滕海峰，李含琳（中共甘肅省委黨校，甘肅蘭州730070）

甘肅省精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐模式探索

滕海峰，李含琳
（中共甘肅省委黨校，甘肅蘭州730070）

本文以國(guó)家扶貧總體思路和戰(zhàn)略導(dǎo)向?yàn)榛A(chǔ)，對(duì)改革開(kāi)發(fā)以來(lái)甘肅省的扶貧模式進(jìn)行了總結(jié)和概括，認(rèn)為，在“十三五”規(guī)劃時(shí)期，甘肅省的精準(zhǔn)扶貧一定要堅(jiān)持以產(chǎn)業(yè)扶貧為主導(dǎo)方向，實(shí)施多極突破式扶貧措施。

精準(zhǔn)扶貧；扶貧模式；探索

一、甘肅省精準(zhǔn)扶貧的歷史梗概

（一）歷史過(guò)程

按照國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)的戰(zhàn)略部署，甘肅省的大規(guī)模扶貧開(kāi)發(fā)是從1982年開(kāi)始的。在那個(gè)年代，可以說(shuō)全省農(nóng)村人口的90%以上都屬于貧困人口，貧困形式體現(xiàn)出深度化、多樣化、復(fù)雜化的特點(diǎn)。1986年國(guó)家制定了206元的貧困人口標(biāo)準(zhǔn)，按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，當(dāng)時(shí)的農(nóng)村人口一半以上都屬于低于這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)的人口。在部分農(nóng)村甚至存在吃不上飯、穿不好衣的情況。

（二）扶貧形式

總結(jié)30多年的甘肅扶貧，基本扶貧模式是輸血與造血相結(jié)合，但是，在許多年代和區(qū)域，實(shí)際上輸血扶貧占據(jù)主要地位，主要目的是解決住房、吃飯、穿衣、上學(xué)和看病等生存性問(wèn)題。從扶貧的具體方式和政策上看，主要有：以工代賑、勞務(wù)輸出、生態(tài)移民、易地搬遷、整村推進(jìn)、物質(zhì)救濟(jì)、教育扶貧、醫(yī)療扶貧、科技扶貧、對(duì)口幫扶、聯(lián)戶扶貧、計(jì)生獎(jiǎng)勵(lì)、精準(zhǔn)扶貧、低保低補(bǔ)、社會(huì)救濟(jì)等。

（三）重大項(xiàng)目

為了解決貧困人口問(wèn)題，在20世紀(jì)的80、90年代，甘肅省策劃和實(shí)施了一系列重大扶貧項(xiàng)目。主要的有：“三西建設(shè)”、景電工程、引大入秦、鹽環(huán)定揚(yáng)黃工程、道路工程、通電工程、通訊工程、飲用水工程、生態(tài)移民工程、勞務(wù)產(chǎn)業(yè)工程、草食畜牧業(yè)工程、全膜雙壟溝播工程、林果工程、地道特產(chǎn)工程、技能培訓(xùn)工程、實(shí)用人才工程、金融扶貧工程等。其中，“三西”扶貧項(xiàng)目是國(guó)家重點(diǎn)扶貧項(xiàng)目，也被列入聯(lián)合國(guó)開(kāi)發(fā)計(jì)劃署的支持扶貧項(xiàng)目，在國(guó)際上影響很大。

二、甘肅省精準(zhǔn)扶貧模式的探索

在30多年的扶貧開(kāi)發(fā)過(guò)程中，甘肅省特別注意發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、調(diào)查研究、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，不斷提高。從1980年代到2015年，經(jīng)過(guò)30多年的不斷奮斗，甘肅省大面積的農(nóng)村貧困人口已經(jīng)得到脫貧，有些已經(jīng)實(shí)現(xiàn)小康水平，有些已經(jīng)步入富裕階段。將這些的扶貧模式總結(jié)起來(lái)，大致有以下幾種。

（一）政府推動(dòng)模式

在30多年的扶貧中，甘肅省的基本扶貧模式仍然是政府扶貧，政府在扶貧開(kāi)發(fā)中擔(dān)當(dāng)著“主角”。比如，從1982年開(kāi)始，在每年的經(jīng)濟(jì)工作計(jì)劃中、在每個(gè)“五年”發(fā)展規(guī)劃中、在幾乎所有的宏觀政策安排中，都有扶貧開(kāi)發(fā)的內(nèi)容。此外，從1982年到現(xiàn)在，已經(jīng)數(shù)次開(kāi)展了幫扶工作，特別是2012年又啟動(dòng)和實(shí)施了“聯(lián)系貧困村、聯(lián)系貧困戶”的“雙聯(lián)扶貧”措施，干部住隊(duì)幫扶，領(lǐng)導(dǎo)干部到基層掛職鍛煉，政府投入了大量的資金、物質(zhì)和人力。

（二）社會(huì)參與模式

社會(huì)參與式扶貧在我國(guó)歷來(lái)的政策導(dǎo)向。比如，20世紀(jì)90年代開(kāi)始的東西對(duì)口援助，對(duì)口幫扶，2000開(kāi)始的全國(guó)幫助西部大開(kāi)發(fā)，2015年開(kāi)始的精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧等。在這中間，國(guó)家的各個(gè)部門(mén)、各個(gè)層面都采取了主動(dòng)的幫助扶貧的政策和措施，目的就是為了調(diào)動(dòng)社會(huì)各界、各部門(mén)、各方面的扶貧力量。例如，全國(guó)婦聯(lián)開(kāi)展了“母親水窖行動(dòng)”，銀行系統(tǒng)開(kāi)

（三）公司帶動(dòng)模式

“公司+農(nóng)戶”是我國(guó)在2000實(shí)施西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略以來(lái)最為重要的扶貧方式，也是最重要的農(nóng)村產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)手段。實(shí)施這個(gè)措施的主動(dòng)目的是為了充分發(fā)揮市場(chǎng)的作用、企業(yè)的作用激烈的作用，用利益機(jī)制促進(jìn)貧困地區(qū)發(fā)生改變。如城市各種企業(yè)和公司與農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)之間建立產(chǎn)業(yè)鏈條關(guān)系、契約關(guān)系、利益“共同體”關(guān)系，通過(guò)“甘肅+農(nóng)戶”、“公司+基地+農(nóng)戶”、“公司+市場(chǎng)+農(nóng)戶”等，促進(jìn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展和農(nóng)民增收。根據(jù)調(diào)查，目前，在甘肅省的大中小型工商企業(yè)中，1/2以上的各類(lèi)企業(yè)、大部分國(guó)有企業(yè)與貧困農(nóng)村、貧困農(nóng)戶之間已經(jīng)建立了某種經(jīng)濟(jì)聯(lián)系。

（四）政策保障模式

甘肅省在扶貧開(kāi)發(fā)中特別注意根據(jù)實(shí)際情況選擇扶貧方式，將省情與脫貧緊密地結(jié)合起來(lái)，不搞“一刀切”。也就是說(shuō)，貧困縣、貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)、貧困村、貧困戶的情況千差萬(wàn)別、形式多樣。因此，扶貧開(kāi)發(fā)必須堅(jiān)持實(shí)事求是、分類(lèi)指導(dǎo)、區(qū)別對(duì)待、因地制宜、追求實(shí)效的思路和原則。對(duì)有資源、有條件、有基礎(chǔ)、有勞動(dòng)力的農(nóng)戶，采取產(chǎn)業(yè)扶貧為主的方式，而對(duì)沒(méi)有這些條件的貧困戶則采取“包養(yǎng)方式”，如建立貧困農(nóng)村的社會(huì)保障制度，實(shí)現(xiàn)低保低補(bǔ)、社會(huì)救助、社會(huì)救濟(jì)等。

（五）市場(chǎng)引導(dǎo)模式

才長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展出發(fā)、從建立和發(fā)揮農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的作用出發(fā)、從建立扶貧長(zhǎng)效機(jī)制出發(fā)，今后的農(nóng)村扶貧必然的需要充分考慮市場(chǎng)機(jī)制的功能。也就是說(shuō)，不能過(guò)份估高政府扶貧的作用，要充分認(rèn)識(shí)和利用市場(chǎng)的作用來(lái)實(shí)現(xiàn)扶貧和脫貧。在這方面，甘肅省也進(jìn)行了一些實(shí)踐探索，比如，通過(guò)市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制的作用，鼓勵(lì)城市工商資本到農(nóng)村投資辦大公司，將農(nóng)民轉(zhuǎn)化成工資性農(nóng)民，鼓勵(lì)和扶持農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)的發(fā)展，扶持完善農(nóng)村市場(chǎng)體系，引導(dǎo)貧困農(nóng)民外出打工，或者到城鎮(zhèn)定居，或者跨區(qū)域移民。

三、進(jìn)一步做好我省精準(zhǔn)扶貧工作的建議

（一）產(chǎn)業(yè)扶貧

一是產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)。現(xiàn)有的各種農(nóng)村產(chǎn)業(yè)基地，要在標(biāo)準(zhǔn)化、上水平、上檔次上做文章。主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)不能太多，要適當(dāng)集中集聚，基地也要集中布局，不然，難以形成規(guī)模優(yōu)勢(shì)。二是畜牧業(yè)加工出口。要圍繞“繁育+成長(zhǎng)+育肥+加工+出口”來(lái)展開(kāi)，解決加工不足是關(guān)鍵問(wèn)題。按照一般規(guī)律，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)主要集中在“加工增殖”階段。不解決加工業(yè)，畜牧業(yè)的優(yōu)勢(shì)就會(huì)向外流失。三是要聚焦發(fā)展“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”。我省農(nóng)村有大量的山地、灘地、河谷、草場(chǎng)等，發(fā)展溫室農(nóng)業(yè)、高原畜牧業(yè)、冷水養(yǎng)殖業(yè)基礎(chǔ)條件很優(yōu)越?，F(xiàn)在高速公路、高速鐵路、航空通道等已經(jīng)全面開(kāi)通，只要面周邊市場(chǎng)、城市，發(fā)展空間就已經(jīng)很大。四是堅(jiān)定實(shí)施“小產(chǎn)品大產(chǎn)業(yè)”戰(zhàn)略。我省的地方特色產(chǎn)業(yè)比較多，在隴東、中部、南部、西部等，都有大量的地方特色農(nóng)產(chǎn)品。但是，缺陷也很明顯，主要是總量少、自然性和加工業(yè)很落后。五是切實(shí)助推農(nóng)牧業(yè)的外向發(fā)展。要在“一帶一路”上開(kāi)發(fā)新的開(kāi)放渠道。對(duì)農(nóng)村外向型經(jīng)營(yíng)組織實(shí)行特殊扶持政策，在政府項(xiàng)目支持、銀行貸款、政府貼息、個(gè)人所得稅等方面予以照顧。

（二）制度扶貧

所謂制度扶貧是指：培育職業(yè)農(nóng)民，農(nóng)戶向公司轉(zhuǎn)型，建立農(nóng)村現(xiàn)代企業(yè)制度，解決農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)組織的合法性問(wèn)題等。要加快改造農(nóng)村以農(nóng)戶為主的經(jīng)營(yíng)組織的改造工作。主體形式多樣化發(fā)展。既可以是農(nóng)戶型，也可以是合戶型，既可以是獨(dú)資制，也可以是股份制。農(nóng)村的農(nóng)戶家長(zhǎng)要向“經(jīng)理”轉(zhuǎn)變，也許通過(guò)一定時(shí)間的發(fā)展，農(nóng)戶就完全有可能變成“車(chē)間”。農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社、農(nóng)村其他形式的合作經(jīng)濟(jì)組織等，可以直接改造為“公司”。對(duì)農(nóng)村規(guī)范主體的工商認(rèn)定、注冊(cè)、頒證等實(shí)行“綠色通道”政策，建立一站式服務(wù)系統(tǒng)，免除所有管理費(fèi)用。加快農(nóng)村耕地、三荒地、林地、草地等發(fā)展資源的市場(chǎng)流動(dòng)速度，要素使用權(quán)全面實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化。

（三）能力扶貧

能力扶貧的主攻方向：集中提高貧困農(nóng)民的技術(shù)操作能力、公司運(yùn)營(yíng)能力、合同履約能力、市場(chǎng)應(yīng)變能力和社會(huì)關(guān)系協(xié)調(diào)能力。改革農(nóng)村教育政策，助推農(nóng)民素質(zhì)的提高。建議在農(nóng)村和民族地區(qū)全面實(shí)施“12年義務(wù)教育”政策。建議國(guó)家對(duì)考取高等、中等職業(yè)技術(shù)教育的農(nóng)村貧困戶學(xué)生，都實(shí)行“學(xué)費(fèi)免除”政策，費(fèi)用由國(guó)家財(cái)政補(bǔ)齊。加快農(nóng)村實(shí)用人才正規(guī)化的步伐，在培養(yǎng)、培訓(xùn)、認(rèn)證、選拔、獎(jiǎng)勵(lì)等方面給予政策照顧。

（四）基本建設(shè)

建議啟動(dòng)農(nóng)村梯田改造工程。將我省3300萬(wàn)畝梯田中坡度比較小、團(tuán)結(jié)比較好、環(huán)境適宜的部分，改造成連片的高水平梯田，發(fā)展“梯田產(chǎn)業(yè)”、“杜寨模式”、企業(yè)上山等。建議將“危房改造”補(bǔ)助政策改成農(nóng)村“貧困農(nóng)戶建房補(bǔ)助”政策，直接針對(duì)貧困戶的建新房問(wèn)題。把電子商務(wù)技術(shù)作為農(nóng)村培訓(xùn)的主要業(yè)務(wù)；電子商發(fā)展一定要圍繞地方特色產(chǎn)品來(lái)進(jìn)行；打造具有甘肅特色和品格的農(nóng)產(chǎn)品電商品牌；電商與產(chǎn)業(yè)基地聯(lián)動(dòng)發(fā)展。貧困村普遍建立“農(nóng)產(chǎn)品電商網(wǎng)絡(luò)服務(wù)站”。

（五）社會(huì)保障

建議省衛(wèi)生系統(tǒng)充分考慮提高縣醫(yī)院的入住和治療水平，將65個(gè)縣城的縣醫(yī)院建設(shè)成三甲醫(yī)院的水平，這對(duì)降低省城大醫(yī)院壓力、降低農(nóng)民進(jìn)城看病成本有直接的作用。增加縣醫(yī)院和鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生所到省城大醫(yī)院、醫(yī)科大學(xué)學(xué)習(xí)進(jìn)修的名額。建議啟動(dòng)“甘肅省貧困農(nóng)民免費(fèi)體檢項(xiàng)目”，對(duì)農(nóng)村貧困家庭人口每年免費(fèi)體檢一次。建議在實(shí)施國(guó)家確定的“貧困家庭大病保險(xiǎn)制度”的基礎(chǔ)上，建立科學(xué)合理的“貧困人口家庭大病救助政策”制度。要特別重視貧困地區(qū)農(nóng)村防災(zāi)減災(zāi)體系和制度建設(shè)，將地方病集中地區(qū)作為整體移民的重點(diǎn)區(qū)域，實(shí)施“地方病移民”政策。

（六）政府推動(dòng)

一是分類(lèi)指導(dǎo)。除有勞動(dòng)力和脫貧可能的家庭之外，其他貧困農(nóng)戶要考慮整體采取“社會(huì)保障”的方式。二是分步實(shí)施。有的是發(fā)展條件問(wèn)題，有的是資源型缺失問(wèn)題，應(yīng)該區(qū)別對(duì)待，在原則上首先經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施條件，再解決發(fā)展。三是防范風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)在圍繞扶貧、以政府擔(dān)保和貼息為保證的扶貧金融資金已經(jīng)投入很大，要充分考慮將來(lái)的“還本付息”可能性和政府債務(wù)承擔(dān)能力。四是降低成本。除財(cái)政和金融投入外，現(xiàn)在，其他類(lèi)型的投入也很大，規(guī)模無(wú)法估算。精準(zhǔn)扶貧也需要“精準(zhǔn)成本”。五是穩(wěn)定脫貧。應(yīng)該將控制返貧率作為衡量脫貧、穩(wěn)定溫飽、全面客觀地評(píng)價(jià)扶貧效果的重要內(nèi)容，把返貧率控制在比較低的水平。

（編輯：劉國(guó)華）

F328

A

1673-9019(2016)13-0010-02

2016-05-18

滕海峰（1981-），男，甘肅蘭州人，副教授，主要從事經(jīng)濟(jì)學(xué)研究；李含琳（1956-），男，甘肅慶陽(yáng)人，教授，主要從事經(jīng)濟(jì)學(xué)研究。展了扶貧專(zhuān)項(xiàng)貸款，教育、科技和衛(wèi)生部門(mén)開(kāi)展了“三下鄉(xiāng)”等。