●張丹 湯勝勇 段明亮

淺談財政存量資金管理
——以湖北省英山縣為例

●張丹 湯勝勇 段明亮

2013年以來，全國財政收入增長放緩，經(jīng)濟下行壓力增大，但各級財政部門的沉淀資金卻不同程度增加。盤活財政存量資金，把閑置、沉淀的財政資金集中用于穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，成為各級財政部門的工作重點。本文以湖北省英山縣為例，結(jié)合縣級基層財政管理實際，就財政存量資金現(xiàn)狀、形成原因進(jìn)行探討分析，并就如何盤活地方財政存量資金提出幾點建議以供參考。

地方財政 存量資金 盤活存量

一、財政存量資金的基本形式

財政存量資金包括財政機關(guān)和預(yù)算單位管理的各類財政性資金，它具體表現(xiàn)形式一是在人民銀行存放的國庫存款（國庫單一賬戶資金），二是在各商業(yè)銀行的財政專戶存款，三是各行政事業(yè)單位在國庫集中支付網(wǎng)上的結(jié)余資金。按資金性質(zhì)區(qū)分，包括公共財政結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余、政府性基金結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余，財政暫存、暫付款資金，財政和預(yù)算單位對外借款，部門預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余等。

盤活財政資金，就是以財政、預(yù)算單位管理的財政資金綜合存量減少為目標(biāo)，資金流從分配到達(dá)支付末端，再從支付末端到達(dá)提供公共產(chǎn)品服務(wù)的部門和個人，實現(xiàn)財政資金的高效利用。盤活工作要側(cè)重盤活已沉淀財政資金，加快年度預(yù)算資金支出進(jìn)度，最大限度地減少基層財政和部門新流入的財政資金產(chǎn)生沉淀，充分發(fā)揮財政資金績效。

二、財政存量資金的現(xiàn)狀

2012年以來，基層財政國庫部門按上級財政的統(tǒng)一部署，壓縮了財政暫存、借出款規(guī)模，基層財政部門總預(yù)算賬反映的存量資金規(guī)模有所減少，但實質(zhì)上一些地區(qū)部門預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余的規(guī)模卻沒有下降?；鶎颖P活財政資金的現(xiàn)狀是盤活了上級、沉淀在下級，盤活了財政、流向了部門?？h市財政對歷年存量資金整合了一部分，但隨著財政支出規(guī)模增大，又新增了存量。

以鄂東英山縣為例，對財政存量資金現(xiàn)狀進(jìn)行初步剖析。英山縣地處大別山腹地，版圖面積1499平方公里，總?cè)丝?0萬人，財政供養(yǎng)人員1.2萬人，是一個典型的集革命老區(qū)、庫區(qū)、山區(qū)為一體的國家級貧困縣。2014年地區(qū)生產(chǎn)總值79億元，地方公共財政預(yù)算收入3.34億元，地方公共財政預(yù)算支出22.93億元。截止到2014年12月底，英山縣財政存量資金達(dá)14.19億元，是當(dāng)年地方公共財政預(yù)算收入的4.3倍。

從形成年限看，存量資金在三大區(qū)間分布情況是，2012年及以前年度結(jié)余0.79億元，2013年度形成的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余1.29億元，2014年當(dāng)年結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余12.11億元，分別占存量資金總額的5.57%、9.1%、85.33%，2014年當(dāng)年形成的存量居多。

從資金類別看，存量資金主要分布在四大方面，即一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、上級專項轉(zhuǎn)移支付和部門預(yù)算的結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金。其中：一般公共預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余為0.66億元，政府性基金預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余為0.24億元，上級專項轉(zhuǎn)移支付結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余為6.11億元，部門預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余為7.07億元，分別占存量總額的4.65%、1.69%、43.06%、49.82%。部門結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余基本上占存量資金的一半。

從資金投向看，存量資金主要涉及行政運行供給、社會保障、經(jīng)濟建設(shè)、文化教育衛(wèi)生事業(yè)、農(nóng)林水事務(wù)等領(lǐng)域。數(shù)據(jù)反映，社會經(jīng)濟建設(shè)6.24億元，占存量的44.4%，行政運行供給存量為2.83億元，占存量的20.9%，社會保障1.75億元，占存量的12.4%，農(nóng)林水事務(wù)1.55億元，占存量的10.9%，文化教育衛(wèi)生事業(yè)1.28億元，占存量的9%，其他0.54億元，占存量的2.4%，社會經(jīng)濟建設(shè)、行政運行供給、社會保障居前三位。

三、財政存量資金的形成原因

通過深入分析，存量資金過大既有現(xiàn)行財政體制和財政分配層次上的原因，也有預(yù)算編制和執(zhí)行不嚴(yán)、管理不到位的原因，還有預(yù)算單位支出責(zé)任缺位、考核約束機制缺失的原因，以及其它難以克服的因素等等，具體形成存量的原因分析如下：

一是預(yù)算執(zhí)行不力，進(jìn)度不均衡，造成一定存量。從2014年預(yù)算執(zhí)行情況看，由于預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度不均衡，上級轉(zhuǎn)移支付年終集中下達(dá)，造成當(dāng)年結(jié)轉(zhuǎn)資金存量高達(dá)4.58億元，占財政存量總額的32.28%。

二是大型工程建設(shè)項目跨年度方能完工，形成一定存量。如該縣2013年開展的土地治理項目，于2013年9月正式動工，總投資4555萬元，由于諸多因素，截止到2015年3月31日，該工程還未完工，結(jié)轉(zhuǎn)存量資金2709萬元，占投資額的59%。

三是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目前期工作復(fù)雜，耗時過長，延緩工期，從而造成一定存量。如納入英山縣2014年“十件實事”之一的職教中心建設(shè)項目，中央專項1000萬元已到賬，該項目規(guī)劃、選址、論證、環(huán)保和水質(zhì)測評、項目評審、招投標(biāo)等前期工程還在進(jìn)行，目前還未正式動工，形成建設(shè)資金存量1000萬元。

四是專項轉(zhuǎn)移支付資金必須?？顚Ｓ?，其結(jié)余資金只能掛賬作存量。如涉農(nóng)補貼、社保專項等。英山縣反映2013年前由于多種原因形成的涉農(nóng)補貼結(jié)余1271萬元、社保專項結(jié)余7238萬元，在2013年以前只能在專戶沉睡，2015年上半年以來，按省廳文件精神，英山縣政府正在研究統(tǒng)籌整合使用方案。

五是工程建設(shè)項目未完工或已完工但因多種原因未予驗收結(jié)算，致使質(zhì)保金一直滯留賬上成為存量。如農(nóng)發(fā)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田改選項目，通過評審、招投標(biāo)、一般會審，削減項目成本，形成10%至16%的項目結(jié)余，而按規(guī)定，只能專款專用，結(jié)余只能掛賬作存量。2014年度的農(nóng)發(fā)項目由于未辦理驗收結(jié)算，尚有404萬元的結(jié)算余款及質(zhì)保金一直滯留賬上。

六是暫付、外借款項清理清收措施不硬、賬務(wù)處理不及時，占用一定存量。因解決企業(yè)改制以及歷史遺留問題長期掛賬、預(yù)算單位解決運轉(zhuǎn)困難借款以及園區(qū)建設(shè)和城鎮(zhèn)建設(shè)借款或墊付款、企業(yè)融資等累積而成的暫付款、墊付款、外借款存在較大沉淀，擠占了大量財政資金，“虛增”了財政資金存量。

七是會計年度與傳統(tǒng)習(xí)慣結(jié)算年度的時間差，造成部分資金在會計年度成為“存量”?，F(xiàn)行會計制度是以公歷1月1日至12月31日為一個會計年度，而實際工作中，預(yù)算單位、項目施工單位都是按傳統(tǒng)習(xí)慣，在農(nóng)歷12月底（按公歷計算，一般為次年的2月份或3月份）前進(jìn)行結(jié)算，使部分結(jié)算撥付的資金（已按權(quán)責(zé)發(fā)生制列支）在當(dāng)年的公歷12月31日仍反映為存量。如英山縣2014年底的存量資金，在2015年1至3月份，消化7.05億元，占核實存量14.19億元的49.68%，其中，消化2014年當(dāng)年存量6.51億元，占2014年當(dāng)年存量12.11億元的53.76%。

八是基礎(chǔ)工作落實不到位，形成一定存量。如會計人員崗位變動頻繁，銜接工作不到位，加之年數(shù)已久，對歷年滾存下來的結(jié)余資金已無法弄清具體用途、滯撥原因以及撥付對象，只能繼續(xù)掛賬作存量。

四、盤活財政存量資金的建議

通過學(xué)習(xí)財稅體制改革相關(guān)政策，并深入分析存量資金規(guī)模、性質(zhì)以及成因，結(jié)合實際工作，筆者提出如下六點建議：

（一）強化基礎(chǔ)管理

一是規(guī)范賬戶管理。基層財政部門要嚴(yán)格按照財政部《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方國庫資金和財政專戶資金管理的通知》（財庫〔2014〕175號）的要求，對財政部門在各商業(yè)銀行開設(shè)的賬戶進(jìn)行全面清理，為盤活資金奠定基礎(chǔ)。二是規(guī)范賬務(wù)管理。要規(guī)范權(quán)責(zé)發(fā)生制核算，嚴(yán)禁違規(guī)采取權(quán)責(zé)發(fā)生制虛列支出。對應(yīng)作沖抵、沖銷等的賬務(wù)，及時進(jìn)行賬務(wù)處理，全面真實反映存量情況。三是規(guī)范資金管理。按新《預(yù)算法》要求，對上級專項轉(zhuǎn)移支付資金，各級財政部門要確保在法定時限內(nèi)撥付到位。嚴(yán)格國庫庫款管理，確保庫款安全。四是規(guī)范人員管理。認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹新《預(yù)算法》等法律法規(guī)、規(guī)章制度，教育引導(dǎo)會計人員堅守職業(yè)道德。凡會計人員調(diào)整時，必須做好有關(guān)事項、事務(wù)的交接，嚴(yán)格實行責(zé)任倒查。五是建立長效機制。結(jié)合實際工作，開展調(diào)查研究，建立健全結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理等長效機制。

（二）完善預(yù)算編制

一是嚴(yán)格預(yù)算編制的科學(xué)化、精細(xì)化。對部門的基本支出，要按政策規(guī)定足額預(yù)算，不留缺口。對部門項目支出，要強化政府投資評審，提高預(yù)算編制的準(zhǔn)確性，不斷提高年初預(yù)算的到位率。凡應(yīng)細(xì)化的預(yù)算支出，年初要細(xì)化到具體項目和單位，減少預(yù)算執(zhí)行中的二次分配，對于當(dāng)年部門不能支出的結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余，各級地方政府要確實助力財政部門，統(tǒng)一納入下一年度部門預(yù)算統(tǒng)籌安排。二是加快實施三年滾動預(yù)算編制，嚴(yán)格預(yù)算控制，加大項目、資金整合力度，盤活存量，用好增量，提高財政統(tǒng)籌能力。

（三）加強預(yù)算管理

一是強化預(yù)算約束。對經(jīng)人大批準(zhǔn)的財政預(yù)算，強化預(yù)算執(zhí)行力度，堅決杜絕隨意追加、調(diào)整預(yù)算以及先列支后報批等現(xiàn)象。二是加快預(yù)算執(zhí)行。各級財政部門要對預(yù)算資金制訂合理的用款計劃，加快財政支出進(jìn)度，切實實現(xiàn)預(yù)算支出的均衡支付，防止年終突擊辦理。三是強化國庫集中收付。全面推行真正意義上的國庫集中收付，實現(xiàn)預(yù)算收入直達(dá)國庫、預(yù)算支出直達(dá)最終用戶，減少中間環(huán)節(jié)，提高財政資金到位率，為盤活資金創(chuàng)造必要條件。四是要落實部門支出責(zé)任。加大部門預(yù)算支出執(zhí)行的督察和考核，建立部門支出責(zé)任追究機制。各級政府要對項目建設(shè)推進(jìn)慢、資金結(jié)存比例較大、不作為部門領(lǐng)導(dǎo)及時進(jìn)行約談，加大問責(zé)力度。財政部門要對預(yù)算單位的資金結(jié)余情況按月進(jìn)行通報，加快部門支出，對當(dāng)年預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金統(tǒng)一納入次年預(yù)算統(tǒng)籌安排。

（四）加強清理清收

一是全面清理暫存款。全面清理、核實賬面“暫存款”，摸清底數(shù)，分類處理。對應(yīng)作賬務(wù)處理的及時予以處理；對核實應(yīng)繼續(xù)作“暫存款”處理的，明細(xì)到每一個支出項目，并建立撥付清單，動態(tài)管理。特別是對工程項目：在建的，要督促按預(yù)定方案加快工程進(jìn)度；已完工通過驗收的，要督促項目單位及時做好決算工作，減少存量。二是清理清收“暫付款”。對現(xiàn)存“暫付款”進(jìn)行清理查實，理清權(quán)屬和對象。對預(yù)算單位借款，要通過調(diào)整預(yù)算、抵扣預(yù)算等方式收回；對非預(yù)算單位借款，要采取包括法律手段在內(nèi)的多種措施收回；對確定形成呆賬的借款和財政周轉(zhuǎn)金，地方政府應(yīng)報告人大批準(zhǔn)，予以核銷。三是進(jìn)一步修訂和完善本地區(qū)財政借款管理辦法。規(guī)范財政借款工作程序，建立對外借款終身負(fù)責(zé)制和回收保證機制。嚴(yán)禁部門利用財政資金對外借款，違反規(guī)定的，要按照有關(guān)規(guī)定追究相關(guān)人員責(zé)任。

（五）探索創(chuàng)新存量資金管理方式，實現(xiàn)財政資金收益最大化

一是按新《預(yù)算法》和《國家金庫管理條例》要求，財政存量資金要盡量實行國庫集中管理。從效率和安全出發(fā)，財政存量資金存放央行是最優(yōu)的制度安排，人民銀行要充分履行經(jīng)理國庫職責(zé)，將財政性存量資金納入央行調(diào)控范疇，從而實現(xiàn)財政存量資金盤活。二是引入市場機制，實現(xiàn)專戶資金增值。一方面要探索將財政專戶通過對各商業(yè)銀行的招標(biāo)或拍賣方式，取得可觀的國有資源收益，2013年，英山縣在這方面取得有益的嘗試，效果很好。另一方面要通過談判等方式，將財政專戶資金由活期存款調(diào)整為“定活兩便”或協(xié)定存款方式，實現(xiàn)財政資金利率的最大化，盤活財政沉淀（間隙）資金收益。三是充分發(fā)揮財政存量資金“助保貸”作用。選擇本地域科技含量高、市場容量大、信用度好的成長型企業(yè)或小微企業(yè)，利用財政閑置資金為它們提供擔(dān)?；蜷g隙償貸，發(fā)揮財政資金杠桿作用，支持地方經(jīng)濟發(fā)展。四是嘗試財政存量資金與政府融資平臺合作。當(dāng)前，各級政府城投公司還貸和付息壓力都很大，為適當(dāng)減輕政府壓力，應(yīng)探索財政專戶存量資金委托或短期融資方式與城投合作，既可減輕城投財務(wù)壓力，又可盤活財政存量資金。五是積極穩(wěn)妥地開展社保存量基金入股入市工作，確保財政資金保值增值。

（六）加強業(yè)務(wù)指導(dǎo)，優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)

上級財政部門在盤活存量資金方面要加強對基層財政業(yè)務(wù)工作的指導(dǎo)，將地方政府盤活財政存量資金工作納入地方財政整體績效評價體系。同時，要嚴(yán)格按新《預(yù)算法》和國務(wù)院《關(guān)于改革和完善地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見》（國發(fā)〔2014〕71號）文件要求，切實優(yōu)化轉(zhuǎn)移支付結(jié)構(gòu)，清理整合一般轉(zhuǎn)移支付，從嚴(yán)控制專項轉(zhuǎn)移支付，完善省以下轉(zhuǎn)移支付制度，充分賦予地方政府整合散、亂、小項目資金的權(quán)力，使之符合地方發(fā)展實際需求。上級轉(zhuǎn)移支付資金要在提前告之的基礎(chǔ)上，及時撥付，避免年終扎堆批發(fā)下?lián)?，造成基層財政的轉(zhuǎn)移支付資金批量結(jié)存結(jié)轉(zhuǎn)。

（作者單位：湖北省財政廳）

1、財政部.關(guān)于推進(jìn)地方盤活財政存量資金有關(guān)事項的通知[Z].2015-02-17。

2、國務(wù)院辦公廳.國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步做好盤活財政存量資金工作的通知[Z].2015-01-21。

3、樓繼偉.2013.中國政府間財政關(guān)系再思考[M].北京:中國財政經(jīng)濟出版社。