檀秀俠

（北京師范大學(xué)珠海分校管理學(xué)院，珠?！?19087）

社會(huì)組織食品安全監(jiān)管職能及實(shí)現(xiàn)機(jī)制探討

檀秀俠

（北京師范大學(xué)珠海分校管理學(xué)院，珠海519087）

新的政府監(jiān)管模式更多地強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織在監(jiān)管中的作用?！叭酱碇啤崩碚摵桶l(fā)達(dá)國(guó)家的食品安全監(jiān)管實(shí)踐，充分證明了社會(huì)組織在食品研究、標(biāo)準(zhǔn)制定、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和檢測(cè)、產(chǎn)品認(rèn)證、企業(yè)信用評(píng)估等方面具備獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)。與西方國(guó)家相比，我國(guó)社會(huì)組織的食品安全監(jiān)管職能遠(yuǎn)未被充分認(rèn)識(shí)和實(shí)現(xiàn)。解決這一問(wèn)題首先需要我國(guó)加強(qiáng)相關(guān)社會(huì)組織的培育，然后在此基礎(chǔ)上，借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的先進(jìn)做法，進(jìn)一步探索建立和完善代理、第三方認(rèn)證、聽(tīng)證以及團(tuán)體訴訟等機(jī)制。

社會(huì)組織；食品安全；監(jiān)管職能；實(shí)現(xiàn)機(jī)制

一、社會(huì)組織為何參與監(jiān)管

從20世紀(jì)70年代末開(kāi)始，越來(lái)越多的學(xué)者認(rèn)為，世界上許多國(guó)家，包括發(fā)達(dá)的美國(guó)、西歐乃至拉美和亞洲的發(fā)展中國(guó)家，國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系都發(fā)生了或發(fā)生著深刻的變化。西方學(xué)者普遍認(rèn)為他們的國(guó)家正在采用新的治理理念和方式。學(xué)者溫考特（Wincott）認(rèn)為，現(xiàn)代國(guó)家正在從“統(tǒng)治”轉(zhuǎn)向“治理”；從“劃槳”轉(zhuǎn)向“掌舵”；從“供給”轉(zhuǎn)向“提供便利”；從“福利國(guó)家”轉(zhuǎn)向“監(jiān)管?chē)?guó)家”（regulatory state，也被譯為“規(guī)制國(guó)家”）。［1］“治理的實(shí)質(zhì)在于它將焦點(diǎn)放在那些不依賴(lài)政府的權(quán)威和制裁的治理機(jī)制上?！保?］新的治理理念與政府監(jiān)管實(shí)踐的融合，產(chǎn)生了新的政府監(jiān)管模式，其最突出的特點(diǎn)就是更多地強(qiáng)調(diào)社會(huì)組織在監(jiān)管中的作用。社會(huì)組織，是指除政府和市場(chǎng)之外的，具有非營(yíng)利性、民間性和自治性特點(diǎn)的法定團(tuán)體或組織。即社會(huì)組織不以營(yíng)利為目的，其活動(dòng)宗旨和目的一般都是公益性的；其在組織機(jī)構(gòu)、資金來(lái)源、功能、人事制度等方面獨(dú)立于政府體制之外；享有自我管理的充分自主權(quán)，不受組織外管理程序的影響。它常常是政府和市場(chǎng)主體之間相互聯(lián)系的中介或橋梁。

理論上，西方很多學(xué)者提出了共同監(jiān)管這一監(jiān)管模式。學(xué)者甘寧翰（NeilGunningham）和里斯（Joseph Rees）提出了由政府、企業(yè)和第三方所構(gòu)成的“共同監(jiān)管”的三維金字塔模型，強(qiáng)調(diào)了消費(fèi)者組織、工會(huì)或其他非政府組織等第三方的參與可以提高政府監(jiān)管和行業(yè)自律的有效性。［3］學(xué)者安·艾瑞斯（Ian Ayres）和約翰·布雷斯懷特（John Braithwaite）的“三方代表制”（tripartism）理論尤其對(duì)社會(huì)組織參與監(jiān)管的正當(dāng)性做出了強(qiáng)有力的辯護(hù)。［4］他們認(rèn)為，在監(jiān)管活動(dòng)中應(yīng)該包括三方主體：政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)、被監(jiān)管企業(yè)和社會(huì)組織（即非政府組織）。社會(huì)組織作為第三方可以直接懲罰企業(yè)，也可以通過(guò)懲罰玩忽職守的政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)遏制腐敗的發(fā)生。它從三個(gè)方面保證了社會(huì)組織的參與權(quán)利：可以獲取與監(jiān)管機(jī)構(gòu)有關(guān)的所有信息；可以與企業(yè)和政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)共同簽訂協(xié)議；可以像政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)那樣依法提起相關(guān)訴訟或檢舉揭發(fā)。最簡(jiǎn)單的三分制模型只選定一個(gè)社會(huì)組織作為第三方。然后由其選出代表參與監(jiān)管談判。這個(gè)簡(jiǎn)單的模型中存在著一種可競(jìng)爭(zhēng)性：不同的社會(huì)組織競(jìng)爭(zhēng)作為第三方的優(yōu)先權(quán)；社會(huì)組織內(nèi)部成員之間競(jìng)選承擔(dān)談判角色。最簡(jiǎn)單的模型并不總是最適宜的，最適宜的三分制模型要視歷史和制度情況進(jìn)行擴(kuò)展。

經(jīng)濟(jì)學(xué)的博弈論和社會(huì)學(xué)的賦權(quán)理論共同為監(jiān)管的三分制提供了理論支持。博弈論的分析認(rèn)為，三分制增加了俘獲的成本，因此有助于防止監(jiān)管俘獲和腐敗的發(fā)生。因?yàn)?，企業(yè)不僅要為俘獲監(jiān)管機(jī)構(gòu)付出代價(jià)，還要為俘獲社會(huì)組織付出代價(jià)。如果卷入監(jiān)管活動(dòng)中的社會(huì)組織數(shù)量增多，那么企業(yè)的俘獲成本就會(huì)隨之增加，但其取得的收益卻是不變的。即使有社會(huì)組織被俘獲，但由于參與權(quán)是可競(jìng)爭(zhēng)的，其他社會(huì)組織也會(huì)因獲得參與權(quán)而努力將有劣跡的社會(huì)組織剔除監(jiān)管體系之外。但是，博弈分析有其局限性，比如它假設(shè)行動(dòng)者是追求自我利益最大化的，然而事實(shí)并非如此：從監(jiān)管機(jī)構(gòu)的角度講，其之所以被俘獲往往并不是企業(yè)支付游說(shuō)費(fèi)用的結(jié)果，還存在其他原因；從被監(jiān)管企業(yè)的角度講，其不守法也往往并不是出于計(jì)算犯法造成的利害得失，有時(shí)是因?yàn)楹鲆暦苫虿欢伞Ｉ鐣?huì)學(xué)的賦權(quán)理論彌補(bǔ)了博弈分析的不足，它假設(shè)監(jiān)管中存在著權(quán)力不平等，社會(huì)組織的加入可以對(duì)這種不平等進(jìn)行糾正。首先，它可以改善監(jiān)管結(jié)果。在只存在政府和被監(jiān)管企業(yè)兩個(gè)游戲方的博弈中，雙方博弈的最可能的結(jié)果就是達(dá)成的干預(yù)程度比企業(yè)要求的高，比法律規(guī)定的低。當(dāng)加入的社會(huì)組織提倡高于法律規(guī)定的干預(yù)程度時(shí)，那么結(jié)果很可能就是達(dá)成最接近于法律規(guī)定的干預(yù)程度。其次，可以改善監(jiān)管過(guò)程。對(duì)公民而言，他們只有有限的動(dòng)機(jī)和能力參與監(jiān)管，而且數(shù)量眾多的公民直接參與監(jiān)管在現(xiàn)實(shí)中也不容易實(shí)現(xiàn)。社會(huì)組織的參與是通往更真實(shí)的民主的可能途徑，足以形成與政府和企業(yè)相抗衡的力量。最后，可以把所有監(jiān)管主體構(gòu)筑成一個(gè)共同體，內(nèi)部能夠建立信任、合作和會(huì)話。共同體的形成可以對(duì)成員在心理和道德層面形成約束，促使彼此做正確的事情。

實(shí)踐中，在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域，很多西方發(fā)達(dá)國(guó)家的社會(huì)組織都發(fā)揮著重要的監(jiān)管職能。它們從事相關(guān)科學(xué)研究、進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)制定和食品質(zhì)量認(rèn)證、評(píng)估企業(yè)信用、檢測(cè)和評(píng)估食品安全風(fēng)險(xiǎn)、保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益，與政府共同筑起了堅(jiān)固的食品安全堡壘。例如，美國(guó)從事食品安全標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)組織包括眾多行業(yè)協(xié)會(huì)和標(biāo)準(zhǔn)化技術(shù)委員會(huì)，它們幾乎包攬了谷物、飼料、奶制品、油料等所有重點(diǎn)食品類(lèi)別的檢測(cè)與標(biāo)準(zhǔn)制定工作，是食品安全監(jiān)管的重要組成力量。此外，民間消費(fèi)者組織在英美等國(guó)也數(shù)量較多、類(lèi)型各樣、分布廣泛。他們不僅能夠直接監(jiān)督食品企業(yè)的產(chǎn)品是否合格，還能對(duì)政府監(jiān)管工作提出質(zhì)疑，最大程度地保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益。如美國(guó)的“公共利益科學(xué)中心”就曾多次起訴肯德基連鎖店，2004年指控其廣告過(guò)度渲染了其食品更健康，2006年起訴其使用了反式脂肪含量較高的烹調(diào)油。面臨這樣的起訴，肯德基不得不做出公開(kāi)回應(yīng)，并對(duì)食品加工技術(shù)和流程進(jìn)行改進(jìn)。

總之，無(wú)論在理論上還是在西方發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐中，社會(huì)組織對(duì)食品安全監(jiān)管的參與，都充分證明了其發(fā)揮的優(yōu)勢(shì)是獨(dú)一無(wú)二和不容忽視的：首先，在監(jiān)管上很多時(shí)候它比政府更專(zhuān)業(yè)，可與政府進(jìn)行資源整合和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。因?yàn)樗兄陚涞牟煌诠膊块T(mén)的審查系統(tǒng)、申訴處理系統(tǒng)、標(biāo)準(zhǔn)制定系統(tǒng)、監(jiān)督系統(tǒng)以及評(píng)估系統(tǒng)；其次，無(wú)論從運(yùn)營(yíng)成本還是被監(jiān)管企業(yè)的服從成本方面來(lái)看，社會(huì)組織的總監(jiān)管成本都比政府部門(mén)要低。最后，它可以有效遏制腐敗的發(fā)生，使監(jiān)管更好地服務(wù)于公共利益。

二、我國(guó)食品安全監(jiān)管領(lǐng)域社會(huì)組織的發(fā)展現(xiàn)狀及其培育

然而在我國(guó)，社會(huì)組織的食品安全監(jiān)管職能遠(yuǎn)未被認(rèn)識(shí)和得到充分實(shí)現(xiàn)。很顯然，大量成熟社會(huì)組織的存在是其發(fā)揮食品安全監(jiān)管職能的結(jié)構(gòu)前提。與英美等西方發(fā)達(dá)國(guó)家相比，我國(guó)雖然也有很多食品行業(yè)協(xié)會(huì)，如中國(guó)糖業(yè)協(xié)會(huì)、中國(guó)發(fā)酵工業(yè)協(xié)會(huì)、中國(guó)綠色食品協(xié)會(huì)、中國(guó)肉類(lèi)協(xié)會(huì)、中國(guó)乳制品工業(yè)協(xié)會(huì)、中國(guó)焙烤食品糖制品工業(yè)協(xié)會(huì)、中國(guó)飼料工業(yè)協(xié)會(huì)、等等，但它們組織較為零散，針對(duì)的食品類(lèi)型過(guò)于狹窄，規(guī)模過(guò)于狹小、數(shù)目太過(guò)繁多，不利于信息和資源的共享，且目前還沒(méi)有哪一個(gè)協(xié)會(huì)具有獨(dú)立的食品安全監(jiān)管職能。我國(guó)也有消費(fèi)者協(xié)會(huì)和質(zhì)量協(xié)會(huì)等保護(hù)消費(fèi)者權(quán)益的組織，但其發(fā)揮的作用卻總是不盡如人意，因此我國(guó)的相關(guān)社會(huì)組織亟待培育。

（一）優(yōu)化整合現(xiàn)有社會(huì)組織

優(yōu)化整合現(xiàn)有社會(huì)組織尤其需要注意：（1）抓好與重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)種類(lèi)的食品安全監(jiān)管相關(guān)的社會(huì)組織的建設(shè)，如奶制品業(yè)、油業(yè)、飼料業(yè)、谷物、蔬果等研究及標(biāo)準(zhǔn)制定組織應(yīng)放在優(yōu)先發(fā)展的地位。（2）重點(diǎn)加強(qiáng)與特色食品或傳統(tǒng)食品安全監(jiān)管相關(guān)的社會(huì)組織的建設(shè)。如茶葉、酒業(yè)、中華老字號(hào)、老招牌以及地方特色食品等相關(guān)研究、標(biāo)準(zhǔn)制定或認(rèn)證組織等。（3）按照涉及的食品類(lèi)別或監(jiān)管活動(dòng)的性質(zhì)等對(duì)小型社會(huì)組織進(jìn)行合并或重組，以提高其規(guī)模、輻射面以及權(quán)威性。（4）強(qiáng)化消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)社會(huì)組織的建設(shè)。目前，我國(guó)的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)組織主要是中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)，它成立于1985年，是由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)成立的、負(fù)責(zé)全國(guó)范圍內(nèi)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的社會(huì)團(tuán)體法人。我國(guó)《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》第32條規(guī)定，消費(fèi)者協(xié)會(huì)的作用主要有：向消費(fèi)者提供消費(fèi)信息和咨詢(xún)服務(wù)；參與有關(guān)行政部門(mén)對(duì)商品和服務(wù)的監(jiān)督、檢查；就有關(guān)消費(fèi)者合法權(quán)益的問(wèn)題，向有關(guān)行政部門(mén)反映、查詢(xún)，提出建議；受理消費(fèi)者的投訴，并對(duì)投訴事項(xiàng)進(jìn)行調(diào)查、調(diào)解；投訴事項(xiàng)涉及商品和服務(wù)質(zhì)量問(wèn)題的，可以提請(qǐng)鑒定部門(mén)鑒定，鑒定部門(mén)應(yīng)當(dāng)告知鑒定結(jié)論；就損害消費(fèi)者合法權(quán)益的行為，支持受損害的消費(fèi)者提起訴訟；對(duì)損害消費(fèi)者合法權(quán)益的行為，通過(guò)大眾傳播媒介予以揭露、批評(píng)。可以說(shuō)，自消費(fèi)者協(xié)會(huì)成立以來(lái)，它在消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)和對(duì)企業(yè)產(chǎn)品進(jìn)行質(zhì)量監(jiān)督方面發(fā)揮了一定的作用；但在很多食品安全事故中，中國(guó)消費(fèi)者協(xié)會(huì)所發(fā)揮的監(jiān)管力量卻是微乎其微，例如在三鹿奶粉“三聚氰胺事件”中，受害患兒和家長(zhǎng)以及廣大不知情的消費(fèi)者的權(quán)益就沒(méi)有得到及時(shí)、充分的保障，這使我們不得不對(duì)消費(fèi)者協(xié)會(huì)的組織結(jié)構(gòu)以及運(yùn)行機(jī)制等方面進(jìn)行反思和重新檢視。

（二）培育新社會(huì)組織

培育新社會(huì)組織工作重點(diǎn)在于：（1）培育更多的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)組織，可以建立由專(zhuān)業(yè)律師組成的公益訴訟組織；重點(diǎn)針對(duì)農(nóng)民消費(fèi)者的權(quán)益保護(hù)，在農(nóng)村建立相關(guān)社會(huì)組織或由已有的農(nóng)村社會(huì)組織承擔(dān)起該項(xiàng)職能。（2）關(guān)于食品安全研究機(jī)構(gòu)和認(rèn)證機(jī)構(gòu)等建設(shè)，要多利用高校的專(zhuān)家及科研工作者的智識(shí)，成立具有相對(duì)獨(dú)立性的新型社會(huì)組織。（3）培育和建立民間的食品安全宣傳和培訓(xùn)組織，以提高食品生產(chǎn)者和消費(fèi)者的安全意識(shí)。例如，美國(guó)雖已具有了很多這方面的組織，但其還是在繼續(xù)鼓勵(lì)成立更多的社會(huì)組織，共同促進(jìn)食品安全。2010年11月，美國(guó)又出現(xiàn)了一個(gè)新的全國(guó)性社會(huì)組織，它就是總部位于康奈爾大學(xué)的美國(guó)農(nóng)產(chǎn)品安全聯(lián)盟。此組織受到美國(guó)農(nóng)業(yè)部以及美國(guó)食品和藥物管理局的資助，主要通過(guò)對(duì)農(nóng)民、包裝商與新鮮農(nóng)產(chǎn)品直銷(xiāo)商進(jìn)行培訓(xùn)，共同推進(jìn)農(nóng)業(yè)規(guī)范教育，促進(jìn)美國(guó)食品和藥物管理局制定更多更新的農(nóng)產(chǎn)品安全政策。［5］

三、西方發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)組織參與食品安全監(jiān)管的主要機(jī)制

我國(guó)相關(guān)社會(huì)組織的培育為其承擔(dān)食品安全監(jiān)管職能提供了結(jié)構(gòu)前提，但要切實(shí)實(shí)現(xiàn)這項(xiàng)職能還需要依賴(lài)有效的機(jī)制為其提供監(jiān)管的渠道、方法、工具和步驟。西方發(fā)達(dá)國(guó)家社會(huì)組織參與食品安全監(jiān)管的機(jī)制發(fā)展較為完善，對(duì)其進(jìn)行比較研究，可以為我國(guó)提供有益的借鑒。

（一）代理機(jī)制

代理機(jī)制是由社會(huì)組織來(lái)充當(dāng)食品企業(yè)的雇員或?qū)I(yè)顧問(wèn)來(lái)制止企業(yè)的違規(guī)行為。由雙方的協(xié)議規(guī)定，社會(huì)組織有權(quán)力反對(duì)違規(guī)行為，食品企業(yè)要遵守社會(huì)組織的建議或決定，改進(jìn)食品生產(chǎn)、流通或銷(xiāo)售環(huán)節(jié)的技術(shù)或做法，從而保障食品安全。

（二）第三方認(rèn)證機(jī)制

第三方認(rèn)證是指由獨(dú)立于供需雙方且不受供需雙方經(jīng)濟(jì)利益支配的組織或機(jī)構(gòu)來(lái)證實(shí)某一經(jīng)鑒定的產(chǎn)品或服務(wù)符合特定標(biāo)準(zhǔn)或規(guī)范性文件。當(dāng)下，第三方認(rèn)證已經(jīng)成為世界各國(guó)食品安全監(jiān)管的有效工具之一。對(duì)買(mǎi)方而言，第三方認(rèn)證可以使買(mǎi)方更好地對(duì)商品進(jìn)行甄別，引導(dǎo)其做出更為理性的購(gòu)買(mǎi)決策。它可以彌補(bǔ)自由市場(chǎng)的信息不對(duì)稱(chēng)、不完全的缺陷。古典經(jīng)濟(jì)學(xué)理論假設(shè)理想的市場(chǎng)是以完全競(jìng)爭(zhēng)和完全信息為前提的，且產(chǎn)品是同質(zhì)的，這些同質(zhì)產(chǎn)品的質(zhì)量信息可通過(guò)市場(chǎng)過(guò)程完全呈現(xiàn)給購(gòu)買(mǎi)者，因此產(chǎn)品的價(jià)格僅僅與數(shù)量相聯(lián)系。消費(fèi)者在完全的信息之下做出購(gòu)買(mǎi)決策。在這種情況下，購(gòu)買(mǎi)者的交易成本為零。但是，在真實(shí)的交易情境中，交易雙方關(guān)于產(chǎn)品質(zhì)量等信息并不對(duì)稱(chēng)。賣(mài)方常常居于優(yōu)勢(shì)地位，因?yàn)樗麄兺莆罩^多的關(guān)于產(chǎn)品的質(zhì)量、安全、成份等的信息，而買(mǎi)方在理性有限和時(shí)間有限的前提下，不可能掌握所有關(guān)于商品的信息，常常處于劣勢(shì)地位。在交易時(shí)，賣(mài)方很可能會(huì)隱瞞某些對(duì)商品不利的信息，欺騙買(mǎi)方，進(jìn)行不公平交易。買(mǎi)方為了防止在交易中上當(dāng)受騙，也會(huì)想方設(shè)法地去搜尋有關(guān)商品的信息，這就使得買(mǎi)方的交易成本大大增加，交易效率降低，從而影響交易市場(chǎng)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。如果商品的質(zhì)量信號(hào)很充分并且有效、真實(shí)可靠且獲取的成本較為低廉，那么消費(fèi)者就可以不費(fèi)任何代價(jià)地證實(shí)產(chǎn)品的質(zhì)量，則交易市場(chǎng)就能夠有效運(yùn)轉(zhuǎn)。第三方認(rèn)證恰恰為買(mǎi)方提供了這樣的質(zhì)量信號(hào)，降低了信息搜尋成本。因此第三方認(rèn)證是一種節(jié)約交易費(fèi)用的制度安排。對(duì)賣(mài)方而言，第三方認(rèn)證可以顯示企業(yè)產(chǎn)品的特色，對(duì)實(shí)力不同的企業(yè)進(jìn)行區(qū)分，是企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的重要手段。在市場(chǎng)交易中，賣(mài)方要使只有使自己保持競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)才能占據(jù)更多的市場(chǎng)份額，賺取更多的利潤(rùn)。這種競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)也體現(xiàn)在自己的商品能使消費(fèi)者具有較低的搜尋成本或交易費(fèi)用上。此時(shí)為了和其他競(jìng)爭(zhēng)者相區(qū)別，更愿意將自己產(chǎn)品的真實(shí)信息主動(dòng)地告知需求方，以顯示自己在產(chǎn)品質(zhì)量上高于競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手。第三方認(rèn)證就有這樣的作用。因?yàn)樗蓹?quán)威部門(mén)或具有一定獨(dú)立性和公信力的機(jī)構(gòu)所提供，其廣告效果遠(yuǎn)勝過(guò)生產(chǎn)者的自我宣傳。另外，根據(jù)信息經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“分離均衡”模型［6］，不同的生產(chǎn)者通過(guò)產(chǎn)品認(rèn)證的所需負(fù)擔(dān)的成本與他們自己的生產(chǎn)能力成反比。也就是說(shuō)，生產(chǎn)者如果在資金、技術(shù)等方面實(shí)力較強(qiáng)，那么他就更能夠提供優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品，要獲得認(rèn)證機(jī)構(gòu)的認(rèn)可所需要的成本也就相對(duì)較低；相反，如果生產(chǎn)者的實(shí)力較弱，那么要獲得認(rèn)證，則需要支付的成本也相對(duì)較高。這樣，通過(guò)認(rèn)證制度就可以將不同實(shí)力的生產(chǎn)者分離開(kāi)來(lái)。在分離均衡的情形下，實(shí)力不同的企業(yè)獲得不同程度的認(rèn)證，而消費(fèi)者則把權(quán)威認(rèn)證當(dāng)作區(qū)分不同類(lèi)型企業(yè)的信號(hào)，根據(jù)這一信號(hào)對(duì)不同環(huán)境行為的企業(yè)做出選擇。因此，實(shí)力較強(qiáng)的企業(yè)除了愿意接受法規(guī)規(guī)定的強(qiáng)制性認(rèn)證外，有些還愿意付費(fèi)進(jìn)行自愿性認(rèn)證。

（三）聽(tīng)證機(jī)制

聽(tīng)證起源于英美，是一種把司法審判的模式引入行政和立法程序的制度。它模擬司法審判，由持相反意見(jiàn)的雙方互相辯論，其結(jié)果通常對(duì)最后的處理有拘束力。具體來(lái)說(shuō)，凡是在聽(tīng)證會(huì)上提出的意見(jiàn)，決策者必須在最后裁決中做出回應(yīng)，否則相關(guān)行為可能因此而無(wú)效。通過(guò)聽(tīng)證制度，社會(huì)組織可以確認(rèn)規(guī)章的參與者是否在遵守規(guī)章，社會(huì)組織可以通過(guò)聽(tīng)證制度中包含的各種檢查和認(rèn)證方法來(lái)監(jiān)督企業(yè)是否在履行職責(zé)。米切爾·鮑爾（Michael Power）指出，人們一方面要求限制政府監(jiān)管，一方面又要求增加控制機(jī)制的可問(wèn)責(zé)性和透明性，這使得聽(tīng)證成為一項(xiàng)重要的制度化的治理工具。隨著政府逐漸地和更加明確地發(fā)揮間接監(jiān)督的角色，聽(tīng)證開(kāi)始成為自我控制系統(tǒng)和政府監(jiān)管系統(tǒng)之間的必要的協(xié)調(diào)手段。［7］聽(tīng)證機(jī)制在實(shí)踐中也暴露了其缺陷，有時(shí)它不再是提供評(píng)論和表達(dá)意見(jiàn)的場(chǎng)所，聽(tīng)證結(jié)果迎合了或進(jìn)一步穩(wěn)固了既定秩序。聽(tīng)證不僅沒(méi)有提供實(shí)質(zhì)性的社團(tuán)問(wèn)責(zé)，而且還以晦澀的專(zhuān)業(yè)演講覆蓋了公開(kāi)辯論。他認(rèn)為，檢查是有用的和不可避免的，但應(yīng)該尋找監(jiān)督與信任之間的平衡。

（四）團(tuán)體訴訟

世界上很多國(guó)家都賦予了民間消費(fèi)者組織以提起團(tuán)體訴訟的權(quán)利。團(tuán)體訴訟有著個(gè)體消費(fèi)者訴訟無(wú)法比擬的優(yōu)勢(shì)。個(gè)體消費(fèi)者會(huì)由于訴訟程序過(guò)于復(fù)雜、耗時(shí)長(zhǎng)、獲賠金額少而不愿提起訴訟；另外，個(gè)體消費(fèi)者勢(shì)單力薄，有時(shí)會(huì)迫于食品企業(yè)的壓力而放棄維權(quán)。團(tuán)體訴訟則可以避免上述情況的發(fā)生，從而最大程度地保護(hù)消費(fèi)者的正當(dāng)權(quán)益。團(tuán)體訴訟主要可以針對(duì)經(jīng)營(yíng)者采用的格式條款以及經(jīng)營(yíng)者統(tǒng)一生產(chǎn)和銷(xiāo)售的產(chǎn)品來(lái)進(jìn)行。格式條款是由企業(yè)單方制定的，且普遍適用于消費(fèi)者，有些條款很容易造成對(duì)消費(fèi)者利益的損害。另外統(tǒng)一生產(chǎn)和統(tǒng)一銷(xiāo)售的產(chǎn)品其缺陷或者瑕疵往往也是相同或者相似的，這樣大量的消費(fèi)者就會(huì)受到相同的損害，這時(shí)，無(wú)論從成本還是社會(huì)公平的角度來(lái)講，都適宜進(jìn)行團(tuán)體訴訟。

四、完善我國(guó)社會(huì)組織參與食品安全監(jiān)管的機(jī)制

我國(guó)社會(huì)組織參與食品安全監(jiān)管的機(jī)制都尚處于初步探索階段，且暴露了很多問(wèn)題和缺陷。在第三方認(rèn)證機(jī)制上，我國(guó)的認(rèn)證機(jī)構(gòu)多為政府部門(mén)，社會(huì)組織很少；無(wú)論是政府部門(mén)還是社會(huì)組織，其作為認(rèn)證機(jī)構(gòu)缺乏足夠的獨(dú)立性，其經(jīng)濟(jì)利益及認(rèn)證過(guò)程和結(jié)果常常受到來(lái)自上級(jí)行政領(lǐng)導(dǎo)或其他黨政部門(mén)的不當(dāng)?shù)挠绊懞透深A(yù)，認(rèn)證信息的真實(shí)性和客觀性因而大大折扣；很多現(xiàn)有的認(rèn)證機(jī)構(gòu)缺乏足夠的專(zhuān)業(yè)資質(zhì)，使得認(rèn)證結(jié)果的權(quán)威性和可靠性飽受質(zhì)疑；強(qiáng)制性認(rèn)證過(guò)程中，被認(rèn)證的企業(yè)往往表現(xiàn)出不合作的態(tài)度和進(jìn)行投機(jī)行為；而在進(jìn)行自愿性認(rèn)證時(shí)，認(rèn)證機(jī)構(gòu)與企業(yè)常常會(huì)形成交易關(guān)系，通過(guò)提供虛假的市場(chǎng)信號(hào)“合謀”欺騙消費(fèi)者；即使不與企業(yè)合謀，由于認(rèn)證機(jī)構(gòu)之間存在著市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，為了在競(jìng)爭(zhēng)中處于優(yōu)勢(shì)地位，認(rèn)證機(jī)構(gòu)經(jīng)常傾向于遷就企業(yè)；為了節(jié)約成本，認(rèn)證機(jī)構(gòu)不履行必要的檢驗(yàn)程序，從而使認(rèn)證結(jié)果發(fā)生扭曲，進(jìn)而導(dǎo)致消費(fèi)者對(duì)產(chǎn)品的錯(cuò)誤評(píng)價(jià)和決策失誤。在聽(tīng)證機(jī)制上，我國(guó)食品安全監(jiān)管方面的聽(tīng)證往往會(huì)流于形式；聽(tīng)證會(huì)的組織不夠獨(dú)立；結(jié)果缺乏約束力，等等。完善我國(guó)社會(huì)組織參與食品安全監(jiān)管迫在睸睫。

（一）嘗試引入代理機(jī)制

鼓勵(lì)培育和建立具備專(zhuān)業(yè)技術(shù)資質(zhì)的社會(huì)組織，可以由大學(xué)的研究機(jī)構(gòu)及研究人員、律師等組成；可先行在規(guī)模大、技術(shù)先進(jìn)、資金雄厚的食品加工企業(yè)進(jìn)行試點(diǎn)，然后逐漸加以推廣。由于代理者機(jī)制主要通過(guò)食品企業(yè)與社會(huì)組織之間簽訂監(jiān)管合同來(lái)進(jìn)行，因此還需要為其提供必備的法律基礎(chǔ)。

（二）加強(qiáng)第三方認(rèn)證機(jī)制建設(shè)

首先，要提高社會(huì)組織作為認(rèn)證機(jī)構(gòu)時(shí)的獨(dú)立性，授予充足的法定權(quán)限。其次，建立健全認(rèn)證機(jī)構(gòu)的國(guó)家認(rèn)可制度。認(rèn)可是由權(quán)威機(jī)構(gòu)對(duì)有能力執(zhí)行認(rèn)證任務(wù)的機(jī)構(gòu)或個(gè)人給予正式承認(rèn)的程序。我國(guó)的國(guó)家認(rèn)證認(rèn)可監(jiān)督委員會(huì)對(duì)認(rèn)證活動(dòng)的認(rèn)可進(jìn)行統(tǒng)一管理，國(guó)家認(rèn)監(jiān)委可以委托各級(jí)質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局行使具體職能。有效的認(rèn)可制度有利于提高認(rèn)證機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對(duì)認(rèn)證機(jī)構(gòu)的信用管理，強(qiáng)化認(rèn)證機(jī)構(gòu)的自律，打擊惡意違法違規(guī)行為，保證第三方認(rèn)證制度的正常運(yùn)行。

（三）完善聽(tīng)證機(jī)制

首先，政府要使社會(huì)組織擁有關(guān)于食品企業(yè)的足夠信息，從而增加監(jiān)管的透明度。這可以通過(guò)信息公開(kāi)或披露制度來(lái)實(shí)現(xiàn)。如果沒(méi)有關(guān)于企業(yè)績(jī)效的可靠數(shù)據(jù)，社會(huì)組織就無(wú)法對(duì)企業(yè)施加充分的影響。其次，政府可以通過(guò)提供資金支持、實(shí)施社團(tuán)應(yīng)知信息立法等來(lái)為社會(huì)組織的活動(dòng)創(chuàng)造便利條件。再次，擴(kuò)大社會(huì)組織的聽(tīng)證范圍。不僅要參與相關(guān)的立法聽(tīng)證，還要參與法律的執(zhí)行以及在重大食品安全事故處理上的聽(tīng)證，使社會(huì)組織的監(jiān)管貫穿食品安全的整個(gè)監(jiān)管過(guò)程和鏈條。第四，保證聽(tīng)證會(huì)的獨(dú)立性，使其免受政府、企業(yè)等的干擾。目前，我國(guó)很多的聽(tīng)證會(huì)是由政府食品安全監(jiān)管機(jī)關(guān)的法制機(jī)構(gòu)工作人員主持的。這就很難避免聽(tīng)證主持人與調(diào)查人員進(jìn)行私下接觸，很難保證聽(tīng)證主持人在聽(tīng)證程序中處于相對(duì)獨(dú)立和超然的法律地位。這方面我們可以探索建立相對(duì)獨(dú)立的、穩(wěn)定的聽(tīng)證主持人隊(duì)伍。第五，增加聽(tīng)證結(jié)果的約束力。聽(tīng)證會(huì)實(shí)行筆錄制度，由聽(tīng)證主持人或記錄人代表行政機(jī)關(guān)在聽(tīng)證過(guò)程中對(duì)整個(gè)聽(tīng)證活動(dòng)做出客觀的記載。要保證聽(tīng)證筆錄是做出最終行政裁決的唯一依據(jù)，因此其內(nèi)容要客觀、明確和詳盡；其形式要嚴(yán)格、正式。

（四）逐步嘗試和推廣團(tuán)體訴訟

可以先從我國(guó)現(xiàn)有的消費(fèi)者協(xié)會(huì)著手，由其承擔(dān)起團(tuán)體訴訟的職能，然后逐漸推廣到其他社會(huì)組織。制定和完善關(guān)于團(tuán)體訴訟方面的法律，對(duì)訴訟團(tuán)體的資格、訴訟內(nèi)容和程序、結(jié)果裁定以及法律效力等方面進(jìn)行明確規(guī)定，使團(tuán)體訴訟逐漸走向規(guī)范化和普遍化。

總之，從組織建設(shè)的角度來(lái)講，我國(guó)承擔(dān)食品安全監(jiān)管職能的社會(huì)組織的發(fā)育還遠(yuǎn)未成熟，一方面現(xiàn)有社會(huì)組織需要進(jìn)一步優(yōu)化整合，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)種類(lèi)和特色食品相關(guān)的社會(huì)組織建設(shè)，對(duì)小型社會(huì)組織進(jìn)行合并或重組，以提高其規(guī)模、輻射面以及權(quán)威性，強(qiáng)化消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)社會(huì)組織的建設(shè)；另一方面，需要培育新的社會(huì)組織，培育更多消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)組織，培育更多食品安全研究機(jī)構(gòu)和認(rèn)證機(jī)構(gòu)，培育和建立民間的食品安全宣傳和培訓(xùn)組織，以提高食品生產(chǎn)者和消費(fèi)者保護(hù)的社會(huì)組織，共同促進(jìn)食品安全。從社會(huì)組織發(fā)揮食品安全監(jiān)管職能的機(jī)制角度來(lái)講，其實(shí)現(xiàn)機(jī)制還不完善甚至存在空缺，亟需在代理機(jī)制、第三方認(rèn)證機(jī)制、聽(tīng)證機(jī)制、團(tuán)體訴訟機(jī)制等機(jī)制建設(shè)上努力探索和創(chuàng)新。

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（責(zé)任編輯：汪小珍）

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1001-4225（2016）05-0061-05

2015-10-14

檀秀俠（1975-），女，河北樂(lè)亭人，政治學(xué)博士，北京師范大學(xué)珠海分校管理學(xué)院講師，公共管理學(xué)博士后。