中國農(nóng)村改革述評

杜玉珍

(河南科技大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，河南 洛陽 471023)

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中國農(nóng)村改革述評

杜玉珍

(河南科技大學(xué) 馬克思主義學(xué)院，河南 洛陽 471023)

[摘要]從1978年起，我國農(nóng)村走上了改革開放促發(fā)展之路。1978—1987年間的農(nóng)村改革收獲了農(nóng)村發(fā)展與國家獲利的雙贏成果；1988—2002年的農(nóng)村改革在穩(wěn)定前期改革成果的基礎(chǔ)上走了無保護的農(nóng)村市場化與農(nóng)村自我建設(shè)之路，致使“三農(nóng)”發(fā)展受阻；2003年以來，在科學(xué)發(fā)展觀的引領(lǐng)下，農(nóng)村改革走上了國家真正放權(quán)讓利、綜合改革促發(fā)展之軌道。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村；改革；發(fā)展

農(nóng)村發(fā)展得益于我國的農(nóng)村改革。我國農(nóng)村改革開始于1978年，2006年前總理溫家寶對農(nóng)村改革做過“三大步”概括，即“第一步，實行以家庭承包經(jīng)營為核心的農(nóng)村經(jīng)營體制改革”，“第二步，實行以農(nóng)村稅費改革為核心的國民收入分配關(guān)系改革”，“第三步，實行以促進農(nóng)村上層建筑變革為核心的農(nóng)村綜合改革?！盵1]這一概括以政府工作為主線，立足于全國農(nóng)村改革。本文基于科學(xué)發(fā)展視角，秉持破舊立新的改革本意，嘗試對我國農(nóng)村改革進程、改革舉措以及改革結(jié)果作出評析。

一、1978—1987年，農(nóng)村改革創(chuàng)建新模式

“中國社會從一九五八年到一九七八年二十年時間，實際上處于停滯和徘徊的狀態(tài)，國家的經(jīng)濟和人民的生活沒有得到多大的發(fā)展和提高”，尤其“大多數(shù)農(nóng)民是處在非常貧困的狀況，衣食住行都非常困難”[2]237-2381978年前后，“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的人民公社“政社合一”體制成為農(nóng)民變革的直接對象。到1987年，農(nóng)村初現(xiàn)不同于計劃經(jīng)濟時期的經(jīng)濟、政治、文化“三位一體”新框架。

這一時期的農(nóng)村經(jīng)濟變革從農(nóng)村土地使用權(quán)改起，取得了三大成就。一是農(nóng)村基層生產(chǎn)隊(即村莊)范圍內(nèi)試行的不觸動土地集體所有權(quán)原則的農(nóng)戶承包土地使用做法，結(jié)合“交夠國家的、留夠集體的、剩余的是自己的”分配設(shè)計，實現(xiàn)了解放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力與保全國家、集體和農(nóng)民三方利益的有機統(tǒng)一，符合社會主義價值追求，黨和國家認可承包做法“是馬克思主義農(nóng)業(yè)合作化理論在我國實踐中的新發(fā)展”[3]，是中國農(nóng)民的創(chuàng)造。二是在農(nóng)村多種經(jīng)營探索與發(fā)展中出現(xiàn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所在地出現(xiàn)的新興小城鎮(zhèn)，具有解決城鄉(xiāng)差別的功效。三是農(nóng)村多種經(jīng)營發(fā)展中出現(xiàn)的合作組織，如農(nóng)村合作社、各種行務(wù)協(xié)會，一定程度上解決了國家與集體公共產(chǎn)品與勞務(wù)供給不足的問題，對農(nóng)村供求暢通發(fā)揮了重要作用。到1987年，以行政村為單位的集體所有制下的農(nóng)村多種經(jīng)營局面得以形成。

在經(jīng)濟體制變革中，農(nóng)村原有的“政社合一”體制存在兩個不容回避的難題，一是承包制認可的農(nóng)戶經(jīng)營自主權(quán)與人民公社體制所確認的公社經(jīng)營職能存在矛盾；二是土地承包為首的生產(chǎn)隊集體資產(chǎn)分散使用造成的隊級管理既無財力支撐又乏政治權(quán)威的事實。早在1980年，廣西合寨村就通過農(nóng)戶出代表組建村委會實行自我管理來解決“村治真空”問題，但真正國家層面的農(nóng)村政治體制改革則選擇從變革人民公社體制入手，“實行政社分開，建立鄉(xiāng)政府”。至1985年底，全國范圍內(nèi)的廢社建鄉(xiāng)工作基本完成；1986年頒布《村民委員會組織法(試行)》，引導(dǎo)村民嘗試自我管理村務(wù)，確立了“鄉(xiāng)政村治”的體制框架。值得肯定的是，村自治是實現(xiàn)行政村集體所有權(quán)與承包制下農(nóng)戶個體自主權(quán)兼顧的最佳形式，也符合社會主義民主發(fā)展規(guī)律，實屬農(nóng)民的偉大創(chuàng)造。

農(nóng)村文教體制改革選擇從教育領(lǐng)域開始，在國家的引導(dǎo)下走上了“依靠人民辦教育”的路子。1980年，在《關(guān)于中等教育結(jié)構(gòu)改革的報告》的指導(dǎo)下，開始調(diào)整農(nóng)村的初中、高中，一方面，改變公社時期的“隊隊有初中、社社有高中”的狀況，整合被分散的教育資源，社辦初中(即鄉(xiāng)鎮(zhèn)重點中學(xué))、縣辦高中；另一方面，把部分普通高中轉(zhuǎn)為職業(yè)(技術(shù))學(xué)校、職業(yè)中學(xué)、農(nóng)業(yè)中學(xué)。1985年中央出臺《關(guān)于教育體制改革的決定》，農(nóng)村基礎(chǔ)教育在“地方負責、分級辦學(xué)、分級管理”原則下形成“小學(xué)村辦、初中鄉(xiāng)辦、高中縣辦”的體制，“人民辦教育”成了“農(nóng)民辦教育”。同理，農(nóng)村大眾文化建設(shè)實行承包制。該時期文教體制改革的取向是以農(nóng)村社會的生產(chǎn)剩余負擔農(nóng)村的文化發(fā)展，不僅有失公允，更影響農(nóng)村發(fā)展。

這一時期的農(nóng)村改革實現(xiàn)了雙贏：鄉(xiāng)村社會取得了自主經(jīng)營、自我管理、自我教育等權(quán)利，實現(xiàn)了初步的經(jīng)濟利益、政治與文教權(quán)益保障；國家則在放權(quán)過程中得到了生產(chǎn)力發(fā)展。

二、1988—2002年，農(nóng)村改革在維持中裹足不前

在前期農(nóng)村改革基本奠定的經(jīng)濟、政治、文教“三位一體”新框架的基礎(chǔ)上，1988-2002年的農(nóng)村改革進入穩(wěn)固前期改革成果的時期，改革新舉措、新領(lǐng)域不多，尤其在市場化下缺乏三農(nóng)“綠箱”政策預(yù)設(shè)，致使三農(nóng)利益損失嚴重，發(fā)展升勢趨向停滯。

經(jīng)濟體制上，一方面，通過確立“統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營”農(nóng)村基本經(jīng)濟制度，在“增人不增地、減人不減地”原則下，延長承包期為30年，穩(wěn)固承包制；另一方面，通過鼓勵與引導(dǎo)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(“公司加農(nóng)戶”是典型形式)，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改制，調(diào)整糧食購銷體制，設(shè)立農(nóng)業(yè)支持和保護體系，實現(xiàn)農(nóng)村市場建設(shè)與農(nóng)民收益雙保全，但工作缺乏實際抓手，實踐成效難以顯現(xiàn)。

政治體制上，推進村民自治在全國的貫徹落實，尤其在1987-1997年10年試行結(jié)束后，在國家強制性改革的推動下，村民自治大有起色，發(fā)達地區(qū)(村莊)自治形勢高漲，落后地區(qū)的自治在“推著走”中逐步跟進；圍繞自治中的“兩委矛盾”解決所進行的以黨支部為核心的農(nóng)村基層組織建設(shè)、以農(nóng)村治保會為主體的群防群治體系重建，均取得了一定的成績。遺憾的是，鄉(xiāng)制改革停滯，被定格為國家政權(quán)“末梢”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)成了國家在農(nóng)村任務(wù)的完成者和利益維護者，積累出鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)設(shè)置與人員膨脹、“吃飯財政”以及干群矛盾等問題。

文教體制上，一方面，農(nóng)村文化建設(shè)有新突破，黨的十五屆三中全會明確提出“農(nóng)村文化建設(shè)是建設(shè)有中國特色社會主義新農(nóng)村的重要組成部分”，擺正了農(nóng)村文化的位置；1998年出臺《關(guān)于進一步加強農(nóng)村文化建設(shè)的意見的通知》，啟動農(nóng)村大眾文化建設(shè)，落實了鄉(xiāng)村“兩館一站一室”建設(shè)，文化下鄉(xiāng)、文化扶貧、農(nóng)民讀書活動、農(nóng)村電影發(fā)行放映等工程。另一方面，農(nóng)村教育方面，在固守地方“分級辦學(xué)”體制的基礎(chǔ)上，進行了教育綜合改革實驗，嘗試建立基礎(chǔ)教育、職業(yè)技術(shù)教育和成人教育協(xié)調(diào)發(fā)展的教育體系和網(wǎng)絡(luò)，即縣有重點高中、職高(職教中心)或農(nóng)民中專，鄉(xiāng)鎮(zhèn)有普通初中、農(nóng)科教中心、中心完小，較大的村有完小、農(nóng)民文化技術(shù)學(xué)校。

小崗農(nóng)民對這一時期農(nóng)村改革的直觀感受很有代表性：“一開始是各種稅費、提留，統(tǒng)籌負擔很重，后來是農(nóng)資漲價，一畝地賺不到幾個錢，頂多落點口糧。單干搞生產(chǎn)是搞到頭了，青年人開始外出打工。全村100來戶人家，大約有七八成人家都外出打工了?！盵4]其中反映出國家決策對農(nóng)村發(fā)展的影響。第一，與農(nóng)村改革關(guān)聯(lián)不大的1993年分稅制方案是影響農(nóng)村發(fā)展的根本。依據(jù)“事權(quán)下放、財權(quán)上收”原則確立的新財稅體制，使之前的“鄉(xiāng)里比縣里有錢，縣里比市里有錢，市里比省里有錢，省里比中央有錢，中央最沒錢”排列順序倒置過來，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府一方面向體制外資源索取利益，另一方面把包括農(nóng)田水利、道路以及辦學(xué)、養(yǎng)老、醫(yī)療等在內(nèi)的公共產(chǎn)品與服務(wù)供給職責下放，讓農(nóng)民通過市場自我解決，三農(nóng)陷入發(fā)展困難期。第二，涉農(nóng)政策未從保護三農(nóng)意圖出發(fā)，直接造成三農(nóng)利益損害。稅費繁多，“到1990年，由國家各部委級部門下達文件可以向農(nóng)民征收的項目達149項之多”[5]；國家利益本位下的農(nóng)產(chǎn)品流通體制改革反復(fù)，市場供求形成價格的機制欠缺；工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價格“剪刀差”加大、生產(chǎn)成本增加與農(nóng)業(yè)利潤微薄之實，致使農(nóng)民撂荒土地而外出打工，兒童輟學(xué)、孝道衰落、農(nóng)村留守等諸多問題衍生，鄉(xiāng)風世風日下；缺乏耕地保護措施，資本全國流動下的農(nóng)地非農(nóng)用化濫用嚴重，非農(nóng)化收益往往被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村干部瓜分，干群矛盾加??；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)改革在地方政府強制推行下演變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的去集體化運動，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)由擔負鄉(xiāng)村集體化發(fā)展的支柱、農(nóng)村農(nóng)民公共福利的源泉蛻變?yōu)樗嚼叩乃疆a(chǎn)，鄉(xiāng)村貧富差距加劇。第三，全國市場下的城鄉(xiāng)流動中，人才、資金、原材料等農(nóng)村優(yōu)質(zhì)資源的流出與私人工商資本流入所造成的掠奪與環(huán)境破壞并生，鄉(xiāng)村自我發(fā)展力匱乏，與城市差距拉大。

綜上所述，1988-2002年的農(nóng)村改革總體上是市場法則主導(dǎo)下的無為改革時期，“在改革的關(guān)鍵步驟上，中央政府的決斷具有重要意義”[6]，但比較遺憾的是這一時期的政府決斷多有偏頗，致使三農(nóng)遭受體制以及市場雙重制約而出現(xiàn)嚴重問題。

三、2003年至今，農(nóng)村綜合改革促發(fā)展

從2003年始，農(nóng)村改革進入新階段。該輪農(nóng)村改革秉持科學(xué)發(fā)展理念，逐步實現(xiàn)了改革目的性上的根本性變革，由前兩階段改革中或明或暗的國家利益本位轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭r(nóng)”利益本位。2004年，政府客觀評估了我國工業(yè)化進程，宣布國家建設(shè)進入“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”新階段，這意味著以后的國家改革與農(nóng)村改革將走向惠農(nóng)化。

該輪農(nóng)村改革中，國家既是改革設(shè)計師，又是改革助推器。該輪改革設(shè)計出融生產(chǎn)、生活、社會風貌、生態(tài)環(huán)境于一體的綜合方案——新農(nóng)村建設(shè)方案；2004年至今，中央連續(xù)13年召開農(nóng)村工作會議，研討農(nóng)村發(fā)展、部署新農(nóng)村建設(shè)工作，重新?lián)疝r(nóng)村公共產(chǎn)品與服務(wù)供給職責，助推農(nóng)村建設(shè)。

該輪農(nóng)村改革采用如下新方略：第一，“兩路共進”促生產(chǎn)發(fā)展。一靠改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件與技術(shù)，走農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化之路，通過發(fā)展生產(chǎn)力實現(xiàn)發(fā)展。制定2003-2007年“優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域布局規(guī)劃”、2008-2015年“全國優(yōu)勢農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域布局規(guī)劃”以及“七區(qū)二十三代”農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃；分期分批進行全國水庫改造以及大型灌區(qū)節(jié)水改造、農(nóng)村節(jié)能環(huán)保電網(wǎng)改造、“國家、省、市、縣四級”農(nóng)業(yè)信息互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，助力農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化；鼓勵、支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展。另一路是從制度、法律、政策三維度深化農(nóng)村經(jīng)濟體制改革，走變革生產(chǎn)關(guān)系促生產(chǎn)力發(fā)展之路。把農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革落實在集體資源性資產(chǎn)、非經(jīng)營性資產(chǎn)和經(jīng)營性資產(chǎn)“三資確權(quán)”上，把農(nóng)村土地制度改革落實為“土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損”三原則下的農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革，既深化了承包制發(fā)展，又發(fā)揮了市場盤活農(nóng)村生產(chǎn)資源的積極性，因而產(chǎn)生生產(chǎn)力效用。

第二，打造富足、文明的鄉(xiāng)村生活。首先，初步拉起了農(nóng)民利益保障體制網(wǎng)，包括多樣化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)補貼政策體系，合理的農(nóng)村稅負體制，新型合作醫(yī)療、新型養(yǎng)老保險為核心的一體化農(nóng)村社會保障體系，扶貧開發(fā)、農(nóng)民工、農(nóng)村留守兒童等等特殊群體的權(quán)益保障體制，城鄉(xiāng)收入公平分配體制，等等，農(nóng)村利益得到越來越細化的維護。其次，鄉(xiāng)村文化建設(shè)格序形成，成效顯露?！翱h有文化館、鄉(xiāng)有文化站、村有文化室”三級網(wǎng)絡(luò)體系建立；“送歡樂下基層”、科教文體法律衛(wèi)生“四進社區(qū)”等文化下鄉(xiāng)活動常態(tài)化；名村鎮(zhèn)保護加強；鄉(xiāng)村旅游業(yè)帶動的文化產(chǎn)業(yè)化有大發(fā)展；鄉(xiāng)風有大改觀；不合理的農(nóng)村基礎(chǔ)教育管理體制徹底扭轉(zhuǎn)，教育納入公共財政全覆蓋，鄉(xiāng)村教育正走上合乎規(guī)律的發(fā)展軌道。最后，配合2020年全面小康社會建成目標，國家擔綱建設(shè)下的農(nóng)村村貌正發(fā)生根本性改變：全國農(nóng)村公路網(wǎng)建設(shè)在東中部已實現(xiàn)“油路到村”、在西部實現(xiàn)“油路到鄉(xiāng)”；廣播電視電話網(wǎng)絡(luò)已實現(xiàn)“村村通”；2005年啟動的農(nóng)村飲用水安全工程建設(shè)，目前集中式供水人口比已達到58%，2020年將達到80%左右；2009年國家啟動農(nóng)村危房改造項目，2014年出臺《關(guān)于改善農(nóng)村人居環(huán)境的指導(dǎo)意見》，明確2020年“建成各具特色的美麗宜居村莊”。

第三，鄉(xiāng)村治理更趨民主化與科學(xué)化。隨著依法治國的推進，村民自治法條文更趨細化、可操作性增強，村民自治逐步走出行政壓力的體制困境，走上自治軌道；鄉(xiāng)村管理體制改革由減人、減事、合并機構(gòu)的行政職能調(diào)整向“減少層級”的行政體制架構(gòu)改革轉(zhuǎn)變，目前正積極嘗試的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革、農(nóng)村義務(wù)教育管理體制改革、縣鄉(xiāng)財政管理體制改革為重點的農(nóng)村綜合改革試點，將有望實現(xiàn)農(nóng)村治理探索上的新突破；而農(nóng)村基層戰(zhàn)斗堡壘的黨支部建設(shè)、服務(wù)型黨組織建設(shè)、黨風廉政建設(shè)以及群眾路線教育實踐活動，為農(nóng)村治理民主科學(xué)化提供有利條件與有力保障。

總之，“頂層設(shè)計”先行與國家援建實施，是該時期農(nóng)村改革科學(xué)性與成效性的保障；群眾改革創(chuàng)新的動能不足很明顯，新農(nóng)村建設(shè)中普遍存在“等、靠、要”做派，致使國家為三農(nóng)發(fā)展提供的優(yōu)惠政策、創(chuàng)造的良好發(fā)展條件未充分利用?？梢?，唯有國家與基層群眾合力創(chuàng)新，農(nóng)村改革功效方能卓著。

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[收稿日期]2016-03-18

[基金項目]教育部人文社科研究專項項目“中國特色社會主義農(nóng)村發(fā)展道路研究”(14JD710043)。

[作者簡介]杜玉珍(1969- )，女，副教授，碩士生導(dǎo)師，從事馬克思主義中國化研究。

[中圖分類號]D609.9

[文獻標識碼]A

[文章編號]2095-7602(2016)07-0026-04