(yán)密的財政法治監(jiān)督體系、有力的財政法治保障體系?！北疚木头ㄖ呜斦ㄔO(shè)的重要性以及如何加強法治財政建設(shè)，提出一點思考和建議。

法治財政 依法治國 監(jiān)督機制 依法理財

黨的十八屆四中全會對依法行政、建設(shè)法治政府作出了新部署，明確提出要“加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”。財政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，在建設(shè)法治政府工作全局中承擔(dān)著十分重要的職責(zé)。最近，財政部制定了《法治財政建設(shè)實施方案》（以下簡稱《方案》），從依法全面履行財政職能、完善財政法律制度體系、強化對財政權(quán)力的制約和監(jiān)督等七個方面對法治財政建設(shè)進行了規(guī)定。

一、當(dāng)前法治財政建設(shè)中存在的問題

當(dāng)前，很多財政干部尤其是領(lǐng)導(dǎo)干部的法治意識，突出表現(xiàn)在對法治的認(rèn)識仍然停留在口頭化、表面化、工具化的層面。一是口頭上講法治，行動上卻是人治。有的干部沒有擺正權(quán)與法的關(guān)系，以言代法，以權(quán)壓法的思維和行動還一定程度存在。二是法治工作表面化，沒有納入核心。有的地方認(rèn)為法治工作不是主流，自覺不自覺地將其邊緣化，僅僅定位在對外宣傳上，每年按規(guī)定動作搞幾次表面化的活動，骨子里不愿依法依規(guī)辦事、照章遵程序辦事，對這方面的意見不想聽、不愛聽，法治機構(gòu)的重要作用發(fā)揮得很不夠。三是選擇性適用法律，將法律工具化。有的地方領(lǐng)導(dǎo)干部在實際執(zhí)法中，選擇性使用法律，當(dāng)需要規(guī)范他人就積極組織實施，當(dāng)自身不當(dāng)行為和不當(dāng)利益受到法律限制時，就想方設(shè)法規(guī)避或變通法律，從而使法律成為對他人有效而對自己無效的工具。例如，有些財政干部不依照法定程序辦事，擅自簡化程序，直到被訴訟、被問責(zé)后，才想起應(yīng)該依法遵法。在法治財政建設(shè)中，存在著對法治的重要性認(rèn)識不足，依法辦事的習(xí)慣還沒有養(yǎng)成，法治財政宣傳教育還不夠深入，財政法制建設(shè)落后于財政改革與發(fā)展的實踐等方面的問題。具體來說，表現(xiàn)為以下幾個方面。

（一）部分財政干部對法治重要性認(rèn)識不足

財政涉及政府、市場、社會各個層面的利益關(guān)系，不僅與老百姓的切身利益密切相關(guān)，而且影響著社會資源的配置和社會公平正義的實現(xiàn)。隨著形勢的發(fā)展變化，財政行為越來越成為社會關(guān)注的熱點。財政糾紛、財政復(fù)議、財政訴訟已經(jīng)成為財政部門必須面對的現(xiàn)實。隨著依法治國、建設(shè)法治政府的深入發(fā)展，全社會法治氛圍日漸成熟，公民法人維權(quán)意識越來越高，社會各方面對財政關(guān)注度越來越高，這使得財政工作面臨的風(fēng)險越來越多。從目前看，政企、政事、政社關(guān)系仍未完全理順，這些問題根源于部分同志對法治的認(rèn)識仍然停留在口頭化、表面化的層面，沒有真正將法治思維內(nèi)化于心、外化于行。

（二）財政執(zhí)法中依法辦事的習(xí)慣還沒有養(yǎng)成

面對涉法事件井噴式增長和法治內(nèi)化于財政改革的新形勢，財政執(zhí)法中的不作為、亂作為，甚至濫用權(quán)力的現(xiàn)象仍然存在。例如，湖北省某鎮(zhèn)財政所所長長期挪用單位公款，在其擔(dān)任鎮(zhèn)財政所所長期間，利用職務(wù)便利，以向本所會計打借條等方式，先后挪用公款180多萬元，給黨和國家造成了嚴(yán)重的經(jīng)濟損失。同時，選擇性執(zhí)法成為財政部門比較突出的問題，該辦的事不給辦，不該審批的事項仍然審批，審批備案過程中增設(shè)條件的問題時有發(fā)生。行政許可沒有嚴(yán)格依法實施，執(zhí)法程序約束力不強，執(zhí)法自由裁量權(quán)過大，執(zhí)法不公現(xiàn)象仍然存在。面對涉法事件快速增長和法治財政建設(shè)的新形勢，部分財政干部仍然習(xí)慣于用老辦法應(yīng)對，不習(xí)慣依法辦事，遇到問題不是先考慮法律如何規(guī)定，而是按照慣例辦事，導(dǎo)致行為不規(guī)范、不嚴(yán)密甚至出現(xiàn)違規(guī)情況。

（三）法治財政宣傳教育不到位

財政工作業(yè)務(wù)面廣、專業(yè)性強，同時日常事務(wù)性工作又很多，廣大財政干部都很繁忙，客觀上講，很難抽出時間來學(xué)習(xí)法律法規(guī)，尤其是近幾年財政法律法規(guī)的密集出臺，要求廣大財政干部在短時間內(nèi)迅速掌握財政法律知識有些困難。目前仍有少數(shù)同志對財稅法規(guī)缺少系統(tǒng)性學(xué)習(xí)，部分干部甚至對日常工作中經(jīng)常運用的法律也沒有做到全面準(zhǔn)確掌握，這種狀況對工作造成了不利影響，問題主要集中在不能全面掌握財稅法律法規(guī)，無法熟練運用法律等方面。同時，普法宣傳在一些地方活動形式比較單一，有些地方培訓(xùn)方法機械，照本宣科，使大家覺得枯燥無味，內(nèi)容單調(diào)、脫離實際，實際效果不理想，僅僅把普法理解為搞一次法律知識競賽，搞搞法治宣傳，沒有把普法與提高財政干部的法律素質(zhì)和依法理財水平結(jié)合起來。

（四）廣大干部的法治思維和依法行政能力還不能完全適應(yīng)新時期財政工作的需要

十八屆三中全會提出，現(xiàn)代財政制度是國家治理的基石。新時期財政工作的難度加大，要求廣大財政干部既要有一定的法律知識，還要熟悉財政業(yè)務(wù)。目前既精通法律知識，又熟悉財政業(yè)務(wù)的全能型人才還不是很多，熟悉財政業(yè)務(wù)的同志，缺乏法律方面的知識；精通法律方面問題的，卻又對財政業(yè)務(wù)不熟悉。加之個別領(lǐng)導(dǎo)對法治工作不重視，在一定程度上影響了財政職能的順利實現(xiàn)。以《預(yù)算法》為例，以前，在舊《預(yù)算法》執(zhí)行過程中，很少發(fā)生因違法而被追責(zé)的案例，但新修訂的《預(yù)算法》卻大大強化了法律責(zé)任部分，新增了6種被追責(zé)的情形，同時進一步增強了審計、人大、社會公眾對預(yù)決算的監(jiān)督。所以，加快推進依法行政、依法理財已經(jīng)是財政系統(tǒng)的一項重要任務(wù)。

二、《法治財政建設(shè)實施方案》的具體要求

《方案》提出：要加強重點領(lǐng)域財政立法，提高財政立法公眾參與度，嚴(yán)格規(guī)范財政行政執(zhí)法，強化對財政權(quán)力的制約和監(jiān)督，全面提高財政干部法治思維和依法行政能力，具體來說：

第一，針對部分財政干部對法治重要性認(rèn)識不足的問題，《方案》提出，要樹立重視法治素養(yǎng)和法治能力的用人導(dǎo)向，把法治觀念、法治素養(yǎng)作為衡量財政干部德才的重要標(biāo)準(zhǔn)。長久以來，法治觀念淡薄是財政干部日常工作的一大問題，這項規(guī)定將把法治放在了更加重要的地位。只有不斷強調(diào)法治建設(shè)的重要性，依法行政、依法理財才能逐漸從外在要求轉(zhuǎn)化為內(nèi)在行為，才能為建設(shè)法治財政注入強大動力。

第二，針對財政執(zhí)法中不依法辦事的情況，《方案》提出，要嚴(yán)格規(guī)范財政行政執(zhí)法。完善財政行政執(zhí)法程序；創(chuàng)新財政行政執(zhí)法方式；建立統(tǒng)一的財政行政執(zhí)法信息平臺；全面落實行政執(zhí)法責(zé)任制；健全行政執(zhí)法人員管理制度。這項規(guī)定解決了財政職能轉(zhuǎn)變不到位的問題。

第三，針對財政干部的法律素質(zhì)不高的問題，《方案》提出，要加強對財政干部的法治教育培訓(xùn)，健全財政行政執(zhí)法人員崗位培訓(xùn)制度；注重通過法治實踐提高財政干部法治思維和依法行政能力，加強對財政領(lǐng)導(dǎo)干部任職前法律知識考查和依法行政依法理財能力測試。加強法治教育培訓(xùn)是提高財政干部法律素質(zhì)的重要途徑，通過開展法治教育培訓(xùn)，營造出依法理財?shù)牧己梅諊?/p>

三、推進法治財政建設(shè)的具體措施

建設(shè)法治財政任務(wù)艱巨，任重而道遠(yuǎn)，筆者認(rèn)為，要從思想、制度、監(jiān)督、宣傳、民生五個方面深入推進法治財政建設(shè)，將法治財政建設(shè)落到實處。

（一）推進法治財政建設(shè)，正確的思想認(rèn)識是關(guān)鍵

十八屆四中全會強調(diào)，“推動全社會樹立法治意識，堅持把領(lǐng)導(dǎo)帶頭學(xué)法、模范遵守法律作為樹立法治意識的關(guān)鍵?！币J(rèn)識到，法律不僅僅是一種約束，也是對財政工作的一種保障。只有學(xué)法、知法，才能提高法律素質(zhì)，做到依法辦事、依法行政。一方面，要認(rèn)識到“法無規(guī)定不可為”，對沒有法律授權(quán)和法律依據(jù)的事情不能做；另一方面，對法律有嚴(yán)格規(guī)定的情況要嚴(yán)格依法依規(guī)辦事。只有這樣才能不斷提高自己法律知識和素養(yǎng)，推進法治，服務(wù)于民。

（二）推進法治財政建設(shè)，完善的制度體系是保證

習(xí)近平總書記指出，全面推進依法治國是一個系統(tǒng)工程，是國家治理領(lǐng)域一場廣泛而深刻的革命。建設(shè)法治財政，重在制度建設(shè)。制度建設(shè)是法治財政的基礎(chǔ)。具體來說：首先要健全完善財政管理制度，對相關(guān)制度辦法進行全面的清理、修訂，為推進財政改革提供制度保障；二要建立法治與財政協(xié)調(diào)聯(lián)動機制，按照法治思維，從頂層設(shè)計入手，健全完善財政與法治的聯(lián)動機制；三要落實責(zé)任追究制度，高度關(guān)注實行重大決策終身責(zé)任和追究倒查；四要建立工作人員依法辦事能力考核制度；真正將是否依法辦事作為考察、使用干部的重要因素，注重把法律素養(yǎng)好的干部選拔、任用到重要、核心崗位，這樣才會更加放心。良好的法治環(huán)境，是依法理財?shù)幕A(chǔ)性工作。從全國來看，發(fā)達地區(qū)已經(jīng)從要錢、要政策轉(zhuǎn)變?yōu)榛ㄥX買制度。所以，要將財政管理制度、法治與財政協(xié)調(diào)聯(lián)動機制、責(zé)任追究制度、依法辦事能力考核制度等各項制度真正地落實完善起來，為依法理財、打造陽光財政、透明財政奠定基礎(chǔ)。

（三）推進法治財政建設(shè)，有效的財政監(jiān)督是重點

隨著專項資金范圍日漸擴大、國庫集中支付改革的不斷深入，尤其是新《預(yù)算法》的頒布實施，社會公眾監(jiān)督的范圍已經(jīng)開始延伸到財政資金的分配、使用、監(jiān)督等核心領(lǐng)域，財政工作的陽光透明性正在逐步展開。因此，為了更好地提高財政監(jiān)督的專業(yè)性和科學(xué)性，在加強財政監(jiān)督的同時，可以創(chuàng)造性地將績效評價與財政監(jiān)督相結(jié)合。一方面，通過績效評價提高財政監(jiān)督效率和水平。根據(jù)單位績效自評或主管部門評價的結(jié)果，將評價結(jié)果較差且存在違反法律法規(guī)和規(guī)章制度的，作為重點監(jiān)督的對象；另一方面，通過財政監(jiān)督為績效評價提供法律保障。通過財政監(jiān)督核實專項資金的使用情況，專項資金是否及時撥付、是否存在挪用現(xiàn)象、是否存在截留現(xiàn)象、是否存在結(jié)余，等等。樹立“績效中監(jiān)督，監(jiān)督中有績效”的理念，確保財政資金安全、規(guī)范和有效的使用。

（四）推進法治財政建設(shè)，良好的法治教育培訓(xùn)是手段

建設(shè)法治財政，必須營造良好的法律宣傳和教育環(huán)境。法治財政建設(shè)，關(guān)鍵在人，在依法行政、依法理財?shù)男滦蝿菹拢ㄖ闻嘤?xùn)工作是做好普法宣傳的重要手段，是提高財政部門工作人員法律意識、增長法律知識的重要機會。但是，一些部門的法治培訓(xùn)并沒有取得良好的效果，因此，創(chuàng)新培訓(xùn)方式是增強培訓(xùn)效果的重要一步。法治教育培訓(xùn)要切實從財政干部的工作實際出發(fā)。在舉辦法治培訓(xùn)班期間，建議培訓(xùn)講師以對培訓(xùn)對象“有用”、“能聽懂”、“喜歡聽”為出發(fā)點，在培訓(xùn)中采取興趣教學(xué)、案例教學(xué)、互動教學(xué)等新穎方式，多用一些生動的案例，常在課程中和大家進行互動，更好地實現(xiàn)增長法律知識，指導(dǎo)工作實踐的良好效果。

（五）推進法治財政建設(shè)，陽光透明的依法理財是目的

法治政府是透明政府，透明政府就要求將應(yīng)公開的事項按規(guī)定公開。由于財政花的是納稅人的錢，所以要將財政資金管好用好，使每一筆錢都花在“刀刃”上。近年來，財政公開已經(jīng)成為社會熱點，財政要主動接受社會各方面監(jiān)督，切實保障公眾的知情權(quán)，加大財政信息的公開力度，按規(guī)定做好政務(wù)公開、文件公開、執(zhí)法公開工作，減少直至杜絕預(yù)算管理中各種不規(guī)范、擦邊球甚至違法、違規(guī)行為，自覺接受人大監(jiān)督和社會輿論監(jiān)督。同時，要通過政府門戶網(wǎng)站、政務(wù)公開網(wǎng)、公示欄，主動公開財政執(zhí)法權(quán)限、辦事依據(jù)、辦理程序、辦結(jié)時限等信息，方便群眾和預(yù)算單位辦事，積極構(gòu)建“陽光財政”。

全面推進依法理財，努力構(gòu)建法治財政，既是對法治財政建設(shè)的總體要求，也是財政工作的一項重大任務(wù)。法治財政工作任重而道遠(yuǎn)，只有每一個環(huán)節(jié)都做好，才能把這項工作做好，做出彩，做出成績。

（作者單位：河北省財政廳）

1.財政部.法治財政建設(shè)實施方案[Z].2016-5-27。

2.郭衛(wèi)華.2008.論財政法治建設(shè)[J].財政監(jiān)督，11。

3.牛富榮.法治財政、法治政府與腐敗治理[J].經(jīng)濟問題，7。

（本欄目責(zé)任編輯：尹情）