文/程琥

社會權(quán)利保障是法治社會建設(shè)的關(guān)鍵

文/程琥

導(dǎo) 讀

社會權(quán)利對法治經(jīng)濟和法治社會建設(shè)具有重要意義，在“十三五”時期，全面建成小康社會的主要目標(biāo)，與社會權(quán)利發(fā)展緊密相關(guān)，同時社會權(quán)利與維護社會的公平正義、加強和創(chuàng)新社會治理，以及維護社會安全穩(wěn)定、促進社會和諧都存在緊密關(guān)系。社會權(quán)利保障是維護社會安全穩(wěn)定的必然要求，是促進社會公平正義的迫切需要，是成功跨越“中等收入陷阱”的戰(zhàn)略選擇，是全面建成小康社會的基本內(nèi)容，是法治社會建設(shè)的關(guān)鍵，是建設(shè)社會主義法治國家的內(nèi)在要求。

隨著我國經(jīng)濟社會不斷發(fā)展和綜合國力快速提升，社會權(quán)利日益受到黨和國家以及社會廣泛關(guān)注。特別是在我國全面推進依法治國進程中，社會權(quán)利實現(xiàn)和保障不斷被納入立法規(guī)劃，社會權(quán)利立法已經(jīng)和正逐步制定出來，社會權(quán)利保障法治化讓社會權(quán)利實現(xiàn)了從應(yīng)然權(quán)利向法定權(quán)利的轉(zhuǎn)變，將進一步推動我國法治社會建設(shè)。黨的十八屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱《建議》），確定了“十三五”時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展的指導(dǎo)思想、目標(biāo)任務(wù)和重大舉措，無不關(guān)系到社會權(quán)利實現(xiàn)。深刻理解《建議》要求的精神實質(zhì)，扎實推進社會權(quán)利保障，對于保持我國經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展，如期全面建成小康社會，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)，具有重大意義。

社會權(quán)利的基本內(nèi)涵

社會權(quán)利是20世紀(jì)新興的人權(quán)，《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》是人權(quán)領(lǐng)域最重要的法律文件。中國于1997年10月27日簽署《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》。2001年2月28日，第九屆全國人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)中國加入《公約》。2001年3月27日，中國常駐聯(lián)合國代表團向聯(lián)合國秘書長遞交了批準(zhǔn)書。2001年6月27日，《公約》正式對中國生效。我國憲法對社會權(quán)利也做出了專門規(guī)定，主要包括勞動權(quán)、受教育權(quán)、社會保障權(quán)等基本權(quán)利。社會權(quán)利又稱之為社會權(quán)，就是通過政府的積極作為，以保障社會成員在社會中的基本生存和發(fā)展，是所有社會成員享有的作為社會成員獲得相當(dāng)生活水準(zhǔn)的權(quán)利。社會權(quán)利從概念來看，其有以下方面特征：

首先，社會權(quán)利是基本權(quán)利。社會權(quán)利是社會成員從社會獲得基本生活條件的權(quán)利，是社會成員享有其他權(quán)利的前提和基礎(chǔ)。作為社會成員享有的基本生存和發(fā)展的權(quán)利，勞動權(quán)、社會保障權(quán)、受教育權(quán)是社會權(quán)利的核心權(quán)利。中國重視本國人民福祉，承認(rèn)并尊重人民有獲得相當(dāng)生活水準(zhǔn)的權(quán)利，努力保持國民經(jīng)濟持續(xù)健康快速發(fā)展，不斷提高和改善人民的生活水平和質(zhì)量。

其次，社會權(quán)利是法定權(quán)利。社會權(quán)利不僅是道德權(quán)利，更應(yīng)該是法定權(quán)利。社會權(quán)利實現(xiàn)有賴于憲法和法律的確認(rèn)和規(guī)定，在法律尚未作出規(guī)定前，社會權(quán)利僅屬于理想狀態(tài)的應(yīng)然權(quán)利。社會權(quán)利只有經(jīng)過憲法和法律確認(rèn)和規(guī)定，才能從理想狀態(tài)轉(zhuǎn)變?yōu)榉蔂顟B(tài)，才能作為社會人員主張和維護自身合法權(quán)利的依據(jù)。國家剝奪公民的社會權(quán)利也必須有明確的法律依據(jù)并遵循法定程序，否則屬于違法。

再次，社會權(quán)利是積極權(quán)利。社會權(quán)利實現(xiàn)和保障需要國家的積極作為，要求國家履行積極給付義務(wù)，為實現(xiàn)法律之下的人人平等提供所必需的作為人的最低限度的條件。國家可以通過經(jīng)濟、法律、行政等多種手段為社會權(quán)利實現(xiàn)創(chuàng)造條件，包括建立保障制度、提供公共服務(wù)、給予物質(zhì)幫助等。并且，社會權(quán)利標(biāo)準(zhǔn)隨著經(jīng)濟社會發(fā)展不斷提升，國家有義務(wù)為社會成員提供相當(dāng)生活水準(zhǔn)的保障，為社會成員提供有尊嚴(yán)的生活。

最后，社會權(quán)利是普遍權(quán)利。社會權(quán)利必須堅持非歧視原則，是所有社會成員都有資格享有的基本權(quán)利。《憲法》第33條規(guī)定：“中華人民共和國公民在法律面前一律平等?！痹擁椧?guī)定保障了公民不分民族、種族、性別、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、教育程度、財產(chǎn)狀況等平等地享有法律規(guī)定的各項權(quán)利。一些法律對非歧視原則在相關(guān)領(lǐng)域的實踐作出具體規(guī)定，以便于社會權(quán)利實現(xiàn)。

社會權(quán)利保障的法治意義

社會權(quán)利對法治經(jīng)濟和法治社會建設(shè)具有重要意義，在“十三五”時期，全面建成小康社會的主要目標(biāo)，與社會權(quán)利發(fā)展緊密相關(guān)，同時社會權(quán)利與維護社會的公平正義、加強和創(chuàng)新社會治理，以及維護社會安全穩(wěn)定、促進社會和諧都存在緊密關(guān)系。

社會權(quán)利保障是維護社會安全穩(wěn)定的必然要求。管子言，“倉廩實而知禮節(jié)，衣食足而知榮辱”。社會權(quán)利得到保障，人民生活富裕，府庫財富充盈，禮儀就能得到發(fā)揚，政令才能暢通無阻。否則，社會和諧穩(wěn)定就無從談起。從當(dāng)前出現(xiàn)的一些影響社會和諧的突出矛盾和問題看，大多與政府的基本公共服務(wù)不足有著密切關(guān)聯(lián)。特別是近年來，因農(nóng)村土地征收、城市房屋征收、企業(yè)改制、勞動和社會保障、資源環(huán)保、食品藥品安全等問題引發(fā)的群體性糾紛較為突出，這些糾紛的穩(wěn)妥解決直接關(guān)系到人民群眾的切身利益和社會權(quán)利實現(xiàn)，關(guān)系到國家的長治久安，也關(guān)系到社會安全穩(wěn)定。與世界中等收入國家的公共服務(wù)水平相比，我國政府的公共服務(wù)職能還較為薄弱，公共服務(wù)缺乏的現(xiàn)象還比較突出，在基本公共服務(wù)均等化方面還存在一些亟待解決的問題。一些地方政府往往由于過度追求經(jīng)濟的發(fā)展而忽視政府的公共服務(wù)與社會治理職能，忽視對社會權(quán)利的給付和保障，導(dǎo)致一些影響社會安全穩(wěn)定的事件時有發(fā)生。因此，政府作為制度的最大供給者和社會治理最重要的主體之一，具有強制優(yōu)勢、組織優(yōu)勢、超強優(yōu)勢和效率優(yōu)勢，因此維護社會安全穩(wěn)定的基礎(chǔ)性工程迫切要求政府提供更有效的公共治理、更充足的公共產(chǎn)品和更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，不斷滿足社會成員日益增長的社會權(quán)利要求。

社會權(quán)利保障是促進社會公平正義的迫切需要。公平正義作為法的基本價值，側(cè)重于權(quán)力運行的實質(zhì)正義，是政府所應(yīng)追求的基本價值理念，主持社會公平正義歷來是政府的基本功能之一。國家治理的重要任務(wù)之一就是努力營造公平的社會環(huán)境，促進形成正義的社會制度。社會權(quán)利保障是實現(xiàn)社會公平正義的重要體現(xiàn)，要求政府在社會權(quán)利實現(xiàn)中應(yīng)當(dāng)平等地對待社會成員，包括政府在進行行政立法和行政決策、具體行政執(zhí)法活動中以及提供公共服務(wù)時應(yīng)當(dāng)平等地對待社會成員，不得施以歧視性對待。同時，政府基于社會公平正義，應(yīng)對弱勢群體采取合理的差別對待。關(guān)注民生、重視民生、保障民生、改善民生，是中國特色社會主義的本質(zhì)要求。社會權(quán)利保障的一個重要方式就是在經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)上，更加注重社會建設(shè)，著力保障和改善民生，推進社會體制改革，擴大公共服務(wù)?？傊?，通過實行公共服務(wù)均等化，使所有社會成員享有基本公共服務(wù)的機會和原則均等，享有基本公共服務(wù)的結(jié)果大體相等，在提供大體均等的基本公共服務(wù)過程中，尊重社會成員的自由選擇權(quán)。

社會權(quán)利保障是成功跨越“中等收入陷阱”的戰(zhàn)略選擇。“中等收入陷阱”是指（由于某種優(yōu)勢）當(dāng)一個國家的人均收入達到中等水平后，由于不能順利實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致經(jīng)濟增長動力不足，最終出現(xiàn)經(jīng)濟停滯的一種狀態(tài)。其特征主要是：經(jīng)濟增長回落或停滯、民主亂象、貧富分化、腐敗多發(fā)、過度城市化、社會公共服務(wù)短缺、就業(yè)困難、社會動蕩、信仰缺失、金融體系脆弱等。當(dāng)前我國經(jīng)濟社會發(fā)展中存在一些長期的結(jié)構(gòu)性矛盾和不平衡問題，如城鄉(xiāng)之間和地區(qū)之間的發(fā)展差距問題；體制改革過程中因體制、機制不完善而產(chǎn)生的問題，如在國企改制中的資產(chǎn)處理、下崗職工補貼、征地拆遷補償、復(fù)轉(zhuǎn)軍人安置、水利工程移民安置等方面，也會因為種種原因而產(chǎn)生各種人民內(nèi)部矛盾和利益糾紛；在經(jīng)濟快速發(fā)展過程中，因社會發(fā)展相對滯后也帶來了諸多問題，如在社會治安方面出現(xiàn)的人民群眾的安全感不足，在社會保障方面出現(xiàn)的社會保障體系目前還不健全、社會保障覆蓋面還需進一步擴大、部分群眾生活仍然比較困難等問題。一個國家能否成功跨越“中等收入陷阱”，事實上與社會權(quán)利實現(xiàn)密切關(guān)聯(lián)，一個社會權(quán)利得到有效保障的國家，往往社會成員勞動權(quán)、社會保障權(quán)、受教育權(quán)等方面實現(xiàn)得比較好，加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，擴大社會成員收入，加大科技研發(fā)和知識產(chǎn)權(quán)保護力度，才能為產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、擴大內(nèi)需、經(jīng)濟持續(xù)增長提供充裕的人力資源和巨大發(fā)展?jié)摿?，國家才能比較容易成功跨越“中等收入陷阱”。否則，社會權(quán)利得不到有效保障，經(jīng)濟持續(xù)增長缺乏動力和基礎(chǔ)，容易陷入“中等收入陷阱”。

社會權(quán)利保障是全面建成小康社會的基本內(nèi)容。人民是推動發(fā)展的根本力量，實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好最廣大人民根本利益是發(fā)展的根本目的。共享是中國特色社會主義的本質(zhì)要求，是全面建成小康社會的出發(fā)點和落腳點，是提高全國人民的生活水平和質(zhì)量。黨的十八屆五中全會通過的《建議》明確提出，今后五年要在已經(jīng)確定的全面建成小康社會目標(biāo)要求的基礎(chǔ)上，努力實現(xiàn)新的目標(biāo)要求。主要是：到2020年國內(nèi)生產(chǎn)總值和城鄉(xiāng)居民人均收入比2010年翻一番；人民生活水平和質(zhì)量普遍提高；國民素質(zhì)和社會文明程度顯著提高；生態(tài)環(huán)境質(zhì)量總體改善；各方面制度更加成熟更加定型?！督ㄗh》在“各方面制度更加成熟更加定型”的目標(biāo)要求中明確提出“人權(quán)得到切實保障，產(chǎn)權(quán)得到有效保護”；在構(gòu)建發(fā)展新體制中，明確提出“推進產(chǎn)權(quán)保護法治化，依法保護各種所有制經(jīng)濟利益”；在運用法治思維和法治方式推動發(fā)展中，明確提出“依法設(shè)定權(quán)力、行使權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力”。社會權(quán)利實現(xiàn)和保障，無不涉及保障人權(quán)、保護產(chǎn)權(quán)、規(guī)范公權(quán)?！笆濉睍r期是全面建成小康社會決勝階段，全面建成小康社會直接關(guān)系到社會權(quán)利在更高層次和水平上得到實現(xiàn)和保障。

用發(fā)展新理念引領(lǐng)社會權(quán)利新發(fā)展

黨的十八屆五中全會通過的《建議》強調(diào)，實現(xiàn)“十三五”時期發(fā)展目標(biāo)，破解發(fā)展難題，厚植發(fā)展優(yōu)勢，必須牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念。這五大發(fā)展理念是《建議》的精髓和主線，它的提出是我國發(fā)展理論的又一次重大創(chuàng)新。習(xí)近平總書記深刻指出，發(fā)展理念是戰(zhàn)略性、綱領(lǐng)性、引領(lǐng)性的東西，是發(fā)展思路、發(fā)展方向、發(fā)展著力點的集中體現(xiàn)。堅持創(chuàng)新發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展、開放發(fā)展、共享發(fā)展，是關(guān)系我國發(fā)展全局的一場深刻變革，同時又無不與堅持社會公平正義、推進社會權(quán)利實現(xiàn)緊密相關(guān)?！笆濉睍r期我國經(jīng)濟社會發(fā)展的主要目標(biāo)，直接關(guān)系到社會權(quán)利實現(xiàn)。“十三五”時期的社會權(quán)利，權(quán)利的類型更加多樣，比如健康權(quán)、環(huán)境權(quán)，權(quán)利的內(nèi)涵更加豐富，權(quán)利的保障更加有力，權(quán)利的目標(biāo)更加明確。推動社會權(quán)利的實現(xiàn)，應(yīng)該圍繞發(fā)展的新理念推動社會權(quán)利的實現(xiàn)和保障。

堅持創(chuàng)新發(fā)展，不斷完善社會權(quán)利發(fā)展的體制機制。創(chuàng)新是引領(lǐng)發(fā)展的第一動力。大力推進公正司法，必須加大創(chuàng)新力度，不斷推進理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、科技創(chuàng)新、文化創(chuàng)新等各方面創(chuàng)新，努力形成符合“十三五”發(fā)展要求的推動社會權(quán)利發(fā)展的體制機制。體制機制是推動社會權(quán)利發(fā)展的制度前提，有什么樣的體制機制就會有什么樣的發(fā)展。創(chuàng)新發(fā)展，就是要通過創(chuàng)新來破除妨礙社會權(quán)利科學(xué)發(fā)展的體制機制。隨著社會權(quán)利的內(nèi)涵和外延變化，以及類型不斷創(chuàng)新，社會權(quán)利相應(yīng)的保障機制應(yīng)該相應(yīng)創(chuàng)新。

堅持協(xié)調(diào)發(fā)展，著力解決社會權(quán)利發(fā)展過程中存在的不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題。歷經(jīng)改革開放30多年的高速發(fā)展，中國正面臨著一系列不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問題。特別是政府公共服務(wù)職能不到位的問題仍然比較突出，主要表現(xiàn)在：我國公共服務(wù)事業(yè)總體上落后于經(jīng)濟發(fā)展，一定程度上造成了經(jīng)濟與社會發(fā)展的不平衡；政府公共服務(wù)職能還不適應(yīng)人民群眾日益增長的社會公共需求，政府公共服務(wù)體系和機制還不健全；隨著改革的深入，社會結(jié)構(gòu)發(fā)生著重大變化，一些深層次問題和矛盾不斷涌現(xiàn)。當(dāng)前社會權(quán)利的范圍不太明確，社會權(quán)利平等實現(xiàn)還受到諸多限制，社會權(quán)利的救濟還比較薄弱。這些問題和矛盾單純依靠經(jīng)濟發(fā)展的成果無法解決，必須尋求發(fā)展指導(dǎo)思想上的突破。黨的十八屆五中全會提出了“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的五大發(fā)展理念，集中反映了我們黨對經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律認(rèn)識的深化，極大豐富了馬克思主義發(fā)展觀，為我們黨帶領(lǐng)全國人民奪取全面建成小康社會決戰(zhàn)階段的偉大勝利，不斷開拓發(fā)展新境界，提供了強大思想武器。推動社會權(quán)利新發(fā)展，必須堅持以五大發(fā)展理念為統(tǒng)領(lǐng)，堅持人民主體地位，保障和實現(xiàn)社會權(quán)利，重點是解決各種民生問題，完善公共服務(wù)和社會政策體系。

堅持綠色發(fā)展，注重解決環(huán)境權(quán)的實現(xiàn)和保障。綠色是永續(xù)發(fā)展的必要條件和人民對美好生活追求的重要體現(xiàn)。黨的十八屆五中全會從“五位一體”的整體布局出發(fā)，把綠色發(fā)展理念擺在突出位置，具有鮮明的時代特色和針對性，對糾正“唯GDP”式粗放型發(fā)展具有重大作用。環(huán)境權(quán)是新型社會權(quán)利。堅持綠色發(fā)展，直接關(guān)系到社會權(quán)利實現(xiàn)和保障。小康全面不全面，社會權(quán)利實現(xiàn)水平高不高，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量是關(guān)鍵。綠色發(fā)展是實現(xiàn)生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好的文明發(fā)展道路的歷史選擇，是通往人與自然和諧境界的必由之路。綠色發(fā)展也是社會權(quán)利在更高層次和水平上得到實現(xiàn)和保障的重要標(biāo)志。

堅持開放發(fā)展，積極落實《經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利國際公約》。中國1997年加入該國際公約，2001年全國人大常委會批準(zhǔn)該公約，當(dāng)年該公約在中國正式生效。自生效以來，中國圍繞公約落實做了大量卓有成效的工作，取得了明顯成效。中國多年來致力于通過立法保護和促進公民的經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利，進而使相關(guān)權(quán)益的保護法治化。中國從本國國情出發(fā)，參照世界各國立法和有關(guān)國際文件，制定了多部法律法規(guī)，形成了以《憲法》為核心，包括《勞動法》、《勞動合同法》、《社會保險法》、《環(huán)境保護法》、《教育法》、《義務(wù)教育法》、《高等教育法》等在內(nèi)的一系列保障公民經(jīng)濟、社會和文化權(quán)利的法律體系，為促進和保護公民的經(jīng)濟、社會及文化權(quán)利提供了重要的法律保障。中國法律和政策的精神與內(nèi)容與《公約》是一致的。僅就《憲法》而言，在第42條至第48條對公民的勞動權(quán)、休息權(quán)、受教育權(quán)、科學(xué)研究及文化活動權(quán)、在年老疾病或喪失勞動能力的情況下從國家和社會獲得物質(zhì)幫助權(quán)、合法財產(chǎn)所有權(quán)，私有財產(chǎn)繼承權(quán)及男女平等權(quán)等作了全面規(guī)定。中國目前仍是發(fā)展中國家。受經(jīng)濟、社會發(fā)展水平的制約，《公約》雖然已對中國生效，但不意味著全部條款已全面實現(xiàn)。某些權(quán)利的享受還不能達到《公約》要求。中國還處于社會主義初級階段，當(dāng)前的國情和發(fā)展階段決定了我國在實現(xiàn)和保障社會權(quán)利方面還存在一些薄弱環(huán)節(jié)，今后需要進一步加以解決。

堅持共享發(fā)展，真正讓人民群眾在社會權(quán)利實現(xiàn)中有更多獲得感。共享是中國特色社會主義的本質(zhì)要求。2012年11月，在十八屆中共中央政治局常委同中外記者見面會上，習(xí)近平總書記就指出：“我們的人民期盼有更好的教育、更穩(wěn)定的工作、更滿意的收入、更可靠的社會保障、更高水平的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、更舒適的居住條件、更優(yōu)美的環(huán)境，期盼著孩子們能成長得更好、工作得更好、生活得更好。”共享發(fā)展就是要解決社會公平正義問題，追求以民富優(yōu)先，帶動國家進一步發(fā)展。《建議》明確提出，“堅持共享發(fā)展，必須堅持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，作出更有效的制度安排，使全體人民在共建共享發(fā)展中有更多獲得感，增強發(fā)展動力，增進人民團結(jié)，朝著共同富裕方向穩(wěn)步前進”。在共享改革發(fā)展成果上，還有不完善的地方，經(jīng)濟社會發(fā)展存在不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)的問題依然突出，特別是區(qū)域發(fā)展不平衡、城鄉(xiāng)發(fā)展不協(xié)調(diào)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理、經(jīng)濟和社會發(fā)展“一條腿長、一條腿短”等矛盾仍很突出。并且，隨著我國人民生活水平、居民收入水平、社會保障水平持續(xù)提高，但仍存在收入差距較大、社會矛盾增多、部分群眾生活比較困難等問題，全面建成小康社會還有不少“短板”要補。因此，我們必須堅持發(fā)展為了人民、發(fā)展依靠人民、發(fā)展成果由人民共享，維護社會公平正義，加強社會權(quán)利的司法保障，作出更有效的制度安排，保證人民平等參與、平等發(fā)展權(quán)利，使全體人民在共建共享中有更多獲得感，實現(xiàn)全體人民共同邁入全面小康社會。

（作者系北京市第四中級人民法院副院長）