■/田震坤

地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型過程中風(fēng)險(xiǎn)防控及化解研究

■/田震坤

2008年為應(yīng)對金融危機(jī)，地方政府融資平臺(tái)迎來井噴式發(fā)展，融資平臺(tái)數(shù)量和債務(wù)規(guī)模急劇擴(kuò)張給地方財(cái)政穩(wěn)定和防控區(qū)域性系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)帶來巨大的挑戰(zhàn)。2014年《新預(yù)算法》和《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》頒布，普遍被視為吹響了融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的集結(jié)號(hào)。本文主要從防控化解融資平臺(tái)相關(guān)金融風(fēng)險(xiǎn)和引導(dǎo)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)建立新型的銀政關(guān)系角度出發(fā)，基于對融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型路徑分析，從構(gòu)建政府與金融新型關(guān)系、融資平臺(tái)存量債務(wù)治理、融資平臺(tái)在建項(xiàng)目融資、地方政府新型融資模式等方面，對融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型對金融機(jī)構(gòu)以及金融監(jiān)管的影響進(jìn)行全面剖析并提出了政策建議。

政府融資平臺(tái) 轉(zhuǎn)型

地方政府融資平臺(tái)是地方政府職能的延伸，是中國特殊的財(cái)政管理體制和政府主導(dǎo)的投融資體制下的產(chǎn)物，近年來，隨著融資平臺(tái)債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)張，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為財(cái)政金融領(lǐng)域的重要風(fēng)險(xiǎn)，是可能引爆中國系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的重要源頭。

一、融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的實(shí)質(zhì)和路徑

（一）融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型實(shí)質(zhì)上是地方政府債務(wù)管理體制的改革

相對于管理制度較為完備的中央政府債務(wù)管理體制，地方政府債務(wù)管理體制基本處于無序和各自為政的狀態(tài)。從“43號(hào)文”確定的改革思路看，目標(biāo)是要建立一個(gè)以地方政府債券市場（規(guī)范的市政債）為基礎(chǔ)的，有自我約束機(jī)制的地方政府舉債體制，從現(xiàn)在的通過行政管控地方債務(wù)過渡到通過完善立法、建立市場機(jī)制、增強(qiáng)地方債務(wù)透明度、加強(qiáng)多方監(jiān)督、建立預(yù)警體系等市場硬約束的體制，避免地方政府的道德風(fēng)險(xiǎn)和過度舉債。

（二）地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型的路徑選擇

一是成為市場化運(yùn)作的企業(yè)。既可以是普通的國有獨(dú)資企業(yè)，也可以進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)的社會(huì)化，借國有企業(yè)混合所有制改革之機(jī)成為混合所有制企業(yè)。在具體方向上，可以根據(jù)設(shè)立融資平臺(tái)時(shí)政府注入的資產(chǎn)類型和后續(xù)經(jīng)營業(yè)務(wù)范圍來確定。從全國來看，具備這種轉(zhuǎn)型條件的融資平臺(tái)還是少數(shù)。

二是成為新型的融資中介。這種新型融資中介具體有兩大形態(tài)：第一類是傳統(tǒng)融資模式運(yùn)作平臺(tái)。主要目的是承擔(dān)一些有穩(wěn)定現(xiàn)金流的公益性項(xiàng)目建設(shè)或政府主導(dǎo)的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)對外融資的職能。地方政府可能將為其注入更優(yōu)質(zhì)的、能夠變現(xiàn)且為商業(yè)銀行和資本市場認(rèn)可為合格抵質(zhì)押物的資產(chǎn)或項(xiàng)目，從而提供政府擔(dān)保以外的增信措施，提高企業(yè)資信等級。這類公司既可以作為政府主導(dǎo)的公益性項(xiàng)目或產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目債權(quán)或票據(jù)的發(fā)行主體，也可以作為商業(yè)化的企業(yè)向商業(yè)銀行申請項(xiàng)目貸款。償債責(zé)任和償債來源都與政府無關(guān)，既實(shí)現(xiàn)地方政府舉債建設(shè)的初衷，也有效隔離償付風(fēng)險(xiǎn)；第二類是地方政府新型融資模式運(yùn)作平臺(tái)。通過參與地方政府新型融資方式，成為各種形式的PPP項(xiàng)目運(yùn)作平臺(tái)、產(chǎn)權(quán)投資基金管理公司等。

二、地方政府融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型面臨的債務(wù)存量風(fēng)險(xiǎn)和新型融資模式挑戰(zhàn)

（一）化解傳統(tǒng)模式下的存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)面臨的問題

1.平臺(tái)債務(wù)存量甄別存在統(tǒng)計(jì)遺漏和保守統(tǒng)計(jì)問題，財(cái)政面臨較大還款壓力。一是存量債務(wù)以債務(wù)單位角度清理可能讓銀行債權(quán)存在統(tǒng)計(jì)遺漏的可能，尤其是交易復(fù)雜的非貸款融資和異地非銀機(jī)構(gòu)融資，一旦被認(rèn)定為企業(yè)債務(wù)，其原有還款來源及信用結(jié)構(gòu)（尤其是地方政府的隱性支持）可能被破壞；二是部分地區(qū)平臺(tái)貸款到期額高、且平臺(tái)貸款甄別納入地方債務(wù)時(shí)有所保留，在財(cái)政收入增速明顯放緩情況下，面臨更大的還款壓力。

2.地方政府發(fā)行債券置換市場化程度不足，社會(huì)投資者吸引力不高，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)變相轉(zhuǎn)化成金融風(fēng)險(xiǎn)。一是債券置換導(dǎo)致的銀行直接利潤損失給銀行帶來較大的經(jīng)營壓力。地方債發(fā)行債券置換貸款，實(shí)質(zhì)是用低利率的債券投資取代了較高利率的政府平臺(tái)銀行貸款，從信貸科目轉(zhuǎn)移到了投資類科目，給銀行帶來直接利潤損失，對銀行經(jīng)營造成較大影響，部分銀行經(jīng)營模式面臨較大轉(zhuǎn)型壓力；二是地方債發(fā)行市場化程度仍然不足。一方面，監(jiān)管、發(fā)行標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。目前尚無地方政府債統(tǒng)一發(fā)行監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，包括簿記現(xiàn)場監(jiān)督、市場化定價(jià)原則規(guī)范、嚴(yán)肅發(fā)行紀(jì)律等無法充分落實(shí)；另一方面，發(fā)行定價(jià)有待進(jìn)一步市場化。由于地方政府債風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重為20%，而國債風(fēng)險(xiǎn)權(quán)重為0，且信用等級也存在差異，因此地方政府債利率理論上應(yīng)高于國債。但實(shí)際情況是已發(fā)的地方債發(fā)行利率基本緊貼國債，既沒有體現(xiàn)出各省的財(cái)政和經(jīng)濟(jì)實(shí)力，也沒有反映出各省不同的違約風(fēng)險(xiǎn)，對投資人甄別和選擇地方債投資產(chǎn)生困難；三是地方債集中由銀行購買風(fēng)險(xiǎn)仍滯留于銀行體系。由于利率水平?jīng)]有體現(xiàn)實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)水平，社會(huì)投資者接受度不高，實(shí)際上各地發(fā)行的地方政府置換債券基本上由銀行購買，實(shí)際上是用行政手段把財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到金融風(fēng)險(xiǎn)。

3.在建項(xiàng)目融資新規(guī)給金融監(jiān)管帶來諸多挑戰(zhàn)。在建項(xiàng)目融資新規(guī)（40號(hào)文）反映了中央在經(jīng)濟(jì)下行壓力下，宏觀政策重心由調(diào)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向穩(wěn)增長、由降杠桿轉(zhuǎn)向加杠桿。其相對于“43號(hào)文”最大的變通在于區(qū)分對待新增與存續(xù)項(xiàng)目融資，允許存續(xù)項(xiàng)目在統(tǒng)一預(yù)算管理的前提下通過傳統(tǒng)方式舉借債務(wù)。這有利于防范一些項(xiàng)目出現(xiàn)資金鏈斷裂和完工風(fēng)險(xiǎn)的局面，但也給金融監(jiān)管帶來諸多挑戰(zhàn)：一是易導(dǎo)致增量融資項(xiàng)目搭便車，激勵(lì)政府的投資沖動(dòng)?！?0號(hào)文”在某種程度上被各方理解為對“43號(hào)文”約束的放松，政策的變動(dòng)可能導(dǎo)致地方政府的投資沖動(dòng)被進(jìn)一步點(diǎn)燃，地方政府可能加杠桿，不僅是存量項(xiàng)目，也會(huì)有部分增量項(xiàng)目搭便車，但新增貸款是否納入政府性債務(wù)具有較大不確定性；二是在建項(xiàng)目融資新規(guī)給銀行帶來兩難選擇。從政策合規(guī)性方面看，政府債務(wù)清理甄別結(jié)果尚未向銀行監(jiān)管部門及銀行共享，部分政府背景公司滿足“40號(hào)文”對政府融資平臺(tái)的定義，銀行不能確定相關(guān)領(lǐng)域在建項(xiàng)目債務(wù)是否能足額納入政府負(fù)債，債務(wù)信息不透明為信貸支持帶來疑慮。從銀行貸款利潤方面看，在建項(xiàng)目融資新規(guī)可能加重其對融資平臺(tái)業(yè)務(wù)的慣性依賴，尤其在當(dāng)前實(shí)體經(jīng)濟(jì)下行，銀行不良貸款攀升的背景下，部分商業(yè)銀行更加青睞于政府背景項(xiàng)目，在建項(xiàng)目融資新規(guī)可能給銀行轉(zhuǎn)型的主動(dòng)性和積極性帶來負(fù)面影響；三是相關(guān)政策尚待明確。原有平臺(tái)貸款監(jiān)管政策以及以平臺(tái)作承貸主體的棚改和土儲(chǔ)貸款的相關(guān)政策亦待明確，可能造成政策真空，讓部分商業(yè)銀行有放松監(jiān)管的錯(cuò)覺。

（二）地方政府新型融資模式實(shí)施中存在的問題

根據(jù)地方政府債務(wù)管理體制改革目標(biāo)，地方政府除在建項(xiàng)目延續(xù)原有融資渠道以及發(fā)行地方政府一般債券、專項(xiàng)債券以外，還有三個(gè)為地方基礎(chǔ)設(shè)施籌資的渠道：PPP模式、政府購買服務(wù)、產(chǎn)業(yè)投資引導(dǎo)基金。對于金融監(jiān)管而言，主要的挑戰(zhàn)是如何引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的融資模式，在有效防控風(fēng)險(xiǎn)的前提下積極參與新型融資模式，但在推進(jìn)政府新型融資模式時(shí)仍存在不少問題。

1.PPP因缺乏法律制度支撐及存在合作風(fēng)險(xiǎn)，金融機(jī)構(gòu)參與度不高。一是PPP缺乏法律與制度體系支撐。當(dāng)前地方各級政府對PPP的熱情高漲，如不盡快在中央立法層面出臺(tái)效力更高、更權(quán)威的法律法規(guī)來建立引導(dǎo)機(jī)制并強(qiáng)化硬約束，可能會(huì)因?qū)嵤┻^程中各地的指導(dǎo)思想、條件限制等出現(xiàn)大量的“形似而神不似”的項(xiàng)目，對長遠(yuǎn)的政府引導(dǎo)社會(huì)資本實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施投融資改革和財(cái)政可持續(xù)發(fā)展埋下隱患；二是合作伙伴選擇較難。長期、良好的伙伴關(guān)系既有賴于合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)與收益分配機(jī)制，也有賴于長期合作中對分擔(dān)、分配機(jī)制的堅(jiān)守和互信，但目前這兩方面均缺乏行之有效的制度來約束伙伴關(guān)系中的契約精神；三是金融機(jī)構(gòu)參與、觀望情緒濃厚。與原政府主要的投資模式不同，PPP模式更加市場化，政府面上推廣PPP時(shí)間尚短，融資期限長，且無法再獲得政府擔(dān)?；蜃兿鄵?dān)保的各種“承諾”。金融風(fēng)險(xiǎn)相對于傳統(tǒng)單純的融資平臺(tái)貸款也更加多元化，導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)項(xiàng)目參與度不高，普遍存在擔(dān)憂和觀望的情緒。

2.銀行參與政府購買服務(wù)仍面臨貸款的信用風(fēng)險(xiǎn)、合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)以及配套管理辦法不完善問題。一是銀行貸款的信用風(fēng)險(xiǎn)。一方面，承貸主體向政府提供服務(wù)或者質(zhì)量達(dá)不到要求，財(cái)政無法劃款；另一方面，政府購買服務(wù)的項(xiàng)目多具公益性特征，不能產(chǎn)生足夠現(xiàn)金流覆蓋貸款，如政府未納入預(yù)算或財(cái)政承受能力較低均影響貸款回收；二是部分貸款的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。從現(xiàn)有辦法看，公益性項(xiàng)目的工程建設(shè)尚未明確納入政府購買服務(wù)范疇，尤其是委托代建模式與原融資平臺(tái)模式基本雷同；三是配套管理辦法不完善。國務(wù)院提出“推動(dòng)政府購買棚改服務(wù)”，但部分地方政府尚未出臺(tái)相關(guān)辦法。

3.引導(dǎo)基金作為新事物還存在思想認(rèn)識(shí)不充分、項(xiàng)目引進(jìn)慢、管理制度不規(guī)范和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控難的問題。一是各方認(rèn)識(shí)還不充分。尤其是本地一些企業(yè)習(xí)慣了財(cái)政無償補(bǔ)助的傳統(tǒng)方式，對股權(quán)投資方式的接受還有一定過程，部分發(fā)展?jié)摿Υ蟆⑶熬昂玫捻?xiàng)目不太愿意接受股權(quán)投資。主管部門和區(qū)縣政府還未完全轉(zhuǎn)變觀念，對基金主動(dòng)對接不夠，上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制尚未形成；二是項(xiàng)目投資進(jìn)度需要加快。隨著專項(xiàng)基金的不斷發(fā)起設(shè)立，主要依托專項(xiàng)基金在市場上尋找項(xiàng)目的方式已經(jīng)不能完全滿足基金投資需求，在項(xiàng)目挖掘、儲(chǔ)備和推薦上力度還不夠，影響了基金項(xiàng)目投資進(jìn)度；三是相關(guān)管理制度有待進(jìn)一步完善。設(shè)立產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金無先例可循，需要學(xué)習(xí)借鑒中央有關(guān)基金和國內(nèi)知名母基金的運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)。對于銀行參與的部分業(yè)務(wù)存在合規(guī)性風(fēng)險(xiǎn)，如銀行成為基金實(shí)際有限合伙人，與《商業(yè)銀行法》“銀行不得向非銀行金融機(jī)構(gòu)和企業(yè)投資”的要求不符。因此，需不斷修訂和完善管理制度，探索改進(jìn)基金投資及管理機(jī)制；四是銀行對項(xiàng)目收益與風(fēng)險(xiǎn)不匹配，監(jiān)管控制難。因銀行無法直接投資股權(quán)，無法獲得股權(quán)溢價(jià)，僅依靠貸款收益難以完全覆蓋可能出現(xiàn)的損失，不利于通過銀行內(nèi)部風(fēng)控和授信審批。對于以融資方式參與政府引導(dǎo)基金額銀行，不參與投資決策與日常經(jīng)營管理，也很難對產(chǎn)業(yè)基金具體項(xiàng)目經(jīng)營實(shí)施有效監(jiān)督與控制，這對銀行風(fēng)險(xiǎn)控制提出更高要求。

三、政策建議

（一）銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)要做好項(xiàng)目的存量和增量融資服務(wù)，建立共贏銀政關(guān)系

一是要做好融資平臺(tái)存量融資分類處置工作，重點(diǎn)對未納入政府性債務(wù)的平臺(tái)融資開展風(fēng)險(xiǎn)排查，重新評估還款來源與信用結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)地方政府注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，追加有效抵質(zhì)押擔(dān)保，避免債權(quán)懸空；二是依法合規(guī)支持在建項(xiàng)目后續(xù)融資，不盲目抽貸、壓貸、停貸；三是要積極參與本地產(chǎn)業(yè)基金、PPP融資等新金融業(yè)務(wù)，提高對地方政府新型融資項(xiàng)目的專業(yè)化服務(wù)能力；四是要加快調(diào)整發(fā)展戰(zhàn)略、轉(zhuǎn)變盈利模式，建立合作共贏的新型銀政關(guān)系。

（二）政府切實(shí)轉(zhuǎn)變角色，提高工作透明度，做好地方債務(wù)的管理、處置和債券發(fā)行工作

一是在存量債務(wù)甄別置換方面，要提升信息的透明度，及時(shí)向金融監(jiān)管部門共享或向金融機(jī)構(gòu)公開相關(guān)名單、數(shù)據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)；要分類處置存量地方債務(wù)，尤其對于政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，財(cái)政部門應(yīng)通過債務(wù)公告或出具法律文書的形式確認(rèn)政府代償責(zé)任。對于政府負(fù)有一定救助責(zé)任的債務(wù)，財(cái)政部門應(yīng)履行合法手續(xù)確認(rèn)政府救助責(zé)任，要提前落實(shí)到期債務(wù)還款來源，避免出現(xiàn)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件；二是在建項(xiàng)目融資方面，及時(shí)出臺(tái)相關(guān)操作細(xì)則，分層管理的權(quán)限及模式。要做好存量融資風(fēng)險(xiǎn)管理，對于增量融資，要以公開的方式明確哪些是由財(cái)政支持并納入預(yù)算管理的；三是在債券發(fā)行方面，要完善地方債發(fā)行機(jī)制。既要制定統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)發(fā)行監(jiān)督，也要切實(shí)發(fā)揮市場定價(jià)基礎(chǔ)作用，要擴(kuò)大地方債投資主體，分散銀行體系風(fēng)險(xiǎn)；四是在PPP模式等新型融資方式方面，要切實(shí)轉(zhuǎn)變觀念，認(rèn)清PPP模式等新型融資方式本質(zhì)，完成角色的轉(zhuǎn)變，從公共產(chǎn)品服務(wù)的提供者轉(zhuǎn)變成參與者和質(zhì)量監(jiān)督者。要通過進(jìn)一步完善政策體系，建立合理的利益分享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)機(jī)制，提高社會(huì)資本參與的意愿。

（三）金融監(jiān)管部門加強(qiáng)即期還款風(fēng)險(xiǎn)防控，及時(shí)梳理和完善監(jiān)管政策，加強(qiáng)部門協(xié)調(diào)溝通，穩(wěn)步推動(dòng)融資平臺(tái)的轉(zhuǎn)型

一是加強(qiáng)即期還款風(fēng)險(xiǎn)防控。指導(dǎo)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)做好融資平臺(tái)到期還款工作，提前落實(shí)來源守住不發(fā)生貸違約的底線；二是轉(zhuǎn)變監(jiān)管重心，督促銀行切實(shí)推動(dòng)轉(zhuǎn)型。隨著融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型，監(jiān)管重心是要督促銀行切實(shí)轉(zhuǎn)變對政府項(xiàng)目的依賴，真正按照市場化、商業(yè)可持續(xù)原則來與融資平臺(tái)開展業(yè)務(wù)，參與政府新型融資方式；三是完善金融統(tǒng)計(jì)體系。在地方政府債務(wù)尤其是融資平臺(tái)債務(wù)方面也應(yīng)該建立綜合統(tǒng)計(jì)。除了傳統(tǒng)的信貸業(yè)務(wù)和非信貸業(yè)務(wù)，參與新型融資方式的情況也應(yīng)該納入統(tǒng)計(jì)；四是及時(shí)梳理和完善監(jiān)管政策。對2009年以來發(fā)布的關(guān)于融資平臺(tái)貸款風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的相關(guān)文件進(jìn)行梳理，對于融資平臺(tái)在建項(xiàng)目增量融資、地方政府債券投資業(yè)務(wù)限額管理、參與新型融資項(xiàng)目等方面監(jiān)管政策進(jìn)行完善，加大對違規(guī)操作的監(jiān)管力度；五是加強(qiáng)與地方政府以及發(fā)改委、財(cái)政等部門溝通，穩(wěn)步推動(dòng)融資平臺(tái)真正轉(zhuǎn)型，建立適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變、投融資體制改革的新型銀政企關(guān)系。

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◇作者信息：中國人民銀行蘭州中心支行

◇責(zé)任編輯：何 眉

◇責(zé)任校對：何 眉

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1004-6070（2016）12-0011-03