●張德勇

新一輪財(cái)稅體制改革的階段性系統(tǒng)評(píng)估

●張德勇

編者按：黨的十八大以來，我國先后實(shí)施了一系列重大財(cái)稅改革政策，全面深入推進(jìn)財(cái)稅體制改革。新一輪財(cái)稅體制改革是全面深化改革的突破口，是經(jīng)濟(jì)改革的核心，其實(shí)施效果如何？如何對(duì)其進(jìn)行準(zhǔn)確評(píng)估？本期專題圍繞“重大財(cái)稅政策效果評(píng)估”特邀財(cái)政領(lǐng)域?qū)＜艺归_探討，為全面深化改革提供參考性意見。

本文根據(jù)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》對(duì)新一輪財(cái)稅體制改革戰(zhàn)略部署和《深化財(cái)稅體制改革總體方案》確定的改革任務(wù)、路線圖和時(shí)間表，從財(cái)稅體制改革本身、全面深化改革和國家治理三個(gè)角度，對(duì)新一輪財(cái)稅體制改革啟動(dòng)至今的改革進(jìn)展進(jìn)行階段性系統(tǒng)評(píng)估。在此基礎(chǔ)上，對(duì)新一輪財(cái)稅體制改革的下一步方向，提出了相應(yīng)的政策建議。

新一輪財(cái)稅體制改革 現(xiàn)代財(cái)政制度 國家治理

2013年11月12日，中共十八屆三中全會(huì)通過 《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱 《決定》），為新一輪財(cái)稅體制改革作了戰(zhàn)略部署；2014年6月30日，中共中央政治局審議通過 《深化財(cái)稅體制改革總體方案》（以下簡(jiǎn)稱《總體方案》），標(biāo)志著新一輪財(cái)稅體制改革正式啟動(dòng)。新一輪財(cái)稅體制改革，是在全面深化改革背景下實(shí)施的，與1994年啟動(dòng)并延續(xù)多年的財(cái)稅體制改革明顯不同，它“不是政策上的修修補(bǔ)補(bǔ)，更不是揚(yáng)湯止沸，而是一場(chǎng)關(guān)系國家治理現(xiàn)代化的深刻變革，是一次立足全局、著眼長遠(yuǎn)的制度創(chuàng)新和系統(tǒng)性重構(gòu)?！碑?dāng)前，新一輪財(cái)稅體制改革正穩(wěn)步推進(jìn)。在改革任務(wù)尚未全面完成的情況下，本文就截至目前的新一輪財(cái)稅體制改革進(jìn)展情況進(jìn)行階段性系統(tǒng)評(píng)估。

一、評(píng)估新一輪財(cái)稅體制改革的三條標(biāo)準(zhǔn)

在一般性的評(píng)估中，定量分析是必要的，可以用數(shù)量指標(biāo)形式反映評(píng)估對(duì)象的整體面貌。然而，新一輪財(cái)稅體制改革是眾多改革措施的綜合，而非單純一項(xiàng)政策；更重要的是，新一輪財(cái)稅體制改革是在全面深化改革的背景下，立足于這一戰(zhàn)略高度，而這在客觀上是較難用數(shù)量指標(biāo)形式來衡量。因此，對(duì)新一輪財(cái)稅體制改革進(jìn)行階段性系統(tǒng)評(píng)估，較為可取的是進(jìn)行定性分析，不僅根據(jù)新一輪財(cái)稅體制改革的時(shí)間表和路線圖進(jìn)行評(píng)估，也要從財(cái)稅體制改革對(duì)全面深化改革的影響以及如何體現(xiàn) “財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”方面進(jìn)行評(píng)估。因此，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)可以有以下三條。

（一）是否實(shí)施或完成了新一輪財(cái)稅體制改革的階段性任務(wù)

根據(jù)十八屆三中全會(huì)的戰(zhàn)略部署和《總體方案》的要求，新一輪財(cái)稅體制改革的三大任務(wù)是改進(jìn)預(yù)算管理制度、完善稅收制度、建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。在改革路線圖上，預(yù)算管理制度改革是基礎(chǔ)、要先行；收入劃分改革需在相關(guān)稅種稅制改革基本完成后進(jìn)行；而建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度需要量化指標(biāo)并形成有共識(shí)的方案。在改革時(shí)間表上，2016年基本完成深化財(cái)稅體制改革的重點(diǎn)工作和任務(wù)，2020年各項(xiàng)改革基本到位，現(xiàn)代財(cái)政制度基本建立。于是，完全可以根據(jù)《總體方案》確定的改革任務(wù)、路線圖和時(shí)間表，對(duì)新一輪財(cái)稅體制改革啟動(dòng)至今的進(jìn)展情況進(jìn)行階段性系統(tǒng)評(píng)估。

（二）是否對(duì)全面深化改革起到推動(dòng)作用

十八屆三中全會(huì)通過的《決定》是當(dāng)前及未來一段時(shí)期指導(dǎo)我國改革與發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，提出的全面深化改革，著眼于全面建成小康社會(huì)，包括了經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)和生態(tài)文明建設(shè)。在全面深化改革中，經(jīng)濟(jì)體制改革是重點(diǎn)。這就意味著，在全面深化改革背景下實(shí)施的新一輪財(cái)稅體制改革，不僅僅是財(cái)稅體制本身的改革，還必須同其他領(lǐng)域的改革一道協(xié)同推進(jìn)，并以自身的改革推動(dòng)其他領(lǐng)域的改革，特別是為經(jīng)濟(jì)體制改革提供支撐。因此，對(duì)新一輪財(cái)稅體制改革進(jìn)行階段性系統(tǒng)評(píng)估，必須要考慮財(cái)稅體制改革對(duì)全面深化改革的推動(dòng)作用。

（三）是否充分體現(xiàn)財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱

十八屆三中全會(huì)以前所未有的高度將財(cái)政定位于國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，突顯了財(cái)政的戰(zhàn)略地位。在國家治理體系中，政府作為治理主體之一，始終處于引導(dǎo)者的角色。無論是何種治理，都會(huì)體現(xiàn)政府職能的活動(dòng)和影響。財(cái)政是庶政之母，政府職能的實(shí)現(xiàn)離不開財(cái)力的支持，而財(cái)政的收支過程，也讓作為國家治理主體的政府，將其職能觸及社會(huì)的方方面面?？梢哉f，在國家治理中，財(cái)政是最基礎(chǔ)性的要素，一切政府職能的實(shí)現(xiàn)都是建立在它的基礎(chǔ)上。財(cái)政與國家治理如影隨形、連成一體的緊密關(guān)系，意味著財(cái)稅體制必須適應(yīng)國家治理的需要，構(gòu)建與國家治理體系和治理能力相匹配的財(cái)稅體制，推動(dòng)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

二、新一輪財(cái)稅體制改革的階段性系統(tǒng)評(píng)估

根據(jù)前面歸納的三條標(biāo)準(zhǔn)，下面將作逐一的階段性系統(tǒng)評(píng)估?？紤]到新一輪財(cái)稅體制改革正在進(jìn)行中，一些改革效應(yīng)的充分顯現(xiàn)還有待于站在更長的時(shí)間維度去考察，因此，在評(píng)估時(shí)間段的選取上，以《總體方案》的出臺(tái)為起點(diǎn)，出臺(tái)至今為評(píng)估時(shí)間段，以這段時(shí)間的改革進(jìn)展情況為評(píng)估對(duì)象，重點(diǎn)對(duì)財(cái)稅體制本身的改革進(jìn)行評(píng)估。

（一）財(cái)稅體制改革在穩(wěn)步推進(jìn)

截至目前，在新一輪財(cái)稅體制改革的三大任務(wù)中，預(yù)算管理制度改革進(jìn)展較快，稅制改革實(shí)現(xiàn)了“營改增”的重點(diǎn)突破，在央地財(cái)政關(guān)系調(diào)整方面，初步形成了中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分的基本框架。

1、新《預(yù)算法》頒布施行是預(yù)算管理制度改革中的標(biāo)志性進(jìn)展?！额A(yù)算法》是1994年3月由全國人大通過并于1995年1月1日起正式施行。在十八屆三中全會(huì)《決定》的推動(dòng)下，2014年4月完成了修訂草案的三審，并于8月31日完成四審，在第十二屆全國人大常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議上獲得通過，于2015年1月1日起正式施行。新《預(yù)算法》體現(xiàn)了財(cái)稅體制改革的總體要求，在預(yù)算管理諸多方面取得了重要突破，對(duì)新一輪財(cái)稅體制改革起了積極的推動(dòng)作用。

（1）明確全口徑預(yù)算的內(nèi)涵，完善政府預(yù)算體系。新《預(yù)算法》規(guī)定，預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算，從橫向上明確了四位一體的公共預(yù)算，并分別對(duì)其概念、范圍和編制原則、相互之間的銜接關(guān)系作出規(guī)范。

（2）改進(jìn)預(yù)算控制方式，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制。新《預(yù)算法》要求各級(jí)預(yù)算應(yīng)當(dāng)根據(jù)年度經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)、國家宏觀調(diào)控總體要求和跨年度預(yù)算平衡的需要并參考上一年預(yù)算執(zhí)行情況、有關(guān)支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果和本年度收支預(yù)測(cè)進(jìn)行編制，強(qiáng)調(diào)各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，設(shè)置預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。

（3）健全地方政府債務(wù)管理制度，規(guī)范地方政府舉債行為。新《預(yù)算法》對(duì)地方政府舉債主體、舉債規(guī)模、舉債方式、債務(wù)資金用途、債務(wù)資金管理等方面都作了具體規(guī)定。將地方政府債務(wù)管理納入法治化軌道，既滿足了地方政府經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的資金需要，也為各級(jí)政府加強(qiáng)債務(wù)管理提供了法律依據(jù)，有助于防范和化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

（4）規(guī)范財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，完善轉(zhuǎn)移支付體系。針對(duì)舊《預(yù)算法》沒有列入財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的不足，新《預(yù)算法》從財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的種類、原則和目標(biāo)、管理制度等方面首次作了專門的具體規(guī)定，有利于公平、科學(xué)地分配轉(zhuǎn)移支付資金，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化，也為進(jìn)一步健全事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度以及完善分稅制提供了法制基礎(chǔ)。

（5）建立預(yù)決算公開透明制度，打造陽光財(cái)政。相較于舊《預(yù)算法》，這是新《預(yù)算法》中新規(guī)定的內(nèi)容。該法對(duì)公開內(nèi)容、公開時(shí)間、公開主體等，新《預(yù)算法》作出了比較全面、明確、具體的規(guī)定，有助于強(qiáng)化社會(huì)各界對(duì)政府預(yù)決算和政府活動(dòng)的監(jiān)督，促進(jìn)陽光財(cái)政、責(zé)任政府建設(shè)。

除此，一些關(guān)于預(yù)算管理制度改革的文件也陸續(xù)出臺(tái)，如《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號(hào)）、《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號(hào)）、《國務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》（國發(fā)〔2014〕71號(hào)）、《國務(wù)院關(guān)于實(shí)行中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見》（國發(fā)〔2015〕3號(hào)）等，以及財(cái)政部出臺(tái)的配套文件，如《關(guān)于完善政府預(yù)算體系有關(guān)問題的通知》（財(cái)預(yù) 〔2014〕368號(hào)）、《關(guān)于貫徹落實(shí)國務(wù)院清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策決策部署若干事項(xiàng)的通知》（財(cái)預(yù)〔2014〕415號(hào)）、《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)中央部門中期財(cái)政規(guī)劃管理的意見》（財(cái)預(yù)〔2015〕43號(hào)）、《關(guān)于對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見》（財(cái)預(yù)〔2015〕225號(hào)）等。這些文件是對(duì)《總體方案》關(guān)于預(yù)算管理制度改革任務(wù)的具體落實(shí)，為預(yù)算管理制度改革按既定時(shí)間表進(jìn)展提供了制度性保證。

因此，對(duì)照《總體方案》中的7項(xiàng)預(yù)算管理制度改革內(nèi)容，可以認(rèn)為，與其他兩大改革任務(wù)相比，這個(gè)領(lǐng)域的改革進(jìn)展較快，整體效果明顯。

2、“營改增”完成稅制改革中的“重頭戲”。新一輪財(cái)稅體制改革中的稅制改革，重點(diǎn)是增值稅、消費(fèi)稅、資源稅、環(huán)境保護(hù)稅、房地產(chǎn)稅、個(gè)人所得稅六大稅種。到目前，除“營改增”在今年5月1日全面落地外，其他稅種改革要么是在改革過程中，要么是在啟動(dòng)前的方案規(guī)劃階段。

增值稅改革，主要體現(xiàn)在“營改增”上。2011年1月1日，在上海交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)開展“營改增”試點(diǎn)；2012年8月1日，“營改增”試點(diǎn)擴(kuò)大至8省市；2013年8月1日，“營改增”擴(kuò)大到全國試行，將廣播電視服務(wù)業(yè)納入試點(diǎn)范圍；2014年1月1日，將鐵路運(yùn)輸和郵政服務(wù)業(yè)納入“營改增”試點(diǎn)，至此交通運(yùn)輸業(yè)已全部納入“營改增”范圍。按照原先的規(guī)劃，“營改增”要在“十二五”時(shí)期全面完成，但由于剩下的建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)和生活服務(wù)業(yè)這幾個(gè)行業(yè)改革難度較大，故從“十二五”時(shí)期推遲到“十三五”時(shí)期。2016年5月1日，“營改增”全面鋪開，前期剩下的上述行業(yè)悉數(shù)納入“營改增”試點(diǎn)。由此，在我國稅制結(jié)構(gòu)中，營業(yè)稅全面為增值稅所取代，這是自1994年稅制改革以來，我國稅制結(jié)構(gòu)的一次重大變革，其影響不僅僅限于稅種本身，還影響到央地財(cái)政關(guān)系的調(diào)整。

在資源稅改革方面，全面推進(jìn)資源稅改革在2016年7月1日啟動(dòng)。這是繼5月1日全面實(shí)行“營改增”之后，我國稅制改革方面的又一重要進(jìn)展。主要內(nèi)容是：一是擴(kuò)大資源稅征收范圍，在河北開展水資源稅改革試點(diǎn)工作，對(duì)森林、草場(chǎng)、灘涂等資源開發(fā)利用情況，省級(jí)政府結(jié)合本地實(shí)際，在報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)后可征收資源稅；二是全面清理涉及礦產(chǎn)資源的收費(fèi)基金，將全部資源品目礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率降為零，停止征收價(jià)格調(diào)節(jié)基金，取締地方針對(duì)礦產(chǎn)資源違規(guī)設(shè)立的各種收費(fèi)基金項(xiàng)目。

審計(jì)畫像風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是以經(jīng)責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)指標(biāo)數(shù)據(jù)為輸入，系統(tǒng)通過灰色評(píng)價(jià)法模型對(duì)指標(biāo)、大類、被審計(jì)單位三個(gè)層面自動(dòng)進(jìn)行健康程度相對(duì)性評(píng)價(jià)，減少人為參與，按數(shù)據(jù)分布獲得科學(xué)客觀的結(jié)果，達(dá)到風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的目的。

在環(huán)境保護(hù)稅方面，實(shí)行清費(fèi)立稅，將現(xiàn)行排污費(fèi)改為環(huán)境保護(hù)稅的立法工作已見雛形。2016年8月29日，由財(cái)政部、稅務(wù)總局、環(huán)境保護(hù)部三部門共同起草的《環(huán)境保護(hù)稅法草案》首次提請(qǐng)全國人大常委會(huì)審議。這是十八屆三中全會(huì)提出落實(shí)稅收法定原則要求、《立法法》對(duì)稅收法定作出明確規(guī)定之后，提請(qǐng)全國人大常委會(huì)審議的首部單行稅法。其基本做法是將從排污費(fèi)“平移”變?yōu)榄h(huán)境保護(hù)稅，總體上不增加負(fù)擔(dān)，征收對(duì)象包括大氣污染物、水污染物、固體廢物、噪聲等四大類，與現(xiàn)行排污費(fèi)保持一致。

余下的三個(gè)稅種的改革，即消費(fèi)稅、房地產(chǎn)稅和個(gè)人所得稅，目前還在規(guī)劃或改革前期的準(zhǔn)備階段，尚未見有實(shí)質(zhì)性的改革措施出臺(tái)。

3、央地財(cái)政關(guān)系調(diào)整破題。建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，由于涉及政府間事權(quán)如何劃分以及相應(yīng)的政府間財(cái)力分配格局的重構(gòu)，因而是新一輪財(cái)稅體制改革中的一道難關(guān)，在改革順序上放在了最后。不過，“營改增”的全面落地使地方政府失去了營業(yè)稅這一最大的財(cái)政收入來源，而“營改增”后增值稅實(shí)行50∶50的中央與地方分享比例屬于2—3年期的過渡安排，故此，央地財(cái)政關(guān)系調(diào)整也需要適時(shí)啟動(dòng)。

作為央地財(cái)政關(guān)系調(diào)整重要前提的事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革，于2016年8月16日啟動(dòng)。根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2016〕49號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》），一是明確了中央與地方的事權(quán)劃分，包括中央事權(quán)、地方事權(quán)以及央地共同事權(quán)三部分；二是明確了中央與地方的支出責(zé)任劃分，即中央事權(quán)由中央承擔(dān)支出責(zé)任，地方事權(quán)由地方承擔(dān)支出責(zé)任，中央與地方共同事權(quán)區(qū)分情況劃分支出責(zé)任；三是適度加強(qiáng)中央的財(cái)政事權(quán)，減少并規(guī)范中央與地方共同事權(quán)；四是建立事權(quán)劃分動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。另外，《指導(dǎo)意見》還規(guī)定了時(shí)間表，即2016年先完成相對(duì)清晰的事權(quán)和支出責(zé)任劃分，如國防、國家安全、外交等；2017—2018年?duì)幦≡诠餐聶?quán)和支出責(zé)任劃分上實(shí)現(xiàn)突破性進(jìn)展，如教育、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)等；2019—2020年基本完成主要領(lǐng)域改革，形成中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的清晰框架，以及形成省以下財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的清晰框架。

《指導(dǎo)意見》為事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革作了原則性規(guī)定，提供了一個(gè)基本的框架。改革的主要難點(diǎn)在于共同事權(quán)如何劃分以及相應(yīng)的支出責(zé)任如何劃分，而其背后則是央地財(cái)政關(guān)系如何調(diào)整的問題。根據(jù)《總體方案》規(guī)定的“2020年各項(xiàng)改革基本到位”的時(shí)間表，鑒于一些稅種的改革遲遲未到位，央地財(cái)政關(guān)系調(diào)整恐怕時(shí)間緊、任務(wù)重，必須統(tǒng)籌推進(jìn)各項(xiàng)改革措施、掌握好改革節(jié)奏才行。

（二）財(cái)稅體制改革對(duì)全面深化改革的支撐作用正在逐漸顯現(xiàn)

當(dāng)前，新一輪財(cái)稅體制改革還未全面完成，因此評(píng)價(jià)這輪改革對(duì)全面深化改革的整體效應(yīng)為時(shí)尚早。不過，一些出臺(tái)的改革措施也產(chǎn)生了積極的效應(yīng)。

第一，經(jīng)濟(jì)體制改革是全面深化改革的重點(diǎn)，新一輪財(cái)稅體制改革屬于經(jīng)濟(jì)體制改革的重要內(nèi)容，其改革措施的出臺(tái)，自然也就使經(jīng)濟(jì)體制改革又向前推進(jìn)了一步。

第二，經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府和市場(chǎng)的關(guān)系，而財(cái)稅體制很大程度上反映了政府和市場(chǎng)關(guān)系。在全面深化改革背景下進(jìn)行的新一輪財(cái)稅體制改革，比如已出臺(tái)的“營改增”、資源稅改革，必然是朝著使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用的方向邁出的步伐。

第三，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化升級(jí)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)能接續(xù)轉(zhuǎn)換是新常態(tài)下結(jié)構(gòu)性改革的重點(diǎn)，在這方面，“營改增”無疑起到重要的推動(dòng)作用。如果說1994年稅制改革的主要效應(yīng)之一是提高了國家財(cái)政收入和中央財(cái)政收入的占比，那么，新常態(tài)下這一輪財(cái)稅體制改革就不適合用對(duì)財(cái)政收入的貢獻(xiàn)來衡量，而是應(yīng)從如何促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和培育經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能方面去考察。據(jù)估算，從2012年開展“營改增”試點(diǎn)以來，截至2015年底，全國“營改增”試點(diǎn)納稅人共計(jì)592萬戶，累計(jì)實(shí)現(xiàn)減稅6412億元?！盃I改增”全面推開后，預(yù)計(jì)2016年全年減稅將超過5000億元?？梢?，“營改增”通過大幅減稅，對(duì)當(dāng)前正在進(jìn)行的結(jié)構(gòu)性改革起著積極的促進(jìn)作用。另外，這方面的作用也一定程度上體現(xiàn)在資源稅改革上。

（三）財(cái)稅體制改革逐步體現(xiàn)財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱

財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，這就需要通過這一輪改革，使財(cái)稅體制能夠與國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)。這與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的1994年財(cái)稅體制改革有本質(zhì)的區(qū)別。

預(yù)算管理制度改革很大程度上是政府財(cái)政部門內(nèi)部的改革，通過規(guī)范政府收支行為，來約束和透明政府活動(dòng)范圍和活動(dòng)方向。比如，實(shí)行全口徑預(yù)算、預(yù)決算公開透明、規(guī)范轉(zhuǎn)移支付、控制地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等改革措施，既規(guī)范和透明了政府收支行為，更重要的是，經(jīng)由這些改革，打造責(zé)任政府，提升政府治理水平。

此外，對(duì)中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任的劃分，雖然目前只是一個(gè)基本框架，還未有更具體的劃分細(xì)節(jié)出爐，但這也開始考驗(yàn)著各級(jí)政府的治理能力。比如，共同事權(quán)和支出責(zé)任、中央與地方各自獨(dú)立的事權(quán)和支出責(zé)任，這些如何劃分以及劃分后如何能夠?qū)儆谧约翰糠值氖聶?quán)和支出責(zé)任全面承擔(dān)起來，都會(huì)對(duì)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進(jìn)程產(chǎn)生重要影響。

三、新一輪財(cái)稅體制改革的下一步方向

按照2020年基本建立現(xiàn)代財(cái)政制度的時(shí)間表來判斷，“十三五”時(shí)期是新一輪財(cái)稅體制改革的關(guān)鍵時(shí)期。因此，應(yīng)緊緊圍繞三大任務(wù)，在“十三五”余下時(shí)間里，出臺(tái)并落實(shí)相應(yīng)改革措施，才能如期完成十八屆三中全會(huì)關(guān)于深化財(cái)稅體制改革的既定戰(zhàn)略部署，建立現(xiàn)代財(cái)政制度。

（一）正視改革的艱巨性

雖然財(cái)稅體制改革通常發(fā)生在財(cái)政困難時(shí)期，但新一輪財(cái)稅體制改革是發(fā)生在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行“三期疊加”、經(jīng)濟(jì)下行壓力未有明顯緩解的時(shí)候，與1994年財(cái)稅體制改革雖然也發(fā)生在財(cái)政困難時(shí)期但經(jīng)濟(jì)增速仍為兩位數(shù)的情形有明顯區(qū)別。經(jīng)濟(jì)決定財(cái)政，在這樣的經(jīng)濟(jì)大背景下，財(cái)稅體制改革一方面要促進(jìn)穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)，另一方面要按時(shí)完成自身的改革，因此改革壓力不小。

新一輪財(cái)稅體制改革相當(dāng)程度上也是在新形勢(shì)下對(duì)1994年財(cái)稅體制的修補(bǔ)完善。例如，各界普遍關(guān)心的個(gè)人所得稅改革、房地產(chǎn)稅改革以及央地財(cái)政關(guān)系調(diào)整，在1994年之后的多個(gè)五年規(guī)劃（計(jì)劃）中都有提及，但囿于各種因素，始終未見具體行動(dòng)。此輪財(cái)稅體制改革，包含了不少以前的改革難題。要想在短期內(nèi)攻克多年來累積下來的這些難題，不僅要解一時(shí)之弊，更要立足長遠(yuǎn)的體制重構(gòu)，因此改革難度較大。

鑒于此，新一輪財(cái)稅體制改革，頂層設(shè)計(jì)和總體規(guī)劃是必需的，同時(shí)也需要有針對(duì)性的改革措施，實(shí)現(xiàn)宏觀部署與微觀操作的有機(jī)結(jié)合，統(tǒng)籌推進(jìn)，將余下的改革任務(wù)如期完成。

（二）加快推進(jìn)新一輪財(cái)稅體制改革

1、要落實(shí)法定原則?！额A(yù)算法》的修訂以及房地產(chǎn)稅通過立法、個(gè)人所得稅通過修法來實(shí)施改革，較好地體現(xiàn)了全面依法治國的理念。盡管立法周期難免長些，但法治的權(quán)威性和嚴(yán)肅性易得到社會(huì)各界的認(rèn)同，形成改革共識(shí)。無論是預(yù)算管理制度改革、稅制改革，還是央地間財(cái)政關(guān)系重構(gòu)，都應(yīng)不失時(shí)機(jī)地踐行法定原則，積極創(chuàng)造條件，通過推動(dòng)立法進(jìn)程來促進(jìn)改革。

2、必須服務(wù)于全面建成小康社會(huì)的戰(zhàn)略部署，助力于加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式。改革不僅是財(cái)稅體制的自我完善，更要立足于貫徹落實(shí)創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，對(duì)加快形成引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)的體制機(jī)制和發(fā)展方式發(fā)揮積極的推動(dòng)作用，促進(jìn)優(yōu)化資源配置，創(chuàng)新調(diào)控機(jī)制和手段，推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，支持經(jīng)濟(jì)運(yùn)行提質(zhì)增效、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，防范和化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

3、協(xié)調(diào)好各方利益關(guān)系，激發(fā)各方參與改革的積極性，形成改革合力。財(cái)稅體制無疑是各方利益分配的一種制度安排，財(cái)稅體制改革就是這種制度安排的調(diào)整，政府、企業(yè)與個(gè)人都是其中的利益相關(guān)者，從而大體形成政府與企業(yè)、政府與個(gè)人以及政府內(nèi)部間的三種利益分配關(guān)系。

在政府與企業(yè)之間，財(cái)稅體制改革應(yīng)側(cè)重于效率，通過改革，要有利于減輕企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，增強(qiáng)其經(jīng)營活力，促進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展，這應(yīng)是以增值稅為代表的間接稅的改革方向。在政府與個(gè)人之間，財(cái)稅體制改革應(yīng)側(cè)重于公平，通過改革，加大收入分配的調(diào)節(jié)力度，縮小社會(huì)貧富差距，讓社會(huì)成員共享改革發(fā)展成果，這應(yīng)是以個(gè)人所得稅和房產(chǎn)稅為代表的直接稅的改革方向。面對(duì)日益高漲的環(huán)保意識(shí)、資源意識(shí)，消費(fèi)稅、資源稅、環(huán)境保護(hù)稅都要發(fā)揮其應(yīng)有的作用。在政府內(nèi)部，既存在縱向的上下級(jí)政府之間的關(guān)系，也存在橫向的政府機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。故而，在縱向財(cái)政關(guān)系上，鑒于目前大稅種都是共享稅的事實(shí)，可以考慮將增值稅、所得稅以及消費(fèi)稅等收入貢獻(xiàn)大的稅種打包在一起，在合理劃分中央與地方事權(quán)和支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，按統(tǒng)一的分享比例實(shí)行中央與地方共享，而將收入規(guī)模小、適合地方征收的稅種劃為地方稅，滿足地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的財(cái)力需要。在橫向財(cái)政關(guān)系上，應(yīng)讓財(cái)稅部門統(tǒng)攬政府收支，避免“財(cái)”出多門，真正使全口徑預(yù)算落地。

（作者單位：中國社會(huì)科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院）

1.曹敏.2016.環(huán)?！百M(fèi)轉(zhuǎn)稅”來臨[J].中國經(jīng)濟(jì)報(bào)告，10。

2.崔文苑.立足全局 著眼長遠(yuǎn)——財(cái)政部部長樓繼偉詳解財(cái)稅體制改革思路、任務(wù)和要點(diǎn)[N].經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào). 2014-7-4（9）。

3.付聰.李克強(qiáng)拍板“營改增”：必須確保所有行業(yè)稅負(fù)只減不增[EB/OL].中國政府網(wǎng).2016-3-19。

4.高培勇.2014.由適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制到匹配國家治理體系——關(guān)于新一輪財(cái)稅體制改革基本取向的討論[J].財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)，3。

5.韓潔、高立、何雨欣.一場(chǎng)關(guān)系國家治理現(xiàn)代化的深刻變革——財(cái)政部部長樓繼偉詳解深化財(cái)稅體制改革總體方案[EB/OL].新華網(wǎng).2014-7-3。

6.劉尚希.2016.建言財(cái)政改革[J].清華金融評(píng)論，2。

7.樓繼偉.2014.深化財(cái)稅體制改革 建立現(xiàn)代財(cái)政制度[J].紅旗，20。

8.張德勇.2015.分稅制實(shí)施以來的政府預(yù)算管理制度改革評(píng)估[J].地方財(cái)政研究，2。