周發(fā)源

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融前瞻性、創(chuàng)新性與實踐性于一體的小“智庫”——評《地方政府應對重大自然災害的實踐思考》

周發(fā)源

（湖南省社會科學界聯合會，長沙 410003）

我國是一個重大自然災害頻繁發(fā)生的國家，特別是進入21世紀以來，諸如地震、洪澇、海嘯、霧霾、干旱、臺風、山體滑坡、泥石流、冰雹等自然災害不斷發(fā)生，造成大量的人員傷亡和巨大的經濟財產損失，進而對社會穩(wěn)定帶來巨大影響。僅以2015年7月浙江“燦鴻”臺風為例，該臺風共致寧波、紹興、舟山、臺州、沂水等5個區(qū)市、23個縣（市、區(qū)）、179個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道），71.7萬人受災，因洪澇災害造成的直接經濟損失就達19.47億元。目前，我國已經建立起中央政府、省、地方政府分級管理，各部門分工負責，軍隊、社會組織積極參與的突發(fā)事件應對機制。通常來說，災害發(fā)生具有地域性，按照屬地原則，地方政府（主要指市、縣級政府）是應對重大自然災害的實際主體，發(fā)揮著獨特作用。如何做到科學有效地應對重大自然災害？這是擺在各級地方政府面前的一個重要難題。近年來，不少實踐部門開展了深入的探索，形成了許多典型的實踐經驗；不少專家學者進行了潛心的理論研究，產生了一批高水平的學術成果。其中湘潭大學何振教授撰著、人民出版社2014年出版的《地方政府應對重大自然災害的實踐思考》（以下簡稱《實踐思考》）一書頗值得推介。該書以問題為導向，對地方政府應對重大自然災害的現狀與對策進行了詳細的論證，提出的許多理論觀點與政策建議，對于地方政府而言可謂一場“及時雨”，不僅可提供災害應急咨詢的重要素材，也可為政府應急工作提供行動指南，是一個融前瞻性、創(chuàng)新性與實踐性于一體的小“智庫”。

一、前瞻性視角

理論研究的一個本質要求，就是超前意識，以前瞻性視角，探討前沿性問題。地方政府應對重大自然災害，本身就是一個實踐難題，是一個復雜的社會系統(tǒng)工程，決定了這一理論研究必須突破傳統(tǒng)視角，注入前瞻性元素，不拘泥于現狀的條塊約束?！秾嵺`思考》一書的突出特色就是前瞻性視角，注重地方政府應對重大自然災害的系列前沿理論問題研究，增進對自然災害特點與災害發(fā)生規(guī)律的可認知性，強化對災害應對的可把控性，提升災害學術關注點的可引領性。具體表現為：

（一）理論前沿性

地方政府應對重大自然災害是一個跨學科、交叉學科的重大課題，《實踐思考》一書立足于中國國情，緊密結合地方政府應對重大自然災害的實際，運用多學科、跨學科研究方法，開展了與災害學理論、風險管理理論、危機管理理論、公共治理理論等相關的許多前沿性理論問題的研究。比如，該書運用災害社會學、災害經濟學、災害地理學等理論提出“地方政府在應對自然災害過程中應把握人、自然、社會這三者之間的平衡，全面動員社會各個方面的力量共同參與抗災救災，最大限度地提高全社會防抗救災能力”，這種理論視角與理論觀點頗具前沿性。

（二）實踐可預見性

重大自然災害由于其突發(fā)性、意外性以及不可控性，給地方政府應對災害工作帶來了很大的難度。但科學理論能夠正確預見事物發(fā)展的趨勢和前進方向，《實踐思考》全面分析了自然災害孕育、發(fā)生、發(fā)展、演變和時空分布的特征及其變化規(guī)律特別是重大自然災害的發(fā)生規(guī)律，為地方政府科學預測和預防自然災害提供決策支撐，增強了地方政府對于各類災害的實踐可預見性。

（三）學術引領性

目前理論界關于應急管理理論研究的焦點大多集中在中央政府和省級政府上面。實際上，地方政府是重大自然災害的源發(fā)地，在重大自然災害應對中，地方政府常常扮演著災前重要的“防御者”、應對災害的一線“指揮者”、上級決策的實際“執(zhí)行者”、抗災救險的直接“組織者”、災后主要的“恢復重建者”等獨特角色。該書選取市、縣級政府作為考察對象，重點研究了市、縣級政府在應對重大自然災害中的應急活動，在今后的一段時期內，必定會將大家關注的焦點引領到市、縣級政府上來，同時在一定程度上深化了應急管理研究新領域。

二、創(chuàng)新性思維

科學研究貴在創(chuàng)新，創(chuàng)新的本質是突破，也就是突破舊的思維定勢。地方政府應對重大自然災害是一個不斷變化、不斷發(fā)展的課題，沒有定式可言，必須不斷創(chuàng)新。目前學術界對地方政府應對重大自然災害應急管理的研究都局限于文獻研究和規(guī)范研究，研究方法相對較為單一，研究理論和研究內容具有極大的創(chuàng)新空間?！秾嵺`思考》一書的主要特色就是創(chuàng)新性思維，創(chuàng)新性地研究了地方政府應對重大自然災害的系列理論問題，在研究方法、理論體系、研究內容與政策觀點等許多方面，別具一格。具體表現為：

（一）研究方法上的創(chuàng)新

該書重點選擇湖南省部分縣市作為考察對象，以湖南省部分縣、市為樣本，通過對永州市、岳陽市、株洲市、湘潭市、常德市、懷化市、郴州市、婁底市等多地的縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門及農村地區(qū)進行一系列實地調研，對樣本地區(qū)的政府應對狀況進行了點面結合的實證調研，并對調研數據進行了量化統(tǒng)計分析，創(chuàng)新性地實現了問卷調查、實地調研、實證分析、數據統(tǒng)計等多種方法的綜合運用。

（二）研究理論上的創(chuàng)新

該書一個非常明顯的特點是研究理論上的大膽創(chuàng)新，不斷拓展視野，大膽移植相關學科的前沿理論。比如，率先將績效評估理論引入地方政府應對重大自然災害的效果分析，以應急能力為目標，構建出一套符合實際、切實可行的地方政府應對重大自然災害績效評估體系，并通過指標評估模型分析及其實踐應用情況，逐步完善指標體系與政策建議。

（三）研究內容上的創(chuàng)新

該書選取美國、加拿大、日本、印度、伊朗、泰國等這幾個代表著不同地域特點、經濟發(fā)展水平、政治體制的國家作為樣本來參照，以對國外成功經驗的總結與啟迪為基點，從優(yōu)化應急業(yè)務流程、滿足公眾知情權、保障災區(qū)民生、轉變政府職能、全面提升應急能力等目標出發(fā)，全新地提出了深化我國地方政府應對重大自然的對策體系。個中觀點非常新穎，有獨到特色，比如，在分析地方政府應對重大自然災害行政問責時提出，要開辟外生多元主體問責的新途徑和新方式，構建發(fā)揮各種社會力量獨特作用的異體問責與同體問責有機結合的多元、立體問責網絡，諸如此類的許多看法令人耳目一新。

三、實踐性指南

理論研究的出發(fā)點和歸宿點是實踐性，脫離了實踐的理論都是空洞的理論，是紙上談兵。地方政府應對重大自然災害的對策研究，是一個實踐性極強的課題，其研究使命就是突出實踐性和可操作性?！秾嵺`思考》一書的最大特色就是立足實踐、超越實踐、回歸實踐，是一部指導地方政府應對重大自然災害的難得的實踐性指南。具體表現為：

（一）深入基層，實地考察，立足實踐探尋問題

作者團隊以湖南省若干縣、市為考察對象，以湘南、湘北、湘西等自然災害頻繁區(qū)為重點調研考察了祁陽、道縣、永興、邵陽、岳陽、臨湘、安鄉(xiāng)、會同、麻陽、湘潭、雙峰、冷水江等10多個縣（市）、14個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、27個行政村，召開座談會9場，涉及到了各地政府應急辦、民政局、農業(yè)局、水利局、安監(jiān)局、林業(yè)局、國土局、公安局、衛(wèi)生局等機構以及部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，并隨機采訪了當地居民和單位，比較全面地掌握了地方政府應對處理重大自然災害的基本情況，探尋的問題真實客觀，具有鮮明的實踐性。

（二）由個案到全局，由具體到抽象，規(guī)律把握與超越實踐融于一體

《實踐思考》一書收集了大量的災害應對個案，覆及個體部門到整個區(qū)域的應急主體，形成了幾篇高質量的調研報告，如湖南地方政府應對重大自然災害的對策調研報告、南方冰災應對對策調研報告以及洞庭湖區(qū)、湘江流域重大水災應對對策調研報告，這些調研報告全面系統(tǒng)地再現了地方政府應對各類自然災害的真實狀況，是災害應急抽象規(guī)律的反映，尤其是其中的數據統(tǒng)計分析與規(guī)律建模，既來源于實踐又超越了實踐。

（三）以例說事，政策建議富有針對性，理論成果指導實踐

《實踐思考》一書通過豐富的案例來探討地方政府應對重大自然災害的對策思考，如通過對永州市應對地質災害案例的分析，提出從完善預防預案機制、預測預警機制、救援救濟機制等方面來加強地方政府應對重大自然災害應急管理機制建設；通過對冷水江市應對冰災救助體系案例的分析，提出從救助主體多元化、救濟預案科學化、救濟標準個性化、救助物資充?；⒈ｋU體系完善化等方面來建構地方政府應對重大自然災害救助體系。按照這種實踐邏輯，該書有針對性地提出了以優(yōu)化業(yè)務流程為目標的地方政府應對重大自然災害應急管理機制、以滿足公眾知情權為目標的地方政府應對重大自然災害信息公開機制、以保障民生為目標的地方政府應對重大自然災害救助體系、以轉變政府職能為目標的地方政府應對重大自然災害行政問責制、以提高應急能力為目標的地方政府應對重大自然災害績效評估體系等一系列對策體系，這些對策體系自然就打上了深刻的實踐烙印，具有突出的實踐指導價值

參考文獻：

[1] 何振. 地方政府應對重大自然災害的實踐思考[M]. 北京: 人民出版社, 2014.

（責任編校：彭 萍）

G 236

A

10.3969/j. issn. 2096-059X.2016.05.019

2096-059X(2016)05-0095-03

2016-08-05

周發(fā)源（1955-），男，湖南澧縣人，研究員，享受國務院政府特殊津貼專家，主要從事社會學研究。