基本建設(shè)工程造價(jià)控制的方法與實(shí)踐

◎北京航天控制儀器研究所 李自梅

基本建設(shè)工程造價(jià)控制的方法與實(shí)踐

◎北京航天控制儀器研究所 李自梅

1988年，國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)發(fā)布《關(guān)于控制建設(shè)工程造價(jià)的若干規(guī)定》、《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)辦法》，要求投資主管單位以及建設(shè)、設(shè)計(jì)、施工單位等必須建立工程造價(jià)控制責(zé)任制，實(shí)行基建工程全過程造價(jià)控制和管理。國(guó)家財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部隨后相繼出臺(tái)了基建財(cái)務(wù)管理、建設(shè)項(xiàng)目?jī)?nèi)部指南、工程量清單計(jì)價(jià)規(guī)范等一系列管理規(guī)定。

與此同時(shí)，作為國(guó)防科技工業(yè)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目主管單位，國(guó)防科工局陸續(xù)頒布了幾十項(xiàng)固定資產(chǎn)投資管理制度。根據(jù)相關(guān)制度規(guī)定，固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目中涉及建設(shè)工程的，在項(xiàng)目申報(bào)和實(shí)施的不同階段都要編制基建工程造價(jià)，并隨項(xiàng)目報(bào)批。制度要求，在項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告和初步設(shè)計(jì)編制的不同階段，若有基建工程投資額差距超過一定比例，以及調(diào)增、調(diào)減建筑面積或改變建筑用途等情況，均要辦理調(diào)整審批手續(xù)；建設(shè)單位必須通過招投標(biāo)方式選定施工單位；工程驗(yàn)收合格后，建設(shè)單位必須委托具有相應(yīng)等級(jí)資質(zhì)的咨詢機(jī)構(gòu)進(jìn)行結(jié)算審核；項(xiàng)目竣工財(cái)務(wù)決算審計(jì)中，建設(shè)單位必須提供基建工程結(jié)算審核報(bào)告；項(xiàng)目驗(yàn)收時(shí)，驗(yàn)收組專家要抽取部分主材和重要設(shè)備，對(duì)結(jié)算價(jià)格進(jìn)行復(fù)審。

由此可見，基建工程造價(jià)控制貫穿于固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目建設(shè)的全過程，前后銜接、環(huán)環(huán)相扣。因此，從固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目立項(xiàng)開始，建設(shè)單位就要高度重視基建工程造價(jià)編制的準(zhǔn)確性、完整性，既要防止前期投資估算虛高，影響項(xiàng)目獲得立項(xiàng)、批復(fù)，也要防止因論證不充分、考慮不周全等使資金批復(fù)不足影響施工進(jìn)展，或由建設(shè)單位承擔(dān)多出的工程費(fèi)用。

一、造價(jià)控制的主要工作及方法

基建工程造價(jià)的主要內(nèi)容是根據(jù)建設(shè)單位的意圖，按照設(shè)計(jì)圖紙和清單規(guī)范、市場(chǎng)信息價(jià)等計(jì)算出基建工程中所包含的人工費(fèi)、材料及設(shè)備費(fèi)、施工機(jī)具使用費(fèi)等直接費(fèi)用，以及企業(yè)管理費(fèi)、措施費(fèi)、規(guī)費(fèi)、利潤(rùn)、稅金等。其中，材料費(fèi)、人工費(fèi)、機(jī)械設(shè)備、管理費(fèi)用等是構(gòu)成工程造價(jià)的主要組成部分。

基建工程造價(jià)控制的主要工作包括以下幾個(gè)方面內(nèi)容。

1．編制工程量清單及攔標(biāo)價(jià)

由于不同施工單位的施工組織方法、施工技術(shù)以及主要材料、設(shè)備的采購(gòu)渠道不同，施工單位的投標(biāo)報(bào)價(jià)也有所不同。為統(tǒng)一報(bào)價(jià)基準(zhǔn)，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部于2008年規(guī)定，財(cái)政投資基建項(xiàng)目必須執(zhí)行工程量清單計(jì)價(jià)方法組價(jià)，即建設(shè)單位在招標(biāo)選定施工單位前，要委托咨詢機(jī)構(gòu)根據(jù)招標(biāo)文件、設(shè)計(jì)圖紙等編制工程量清單，明確需要施工單位完成的工程內(nèi)容、工程量以及主材、設(shè)備的技術(shù)指標(biāo)、規(guī)格和數(shù)量等。同時(shí)，要采用工程量清單計(jì)價(jià)法進(jìn)行組價(jià)，分別計(jì)算出工程總價(jià)、分部分項(xiàng)工程費(fèi)、管理費(fèi)及措施費(fèi)等作為最高投標(biāo)限價(jià)（攔標(biāo)價(jià)）。工程量清單是施工單位投標(biāo)報(bào)價(jià)的重要依據(jù)。

對(duì)建設(shè)單位而言，選擇一家資質(zhì)和能力均符合要求的咨詢機(jī)構(gòu)，編制一份內(nèi)容完整、符合工程實(shí)際的工程量清單和相對(duì)公允的攔標(biāo)價(jià)是非常重要的。如果工程量清單中有漏項(xiàng)，施工中需要增加時(shí)，但因其價(jià)格沒有經(jīng)過招投標(biāo)環(huán)節(jié)，所以建設(shè)單位很容易被施工方主導(dǎo)。如果編制的攔標(biāo)價(jià)過高，則必然影響建設(shè)單位利益；而攔標(biāo)價(jià)過低，又可能影響施工單位投標(biāo)報(bào)價(jià)，甚至流標(biāo)。

然而，建設(shè)單位應(yīng)如何選定咨詢機(jī)構(gòu)，目前并沒有強(qiáng)制要求。住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部每年會(huì)根據(jù)咨詢機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)組織發(fā)布一次行業(yè)排名。國(guó)防科工局為了軍工涉密業(yè)務(wù)審計(jì)需要，通過招標(biāo)的方式，從全國(guó)各地選定幾十家咨詢機(jī)構(gòu)納入軍工涉密業(yè)務(wù)咨詢服務(wù)單位備案名錄，以供建設(shè)單位選擇。

2．選定施工單位

隨著建筑行業(yè)體制改革，施工企業(yè)已經(jīng)完成轉(zhuǎn)制并開始實(shí)行項(xiàng)目經(jīng)理制，只要項(xiàng)目經(jīng)理持有具有施工資質(zhì)企業(yè)法定代表人的授權(quán)委托書，即可代表法人單位承攬工程。因此，施工單位掛靠某些施工企業(yè)承包工程的現(xiàn)象杜而不絕。

為保證施工單位具備承攬建設(shè)單位所需的資質(zhì)和施工組織能力，建設(shè)單位一定要通過公開招標(biāo)或邀請(qǐng)招標(biāo)的方式，由專家評(píng)審把關(guān)來選定施工單位。對(duì)于一些經(jīng)常性的、零星維修改造項(xiàng)目，也要通過內(nèi)部招標(biāo)的方式選定幾家施工單位，簽訂1～2年的框架合作協(xié)議。建設(shè)單位在組織編制招標(biāo)文件時(shí)，要在文件中明確投標(biāo)單位應(yīng)具備的施工資質(zhì)、施工技術(shù)能力、人員狀況、裝備實(shí)力、工程質(zhì)量管理保證措施等要求。必要時(shí)，還要事先組織對(duì)投標(biāo)單位以往承擔(dān)工程建設(shè)的情況進(jìn)行實(shí)地考察，杜絕無施工資質(zhì)或施工能力不符合要求的單位參與投標(biāo)。

3．簽署施工合同

施工合同是建設(shè)單位和施工單位依據(jù)國(guó)家相關(guān)法規(guī)、招投標(biāo)文件、設(shè)計(jì)圖紙等組織施工建設(shè)、明確工程質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、協(xié)商解決糾紛方式等的重要文件，具有嚴(yán)肅的法律效應(yīng)。

按照規(guī)定，凡經(jīng)過招投標(biāo)程序，施工合同的條款內(nèi)容不得違背招投標(biāo)文件。因此，建設(shè)單位要特別關(guān)注施工合同的總價(jià)、人材機(jī)綜合單價(jià)、管理費(fèi)率等。簽署合同時(shí)必須對(duì)合同文本逐條、逐項(xiàng)進(jìn)行核對(duì)，確保合同文本中所有工程造價(jià)計(jì)價(jià)依據(jù)和原則、價(jià)格調(diào)整依據(jù)和原則、工程進(jìn)度款支付依據(jù)和原則、工程造價(jià)結(jié)算審核方式等與投標(biāo)報(bào)價(jià)文件保持一致。因?yàn)榻ㄔO(shè)單位和施工單位如果簽署了與招投標(biāo)文件內(nèi)容不相符的合同，施工單位就認(rèn)定建設(shè)單位同意了調(diào)整變更，變更的部分在結(jié)算審核時(shí)，必然要成為爭(zhēng)議的內(nèi)容。針對(duì)這種現(xiàn)象，目前較為通行的一種做法是在確定中標(biāo)單位后，經(jīng)過雙方協(xié)商，由建設(shè)單位委托咨詢機(jī)構(gòu)對(duì)施工單位投標(biāo)報(bào)價(jià)進(jìn)行清標(biāo)，即在合同總價(jià)不變的前提下對(duì)施工單位的投標(biāo)報(bào)價(jià)內(nèi)容進(jìn)行全部清理、核對(duì)，按照核對(duì)后的綜合單價(jià)、費(fèi)率等簽署施工合同或補(bǔ)充協(xié)議，并將此作為結(jié)算審核依據(jù)。

4．控制施工過程造價(jià)

一個(gè)基建項(xiàng)目從建設(shè)單位提出需求，到設(shè)計(jì)單位完成設(shè)計(jì)文件、圖紙，再到施工單位完成施工、交付建設(shè)單位使用，一般至少需要3～5年，甚至更長(zhǎng)時(shí)間。在項(xiàng)目實(shí)施過程中，設(shè)計(jì)單位發(fā)現(xiàn)設(shè)計(jì)缺項(xiàng)、建設(shè)單位調(diào)整變更施工內(nèi)容等時(shí)有發(fā)生；同樣，施工單位根據(jù)現(xiàn)場(chǎng)情況、市場(chǎng)變化等也會(huì)隨時(shí)提出與設(shè)計(jì)文件和圖紙不一致的問題及要求，設(shè)計(jì)變更、施工洽商、工程簽證等伴隨著施工全過程。

因此，對(duì)施工過程的造價(jià)控制主要有3種方法：一是授予現(xiàn)場(chǎng)管理人員相應(yīng)的權(quán)力，嚴(yán)格控制現(xiàn)場(chǎng)施工內(nèi)容改變；二是重點(diǎn)關(guān)注建設(shè)使用需要、不考慮成本，將造價(jià)控制問題留待工程驗(yàn)收合格后再與結(jié)算審核一并進(jìn)行；三是根據(jù)施工進(jìn)展及時(shí)組織對(duì)現(xiàn)場(chǎng)發(fā)生的設(shè)計(jì)變更、施工洽商、工程簽證等進(jìn)行成本造價(jià)審核控制。為了保證施工進(jìn)展，一般較少采用第一種方法；對(duì)于建設(shè)規(guī)模不大的工程項(xiàng)目，多采用第二種方法；對(duì)于建設(shè)規(guī)模較大的工程項(xiàng)目，多采用第三種方法。第三種方法既可以保證施工進(jìn)度，又能滿足建設(shè)單位、施工單位渴望了解和掌握工程造價(jià)的變化情況，而且過程造價(jià)控制與工程建設(shè)同步實(shí)施也有利于縮短工程結(jié)算審核周期。

建設(shè)單位的工程現(xiàn)場(chǎng)管理人員一定要注意，簽署設(shè)計(jì)變更單和施工洽商、工程簽證等資料時(shí)，要確保施工單位已在相關(guān)記錄單中對(duì)施工內(nèi)容變化的原因、涉及的工程量等進(jìn)行了詳盡說明；而對(duì)于涉及的主材、設(shè)備價(jià)格等情況，則須請(qǐng)咨詢機(jī)構(gòu)確認(rèn)。如果施工變化內(nèi)容是通過補(bǔ)充協(xié)議進(jìn)行約定的，其主要內(nèi)容是材料綜合單價(jià)、措施費(fèi)和管理費(fèi)率等，要盡量爭(zhēng)取與原施工合同約定的標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容保持一致，以防止施工單位就此機(jī)會(huì)抬高價(jià)格。

5．控制工程進(jìn)度款支付與結(jié)算審核

為了合理控制建設(shè)資金使用和管理，建設(shè)單位和施工單位都會(huì)要求在施工合同中約定工程進(jìn)度款支付額度及比例。一般情況下，工程款支付的比例要控制在工程進(jìn)度款的80%以內(nèi)；工程結(jié)算審核前的工程款支付總額要控制在合同總額的80%以內(nèi)。而出于自身建設(shè)資金安全和利益驅(qū)使，大部分施工單位向建設(shè)單位申請(qǐng)工程進(jìn)度款和工程結(jié)算時(shí)，都會(huì)采取虛增工程量、暗中調(diào)高材料和設(shè)備綜合單價(jià)后再進(jìn)行計(jì)算的方式。因此，建設(shè)單位在支付工程款時(shí)，一定要嚴(yán)格按照施工進(jìn)度、合同約定比例進(jìn)行控制。必要時(shí)，可委托監(jiān)理單位或咨詢機(jī)構(gòu)按照實(shí)際工程進(jìn)度、有關(guān)價(jià)格約定等進(jìn)行審核控制，再按照審核結(jié)論付款。

工程結(jié)算審核時(shí)，咨詢機(jī)構(gòu)和建設(shè)單位審計(jì)人員都要特別注意，凡是經(jīng)過招投標(biāo)程序，施工內(nèi)容在工程量清單范圍內(nèi)的材料單價(jià)必須執(zhí)行施工單位的投標(biāo)報(bào)價(jià)；超出原工程量清單的施工范圍，以補(bǔ)充協(xié)議增加的施工內(nèi)容，則按照合同約定計(jì)價(jià)方法進(jìn)行結(jié)算；超出工程量清單的施工范圍、補(bǔ)充協(xié)議中沒有約定的，則按照施工同期市場(chǎng)信息價(jià)進(jìn)行結(jié)算；對(duì)于專用設(shè)備、特殊材料等市場(chǎng)確實(shí)無法獲得公開報(bào)價(jià)的，可按照合同額進(jìn)行結(jié)算。

二、實(shí)施效果

2013年底以來，北京航天控制儀器研究所根據(jù)上級(jí)“統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理、優(yōu)化資源配置、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、統(tǒng)籌規(guī)劃建設(shè)”的要求進(jìn)行了研究所與北京興華機(jī)械廠研產(chǎn)能力和資源的改革重組，按照“3年夯實(shí)基礎(chǔ)、6年轉(zhuǎn)型升級(jí)、9年加速發(fā)展、10年實(shí)現(xiàn)跨越”的發(fā)展路線圖，全面實(shí)施基礎(chǔ)能力調(diào)整建設(shè)，在短短2年多的時(shí)間內(nèi)永豐基地新技術(shù)研發(fā)樓、大興工業(yè)區(qū)慣性產(chǎn)品研制樓相繼投入使用，國(guó)家慣性技術(shù)產(chǎn)品檢測(cè)中心實(shí)驗(yàn)室、超精密機(jī)械加工廠房也先后完成裝修改造，研發(fā)設(shè)計(jì)、生產(chǎn)加工、裝配調(diào)試和測(cè)試檢驗(yàn)環(huán)境煥然一新。

在前期實(shí)踐中，研究所根據(jù)財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)防科工局有關(guān)規(guī)定和上級(jí)有關(guān)要求，組織制定了基建工程管理、基建工程預(yù)結(jié)算審核管理辦法，嚴(yán)格執(zhí)行10萬元以上基建項(xiàng)目預(yù)結(jié)算審核要求，累計(jì)節(jié)約建設(shè)資金數(shù)千萬元，其中僅新技術(shù)研發(fā)樓建設(shè)項(xiàng)目就審減施工單位報(bào)審的工程結(jié)算資金3000萬元以上。

基本建設(shè)工程造價(jià)控制是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的綜合性管理工作。作為建設(shè)單位的審計(jì)人員，首先要主動(dòng)學(xué)習(xí)好工程造價(jià)控制基礎(chǔ)知識(shí)，熟悉了解工程造價(jià)控制的主要內(nèi)容、方法和重點(diǎn)環(huán)節(jié)；其次要主動(dòng)與本單位基建管理人員溝通，深入現(xiàn)場(chǎng)了解施工進(jìn)度、施工內(nèi)容，及時(shí)掌握現(xiàn)場(chǎng)情況并提醒相關(guān)人員準(zhǔn)確記錄現(xiàn)場(chǎng)情況；然后是要站在本單位立場(chǎng)嚴(yán)格控制工程造價(jià)，也要學(xué)會(huì)適時(shí)從咨詢機(jī)構(gòu)、施工單位的角度考慮問題，以取得咨詢機(jī)構(gòu)，特別是施工單位的認(rèn)可，共同推進(jìn)工程造價(jià)審核控制；最后，也是最為重要的，就是要及時(shí)梳理和匯總、分析基建工程造價(jià)控制中發(fā)現(xiàn)的問題，并提出建設(shè)性的改進(jìn)指導(dǎo)建議，以進(jìn)一步規(guī)范基建工程管理，確保基建工程順利實(shí)施，軍工固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目實(shí)施合法合規(guī)。