婁　坤

(四川醫(yī)科大學(xué) 宣傳統(tǒng)戰(zhàn)部，四川 瀘州 646000)

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公共管理視閾中高等教育管理范式重構(gòu)研究

婁坤

(四川醫(yī)科大學(xué) 宣傳統(tǒng)戰(zhàn)部，四川 瀘州 646000)

摘要：全球化時(shí)代的到來對我國高等教育管理體制帶來機(jī)遇與挑戰(zhàn)。作為長期以政府行政干預(yù)為主導(dǎo)的高等教育管理體制必須進(jìn)行范式重構(gòu)，以契合現(xiàn)時(shí)代的特質(zhì)以及全球化所帶來的沖擊。公共管理理論為高等教育管理模式提供了全新的思路。以全球化時(shí)代高等教育管理的發(fā)展趨勢介紹為切入點(diǎn)，闡述了中國高等教育管理在全球化時(shí)代亟待應(yīng)對的全新挑戰(zhàn)，并結(jié)合公共管理理論對我國高等教育管理的啟示，探討了我國現(xiàn)階段高等教育管理范式的構(gòu)筑設(shè)想，以期為我國高等教育管理提供可供參照的發(fā)展路徑，使高等教育發(fā)展契合全球化時(shí)代的內(nèi)在價(jià)值訴求。

關(guān)鍵詞：公共管理；高等教育管理；全球化；范式

在社會變遷過程中，基于外部環(huán)境的變動以及自身發(fā)展的訴求，高校的社會功能也在不斷發(fā)生變遷。同時(shí)，在生產(chǎn)力水平不斷提升的情形之下，在一系列社會生產(chǎn)活動背后所蘊(yùn)藏的社會關(guān)系也實(shí)現(xiàn)了與之匹配的同步拓展，也就是說，現(xiàn)今社會的生產(chǎn)活動不同于以往，并非單純的借由主體行為所實(shí)施的社會化生產(chǎn)活動，而是演化為基于特定的社會生產(chǎn)關(guān)系層面之上的生產(chǎn)活動，在這個(gè)過程當(dāng)中，單一社會個(gè)體的生產(chǎn)能力并非局限于其自身的社會活動范疇，乃是擴(kuò)大成為同其關(guān)聯(lián)密切的特定社會群體的社會公共事務(wù)范疇。[1]借由此種情況可以做出這樣的論斷，即作為提升社會個(gè)體智識水平與技能狀況的關(guān)鍵方式的教育模式，已經(jīng)成為關(guān)乎社會發(fā)展的社會公共事務(wù)，從這個(gè)意義來看，若將高等教育視為服務(wù)的一種，則可將高等教育定性為面向受教育對象所提供的公共產(chǎn)品，基于現(xiàn)今的社會發(fā)展水平來看，高等教育的發(fā)展對于社會整體利益以及社會公共福祉的增進(jìn)效用日益突出，因而基于高等教育的公共性而言，高等教育管理的公共事務(wù)屬性也極其明顯，故而以政府為主導(dǎo)，借助政府的公共管理職能，從而實(shí)現(xiàn)對高等教育管理的介入是不可或缺的。特別處于現(xiàn)今的時(shí)代，基于高等教育的社會功能覆蓋面增大，使得高校同社會經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展脈絡(luò)成正向同態(tài)發(fā)展，因而社會對高等教育的依附性呈現(xiàn)出深化發(fā)展態(tài)勢，高校從以往的社會邊緣區(qū)域轉(zhuǎn)化為中心區(qū)域，進(jìn)而對社會整體運(yùn)行發(fā)生著關(guān)鍵性的助推效用。與此同時(shí)，隨著20世紀(jì)國內(nèi)高等教育實(shí)現(xiàn)由精英教育向大眾教育的讓渡，使得高等教育的社會公共屬性得以凸顯與強(qiáng)化，因而其作為社會發(fā)展過程中一項(xiàng)重要的公共事務(wù)越發(fā)受到重視。

一、全球化時(shí)代高等教育管理的發(fā)展趨勢

在時(shí)代變遷的影響下，高等教育管理必然隨之發(fā)生與之契合的變遷，特別是全球一體化時(shí)代的到來，對當(dāng)下高等教育管理的發(fā)展路徑將產(chǎn)生直接影響，此類影響涵蓋下述幾個(gè)層面：一方面，全球經(jīng)濟(jì)一體化的格局對高等教育管理的內(nèi)涵發(fā)展提出要求，即高等教育管理應(yīng)注重以市場規(guī)律為導(dǎo)向，以求實(shí)現(xiàn)在制度層面同教育市場化發(fā)展道路的有效銜接?；诤暧^發(fā)展的角度來審視高等教育管理制度可以發(fā)現(xiàn)，實(shí)質(zhì)上此種制度便是對高等教育管理的管理主體實(shí)現(xiàn)有效指引與規(guī)制的規(guī)范體系。[2]基于構(gòu)筑全球經(jīng)濟(jì)一體化的格局而言，必須積極引導(dǎo)高等教育管理在制度制定層面強(qiáng)化市場路徑引導(dǎo)效用。高等教育的市場化改革路徑乃是受全球經(jīng)濟(jì)一體化格局的直接影響，從而推進(jìn)高等教育同市場二者之間的同構(gòu)性。另一方面，從高等教育市場化的表現(xiàn)形式來看，主要反映為政府對高校財(cái)政支出比重下降，使國內(nèi)生產(chǎn)總值中的高校經(jīng)費(fèi)投入比重相對降低；傳統(tǒng)的政府經(jīng)費(fèi)扶持模式得到改進(jìn)，市場化競爭模式成為全新的選擇；鼓勵(lì)民間資本創(chuàng)設(shè)高校，使社會整體層面的高等教育規(guī)模得以實(shí)現(xiàn)擴(kuò)大化發(fā)展；增加與擴(kuò)大高校的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來源；激勵(lì)高校進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新以及成果轉(zhuǎn)化；擴(kuò)大高等教育覆蓋面，在傳統(tǒng)的校內(nèi)教學(xué)基礎(chǔ)之上，推出慕課、微課等線上教學(xué)模式；擴(kuò)大招生半徑，允許高校招收自籌學(xué)費(fèi)的留學(xué)人員以及引導(dǎo)高校進(jìn)行教育產(chǎn)業(yè)服務(wù)輸出，發(fā)掘域外教育市場等模式。

(一)社會思潮對域外各國高等教育管理演進(jìn)路徑的影響

從域外各國高等教育管理的發(fā)展脈絡(luò)來看，其市場化導(dǎo)向最初乃是基于源自英國的新自由主義思潮的影響所致。[3]20世紀(jì)70年代，新自由主義思潮取代了凱恩斯主義，先是發(fā)軔于英美等國，繼而影響遍及歐洲諸國以及北美的加拿大、亞洲的日本、拉美等國。作為新自由主義而言，其理論內(nèi)核表現(xiàn)為主張市場化、削減政府管制等。其后，域外各國先后經(jīng)歷了高等教育擴(kuò)容以及財(cái)政投入削減等階段。在此前數(shù)十年內(nèi)，相當(dāng)多的國家遭遇高等教育向大眾教育的轉(zhuǎn)型壓力，由此帶來經(jīng)費(fèi)緊張問題，以大洋洲的澳大利亞為例，從20世紀(jì)70年代中葉到90年代初期，澳大利亞的高等教育經(jīng)費(fèi)財(cái)政投入所占的國內(nèi)生產(chǎn)總值比重由先前的1.4%縮減為1%，經(jīng)費(fèi)縮減的主因即在于公辦高等教育規(guī)模擴(kuò)大化。[4]此外，域外各國高等教育管理受IMF、WTO等國際組織的協(xié)助。此類組織的介入，有效地使組織成員國在本國高等教育管理制度的規(guī)劃層面強(qiáng)化了市場運(yùn)作趨勢，具體的助推措施使得成員國之間高等教育市場彼此開放、鼓勵(lì)在公辦院校之外創(chuàng)設(shè)私立高校等，這有效降低了成員國之間的服務(wù)貿(mào)易壁壘，進(jìn)而有效地實(shí)現(xiàn)了對不同國家、地區(qū)之間高等教育服務(wù)的自由化。可以說，在全球經(jīng)濟(jì)一體化格局的驅(qū)動之下，各國高等教育管理制度實(shí)現(xiàn)國際接軌是全球經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展趨勢使然。

(二)文化多元格局對域外各國高等教育管理演進(jìn)路徑的影響

不同國家的社會文化背景差異之間的沖突與對抗，直接對傳統(tǒng)的文化格局形成沖擊，進(jìn)而打破了不同國家與地區(qū)之間的文化壁壘，使得不同的文化在此種沖擊之下彼此融合?；诖朔N文化多元格局，各國在高等教育管理層面務(wù)求實(shí)現(xiàn)彼此之間的文化價(jià)值包容，并借此使處于不同文化之間的異質(zhì)性差距得以整合、消融，從而推動文化價(jià)值理念根植于高等教育之中，最終成為高等教育管理發(fā)展演進(jìn)路徑的文化助推力。以現(xiàn)今高等教育成就最為突出的美國為例，其高等教育所取得的突出成就在很大層面上得益于對不同文化的吸收與整合，如在學(xué)科課程科目的設(shè)置方面，諸多高校均要求學(xué)生必須選修能夠幫助其實(shí)現(xiàn)對不同文化形成完整認(rèn)知的課程。其次，在組織學(xué)生社團(tuán)活動方面，美國的高校均賦予了不同國籍、不同文化背景的學(xué)生以充分的民族文化宣傳自主權(quán)，依托此種舉措實(shí)現(xiàn)了對學(xué)生平等人權(quán)觀念的傳遞與價(jià)值內(nèi)化。最后，對多元文化格局的正確認(rèn)知，也使得美國高校十分注重對學(xué)生創(chuàng)新意識的養(yǎng)成，并將此種教育理念貫行于日常的教學(xué)活動與教學(xué)組織之中，從而在教育層面為美國的社會整體發(fā)展提供了創(chuàng)新源泉。

(三)高等教育管理體制的內(nèi)在發(fā)展訴求對政府干預(yù)形成弱化趨向

對于高等教育管理體制而言，一般即指政府行政層面對高等教育的監(jiān)管模式，其體現(xiàn)了高校、政府以及社會三者之間在高等教育這一社會資源方面的權(quán)限界分。全球一體化對各國帶來普遍的沖擊，基于對全球一體化趨勢的順應(yīng)，和對此趨勢所帶來的全新競爭模式的應(yīng)對，傳統(tǒng)的行政管理方式必須由以往的行政權(quán)力集中改變?yōu)樾姓?quán)力的有效分散配置。從理論層面看，將先前的集中化管理轉(zhuǎn)變?yōu)榉謾?quán)式管理，乃是實(shí)現(xiàn)民主管理模式的主要標(biāo)識之一。對于高等教育管理體制的意義在于有效地對政府干預(yù)形成弱化，即使政府在高等教育管理方面進(jìn)行適當(dāng)?shù)臋?quán)限縮減，進(jìn)而使得管理的效率得以有效的提升。自20世紀(jì)70年代域外發(fā)達(dá)國家秉承新自由主義理路伊始，政府的權(quán)限得到有效的自我控制，由先前的“萬能政府”轉(zhuǎn)變?yōu)椤坝邢拚?。同時(shí)需要指出的是，域外發(fā)達(dá)國家進(jìn)行的一系列卓有成效的高等教育管理體制更新，其目的在于契合市場運(yùn)行規(guī)律，弱化政府行政權(quán)力對高等教育管理的影響權(quán)重，從而強(qiáng)化高校的自主權(quán)和自治權(quán)。舉例而言，相當(dāng)一部分域外發(fā)達(dá)國家轉(zhuǎn)變對高校的財(cái)政扶持政策，由以往的直接性財(cái)政扶持轉(zhuǎn)變?yōu)楦偁幮苑龀?，即根?jù)高校的績效達(dá)成狀況給予其財(cái)政支持。此外，一些域外發(fā)達(dá)國家基于對高校教育管理績效提升的考量，引入民間績效評估機(jī)構(gòu)對高校進(jìn)行資質(zhì)評定，如法國引入高等教育和研究審議會，具體的高校教育質(zhì)量評定人員涵蓋政府行政人員、學(xué)者、教師以及社會各界人士，借由評定人員成分構(gòu)成的多樣性，盡可能地實(shí)現(xiàn)對高校教育管理績效的全方位客觀評定。此外，高等教育的分權(quán)化管理模式直接賦予并提升了高校的自主權(quán)與自治權(quán)，基于應(yīng)對全球高等教育競爭的考量，各國政府相繼通過高等教育管理體制改革，實(shí)現(xiàn)對高校的財(cái)政、人事等方面的全方位放權(quán)，允許高校結(jié)合自身實(shí)情出臺費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)、科學(xué)配置課程以及自主選擇合作對象，如此一來，高校的辦學(xué)活力得到空前提升。

二、中國高等教育管理在全球化時(shí)代亟待應(yīng)對的全新挑戰(zhàn)

(一)高等教育管理理念層面存在誤區(qū)

隨著20世紀(jì)90年代初期改革開放的全面鋪開，中國特色的社會主義市場經(jīng)濟(jì)取得了長足發(fā)展，原有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制逐步被市場經(jīng)濟(jì)所取代，市場化運(yùn)作方式取得普遍認(rèn)同。21世紀(jì)初中國加入世貿(mào)以后，國內(nèi)諸多行業(yè)的市場化運(yùn)作趨勢繼續(xù)深入，高等教育管理也隨之進(jìn)行了市場化運(yùn)作調(diào)整。然而，受高等教育自身發(fā)展特質(zhì)的影響，相關(guān)的市場化改革多流于形式，尤其在管理理念層面仍然暴露出較多的認(rèn)知偏差，此種情形的存在極大地阻滯了國內(nèi)高等教育管理的良性發(fā)展進(jìn)程?，F(xiàn)階段國內(nèi)高等教育管理存在的偏差首先表現(xiàn)為對政府宏觀計(jì)劃調(diào)配的偏重，以及對市場化運(yùn)作理念的重視不足。[5]從政策制定、出臺推廣的層面來看，市場經(jīng)濟(jì)對計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的替代原因即在于謀求創(chuàng)設(shè)公正、良性的競爭機(jī)制，因在高等教育管理過程中，對政府宏觀計(jì)劃調(diào)配的過于推崇，造成現(xiàn)今國內(nèi)高等教育在實(shí)際發(fā)展過程中暴露出相當(dāng)多的問題，主要表現(xiàn)為：(1)辦學(xué)體制層面仍然遵循政府主導(dǎo)公立院校設(shè)置模式，私立高校在教育資源、財(cái)政扶持、政策支持等層面無法與之抗衡，因而處于弱勢地位；(2)教育資源的配置權(quán)限基本被政府所掌控，多數(shù)情形下依然遵循政府為主的教育資源配置機(jī)制，未能創(chuàng)設(shè)以高校辦學(xué)績效為評定對象的績效考核機(jī)制，因而未能使高校之間形成良性競爭，經(jīng)政府認(rèn)定的重點(diǎn)高校(如“985”“211”高校)均取得了其他高校所無法得到的資源優(yōu)勢，從而導(dǎo)致國內(nèi)高校之間呈現(xiàn)出發(fā)展過程中的“馬太效應(yīng)”，即重點(diǎn)高校借由其資源優(yōu)勢在招生、科研等領(lǐng)域一路領(lǐng)先，并且同其他高校之間的差距在逐年增大；(3)高校內(nèi)部的教學(xué)遴選機(jī)制成固化態(tài)勢。此種情形主要表現(xiàn)為高校學(xué)生的教育自主選擇權(quán)限基本趨近于零，難以根據(jù)個(gè)人意愿，在求學(xué)期間實(shí)現(xiàn)專業(yè)的轉(zhuǎn)化，同時(shí)，盡管現(xiàn)今高校普遍采用了學(xué)分制考核模式，然而此種模式乃是要求學(xué)生在學(xué)習(xí)階段必須達(dá)到一定數(shù)量學(xué)分的被動考核機(jī)制，而未能賦予學(xué)生借助學(xué)分的取得，從而實(shí)現(xiàn)專業(yè)學(xué)習(xí)年限的躍升；(4)畢業(yè)生就業(yè)層面存在問題。因未能創(chuàng)設(shè)科學(xué)的畢業(yè)生素質(zhì)評定機(jī)制，因而導(dǎo)致用人單位在遴選員工時(shí)，唯有根據(jù)畢業(yè)生畢業(yè)院校的級別、專業(yè)進(jìn)行員工遴選，無形中導(dǎo)致非重點(diǎn)院校畢業(yè)的畢業(yè)生處于后備遴選的境地。在現(xiàn)今的國內(nèi)高等教育管理理念中，也存在著過于偏重物質(zhì)建設(shè)與投入，而對軟環(huán)境的投入與關(guān)注相對較低的取向。在國內(nèi)傳統(tǒng)社會發(fā)展觀的左右之下，高校均將發(fā)展重心放置于規(guī)模擴(kuò)建層面，間接造成對教育功能取向的忽視，同時(shí)，在績效考核方面過于注重對科研成果的量化要求，卻未能對教師的教學(xué)績效給予客觀對待，如此一來，使高校的發(fā)展呈現(xiàn)出偏重硬件量化考核、忽略軟件內(nèi)涵建設(shè)的路徑偏差。

(二)政府集中掌控高等教育管理權(quán)限造成體制性滯后

如前文所述，現(xiàn)今域外發(fā)達(dá)國家在對待高等教育管理的問題上，普遍給予高校以一定的自主權(quán)和自治權(quán)。國內(nèi)在高等教育管理權(quán)限方面，通過高教教育體制的不斷改革，現(xiàn)已構(gòu)成初步的“一元兩級”管理分權(quán)模式，即中央政府與地方政府分級管理，在這種“一元兩級”的管理模式中，地方政府(多為省級政府)為主要管理者，其在專業(yè)設(shè)置以及研究生點(diǎn)設(shè)置等方面具有較大的自主權(quán)限。然而從具體的管理方式來看，政府對高校的管理方式相對域外發(fā)達(dá)國家而言仍較為滯后，并且此種源自體制層面的短板已經(jīng)成為現(xiàn)今國內(nèi)高等教育創(chuàng)新的阻力要素。[6]首先，高等教育管理權(quán)限的相對集中影響了高校的自主發(fā)展，盡管現(xiàn)階段中央和地方政府已經(jīng)對高等教育的分級管理達(dá)成共識，然而一旦進(jìn)入決策階段，仍會出現(xiàn)管理權(quán)限集中行使的問題，進(jìn)而表現(xiàn)為政府對高校的發(fā)展與戰(zhàn)略藍(lán)圖事無巨細(xì)的事必躬親；高校在具體的招生遴選、領(lǐng)導(dǎo)聘任、崗位設(shè)置、對外交流以及教職工考核等方面的自主權(quán)限受到擠壓，此類現(xiàn)象的存在造成高校辦學(xué)的主動效能受限，使相當(dāng)多的高校管理者無須對此投入精力加以考量，只需被動服從即可，由此進(jìn)一步導(dǎo)致國內(nèi)高校表現(xiàn)出嚴(yán)重的辦學(xué)同質(zhì)化現(xiàn)象，諸如辦學(xué)理念趨同、熱衷熱門專業(yè)增設(shè)、盲目擴(kuò)大辦學(xué)規(guī)模等。其次，政府對高校的行政干預(yù)無形中造成了對高校發(fā)展過程中教育創(chuàng)新的阻滯。全球一體化的時(shí)代特質(zhì)助推了高等教育發(fā)展過程中對制度創(chuàng)新的內(nèi)在價(jià)值訴求，也是目前各國在發(fā)展高等教育過程中普遍施行的舉措，由此使高校的自主創(chuàng)新能力和潛能得到最大化的發(fā)掘，學(xué)術(shù)自由空間也得到極大的提升。然而現(xiàn)階段我國的公立高校因在財(cái)政、人事等方面對政府表現(xiàn)出極大的依附性，因而導(dǎo)致獨(dú)立性不強(qiáng)。并且由于來自高校外部的各種社會力量對高校的自身建設(shè)與發(fā)展給予了一定的影響，因此使得國內(nèi)高?；讷@得財(cái)力與物力保障的考量，不得不對相關(guān)的利益集團(tuán)做出一定的妥協(xié)，從而也導(dǎo)致了自身的發(fā)展背離了自身的意愿，對學(xué)術(shù)自由的追求被迫妥協(xié)于現(xiàn)實(shí)的物質(zhì)訴求。

(三)人治思想突出與行政化趨勢明顯影響高等教育管理體制改革

全球化的趨勢以及不同文化的融合使得當(dāng)下的高校發(fā)展呈現(xiàn)出辦學(xué)規(guī)模擴(kuò)大以及文化交融的態(tài)勢，此種態(tài)勢倒逼高等教育管理體制必須做出正確的應(yīng)對，不過現(xiàn)存兩種情形造成高等教育體制改革與創(chuàng)新進(jìn)程受阻，一者是在現(xiàn)今的高校管理體制之下，多數(shù)管理者仍然將人治思想奉為圭臬，從個(gè)人的主觀經(jīng)驗(yàn)與好惡出發(fā)，為高校規(guī)劃其個(gè)人認(rèn)可的發(fā)展路徑。盡管近年來的高等教育體制改革已經(jīng)在盡可能的規(guī)制管理者的個(gè)人主觀決策，然而受長期經(jīng)驗(yàn)主義思潮的影響，依法治校的理念仍未能得到切實(shí)的貫行。不能簡單地將人治思想歸結(jié)為錯(cuò)誤的決策，然而對比于法治理念來看，少數(shù)個(gè)體的決策所產(chǎn)生錯(cuò)誤的概率要高于群體決策，同時(shí)，一俟管理者更換，必然意味著其先前所制定和推崇的發(fā)展思路面臨被推翻的可能，進(jìn)而造成高校人、財(cái)、物的無端浪費(fèi)。可以說，人治思想對管理者個(gè)人的價(jià)值取向、行為動因、預(yù)判能力等有較高的要求，一旦內(nèi)外部環(huán)境出現(xiàn)變遷，超出其經(jīng)驗(yàn)認(rèn)知范疇，則直接結(jié)果便是導(dǎo)致管理風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。此外，人治思想的另一弊端在于其同高校的學(xué)術(shù)自由與學(xué)術(shù)自治理念背道而馳，甚至可能出現(xiàn)對學(xué)術(shù)自由一定程度的壓制，更可能因此而使高校的中層管理者為了迎合主要管理者的發(fā)展構(gòu)想，而罔顧高校實(shí)情，從而造成高?？茖W(xué)發(fā)展路徑受阻。二者，行政化趨勢在歷經(jīng)多年的高?！叭バ姓备母锖笕匀晃茨艿玫綇氐椎母淖儯h政架構(gòu)依然是現(xiàn)今高校內(nèi)部管理的核心。作為以促進(jìn)學(xué)術(shù)發(fā)展、培養(yǎng)學(xué)生健全人格為重心的高校而言，唯有在內(nèi)部管理中實(shí)現(xiàn)行政管理與學(xué)術(shù)管理的有機(jī)匹配，方才能夠彰顯高校的社會價(jià)值，然而，現(xiàn)實(shí)情況卻是高校內(nèi)部的行政權(quán)力依然在相當(dāng)大的層面上凌駕于學(xué)術(shù)管理之上，一些高校的內(nèi)設(shè)行政部門，在職能設(shè)置上為管理部門，然其卻能夠倒轉(zhuǎn)過來影響學(xué)術(shù)，由此導(dǎo)致一種怪現(xiàn)象，諸多高校領(lǐng)導(dǎo)提出要使行政人員努力向教師職位轉(zhuǎn)崗，實(shí)際卻是教師更熱衷于步入仕途，選擇“雙肩挑”的職業(yè)發(fā)展路徑，此種路徑的好處不言而喻，既可以使教師在科研成果申報(bào)方面獲得普通教師所不具備的優(yōu)勢，同時(shí)身兼行政角色又可以使其真正參與到高校發(fā)展決策中去，從而為自身發(fā)展謀取利益，然則這樣一來，卻造成對高等教育學(xué)術(shù)自由理念的背離。

三、公共管理范式對我國高等教育管理的啟示

所謂的公共管理范式，即是指公共組織基于社會公共利益的維系考量，因而依憑自身權(quán)限以及公共權(quán)力，對社會公共事務(wù)采取相關(guān)管理活動的舉措。[7]可以說，從內(nèi)涵層面來看，公共管理活動的價(jià)值內(nèi)涵即著眼于社會整體利益，并以社會整體利益與公共福祉的實(shí)現(xiàn)為訴求，公共管理活動的目的在于借助有效的管理活動實(shí)現(xiàn)對公平和效率的最大程度的兼顧，同時(shí)，在科學(xué)把握目標(biāo)決策、協(xié)調(diào)、控制等管理節(jié)點(diǎn)之外，必須凸顯與保障社會公共責(zé)任的實(shí)現(xiàn)，其不僅追求對社會資源的合理化配置，更應(yīng)保障社會公共利益對社會成員的最大化兼顧。作為高等教育管理而言，基于前文所論及的其“公共產(chǎn)品”屬性，因而可以將其視為公共高等教育管理，同時(shí)按照公共高等教育管理主體關(guān)聯(lián)程度的區(qū)別，可進(jìn)一步將之界分為內(nèi)部與外部的雙重管理系統(tǒng)。所謂的內(nèi)部管理系統(tǒng)，是指由中央與地方二級教育行政部門、高校與主管部門之間架構(gòu)形成的縱向管理模式；所謂的外部管理系統(tǒng)，則是指由公共教育行政部門同市場、市民社會之間架構(gòu)形成的橫向管理模式?；谕獠抗芾硐到y(tǒng)而言，市場同公共高等教育管理二者的關(guān)聯(lián)有必要進(jìn)行精準(zhǔn)的界定，而市民社會同公共高等教育二者的關(guān)聯(lián)也亟待協(xié)調(diào)統(tǒng)一；基于內(nèi)部公共管理系統(tǒng)而言，高校同公共高等教育管理二者的關(guān)聯(lián)也有必要加以明確。

(一)市場同公共高等教育管理間的關(guān)聯(lián)

作為公共高等教育而言，在產(chǎn)業(yè)歸屬層面為服務(wù)業(yè)的典型代表，因而其可以依照市場化模式進(jìn)行相應(yīng)的業(yè)務(wù)運(yùn)作。同時(shí)，公共高等教育具有“公共產(chǎn)品”這一社會屬性，因而以追求效率最大化為訴求的市場規(guī)律無法保障其公平性，解決這一困境的出路乃是，既要發(fā)揮市場在社會資源合理配置過程中的協(xié)調(diào)作用，又要輔之以一定程度的政府適當(dāng)介入，因而作為市場同政府適度介入的公共高等教育管理間應(yīng)為彼此倚重的利益連帶關(guān)系。

(二)市民社會同公共高等教育間的關(guān)聯(lián)

一般而言，在市場同公共高等教育管理二者間進(jìn)行遴選極其困難，原因在于選擇對市場的倚重，會遭遇市場缺陷所引致而來的風(fēng)險(xiǎn)；而選擇非市場運(yùn)作模式也會隨之引致非市場化缺陷帶來的風(fēng)險(xiǎn)?；谇笆銮樾?，當(dāng)公眾遭遇到市場化與非市場化的二難抉擇時(shí)，常寄希望于借由市民社會尋求全新的問題解決路徑。從以往的高等教育行政管理體制來看，高等教育同市民社會交集甚少，甚至可以說，以往的高等教育行政管理體制下的市民社會未能形成主體意識，而公共高等教育管理改變了這一現(xiàn)狀，依托公共媒介的介入，使公眾獲得表意自由，保障公眾對高等教育管理相關(guān)決策的知情權(quán)，使公眾給予高度關(guān)注的高等教育相關(guān)問題得到使其滿意的反饋。[8]欲達(dá)成此種目標(biāo)，國家高等教育行政管理部門必須將適度的權(quán)力賦予相關(guān)的社會組織，進(jìn)而創(chuàng)設(shè)出以政府為主、政府與市民社會共治的高等教育管理新體制，如此能夠增進(jìn)公共信息傳遞，使公共高等教育行政管理活動公開化，并使公眾強(qiáng)化對其的認(rèn)同感與信賴感。

(三)高校同公共高等教育管理間的關(guān)聯(lián)

在分析高校同公共高等教育管理間關(guān)聯(lián)的問題上，應(yīng)重新界定高等教育行政管理部門的管理權(quán)能，即作為行政管理部門應(yīng)科學(xué)劃定其權(quán)限觸及范疇，筆者認(rèn)為可將之界分為內(nèi)部范疇與外部范疇。內(nèi)部范疇即指高校的內(nèi)部運(yùn)行事務(wù)，諸如教學(xué)組織、科研、招生等，此類問題應(yīng)給予高校充分的自治權(quán)；外部范疇則是指高校作為事業(yè)法人，在社會實(shí)踐活動中所遭遇的、依憑自身無法給予解決的問題，諸如高等教育結(jié)構(gòu)優(yōu)化、高等教育規(guī)?？刂频?，此類問題應(yīng)借力于行政管理部門，由行政管理部門從宏觀角度加以協(xié)調(diào)。需要指出的是，在高校同公共高等教育管理關(guān)系協(xié)調(diào)當(dāng)中，應(yīng)引入市場化競爭機(jī)制，即由行政管理部門、高校、民間組織進(jìn)行合議，出臺具體的規(guī)劃方案，最終實(shí)現(xiàn)對教育資源配置的科學(xué)決策。

四、我國現(xiàn)階段高等教育管理范式的構(gòu)筑設(shè)想

由前文的論述可以得知，完全以政府行政權(quán)力干預(yù)為主導(dǎo)或者完全放權(quán)給高校賦予其絕對自治權(quán)的高等教育管理模式都不足為取。原因在于，完全以政府行政權(quán)力干預(yù)的高等教育管理主導(dǎo)模式將使高校喪失獨(dú)立性，進(jìn)而不再具備學(xué)術(shù)潛力與發(fā)展活力，而如若采取完全放權(quán)的模式，則其風(fēng)險(xiǎn)正如布魯貝克所指出的那樣，高校作為學(xué)術(shù)行會的發(fā)展形態(tài)之一，而任由行會自行發(fā)展，則將直接導(dǎo)致其在發(fā)展過程中產(chǎn)生一定的弊端，諸如出現(xiàn)對改革呈不合作態(tài)度、自身過于保守等問題，同時(shí)，高等教育管理現(xiàn)今同社會事務(wù)的聯(lián)系日趨密切，因而對待高等教育管理的問題不能完全借由高校的學(xué)術(shù)委員會來決定高校的重大事項(xiàng)，否則變相失其外部性特質(zhì)。此外還需看到的是，高校依憑自身難以為自我的生存與發(fā)展提供必要的運(yùn)行費(fèi)用，而來自政府財(cái)政扶持的這種外部經(jīng)費(fèi)注入對高校的生存與發(fā)展而言是不可或缺的?；谇笆隹紤]，筆者認(rèn)為，現(xiàn)今國內(nèi)高等教育管理范式重構(gòu)應(yīng)從下述幾個(gè)方面著手。

(一)高等教育管理理念的價(jià)值重塑

正如前文所論證的，高等教育服務(wù)具有“公共產(chǎn)品”這一社會屬性，而作為高等教育管理者而言，由于此前政府以及相關(guān)高等教育行政管理機(jī)關(guān)均習(xí)慣將高校視為自身的管理對象，未能形成對高校作為學(xué)術(shù)中心的特殊主體地位給予正確的認(rèn)知，因而在此種偏差性理念的影響之下，將管理行為單純視為履職行為。故而高等教育管理者務(wù)必應(yīng)正視全球化時(shí)代對高等教育管理體制帶來的沖擊，積極主動地進(jìn)行高等教育管理理念的價(jià)值重塑，改變以往的計(jì)劃性作為方式，應(yīng)以管理活動的意義與目的在于增進(jìn)社會公眾福祉的社會服務(wù)范疇為價(jià)值理念，并且以服務(wù)他者為行為的內(nèi)在驅(qū)動力。

(二)對政府、高校以及社會三者之間的關(guān)系進(jìn)行范式重構(gòu)

作為政府而言，應(yīng)借由自身所掌控的公權(quán)力，改變以往的“政府—高校”的二元管理機(jī)制，應(yīng)秉承公共高等教育管理理念，賦予社會組織以高等教育管理參與權(quán)限，將社會組織納入到高等教育管理體制范疇之中，構(gòu)筑“政府—高?！鐣钡摹叭灰惑w”管理體制架構(gòu)。[9]具體而言，政府應(yīng)改變以往的高校經(jīng)費(fèi)來源財(cái)政扶持模式，應(yīng)積極面向社會開放資源融入渠道，從而實(shí)現(xiàn)高等教育經(jīng)費(fèi)來源的多樣化，同時(shí)也使工商企業(yè)資本、私人資本等得以流入高校，政府可以出臺政策規(guī)定高?？梢越栌善鋸耐饨缛谌氲馁Y金數(shù)量，獲得與之匹配的政府撥款，這樣能夠緩解政府對高校持續(xù)財(cái)政投入所面臨的壓力，也將有力地推動高校實(shí)現(xiàn)同企業(yè)之間的商業(yè)協(xié)作，依托對私人市場的借力實(shí)現(xiàn)對高校內(nèi)部公共部門服務(wù)的取代，從而使高等教育管理借助規(guī)范的市場化運(yùn)作模式，轉(zhuǎn)向社會化發(fā)展路徑。其次，應(yīng)注重凸顯專業(yè)教育團(tuán)體的“第三方”意見，如賦予高校教師聯(lián)合會或者類似的非官方組織參與到高等教育管理活動之中的權(quán)力，借助其非官方的角色地位，對高等教育管理運(yùn)行與改革、發(fā)展過程中存在的弊端和不足進(jìn)行意見的征集，依托此種非官方組織的意見征集，實(shí)現(xiàn)對高等教育管理體制缺陷的查找與補(bǔ)足。

(三)將現(xiàn)代公司管理模式引入高等教育管理

澳大利亞聯(lián)邦政府在2003年制定出臺的白皮書《我們的大學(xué)：支撐澳大利亞的未來》中指出：“盡管高校的地位、性質(zhì)同企業(yè)存在差異，然而高校每年都管理著數(shù)百萬澳元的財(cái)政預(yù)算。因此可以斷言，高校有必要借鑒企業(yè)的運(yùn)作管理模式?！痹诠镜膬?nèi)部架構(gòu)中，董事會作為最高決策機(jī)關(guān)，同時(shí)董事在履職過程中應(yīng)嚴(yán)格秉承勤勉義務(wù)，并且在董事的任職資格中規(guī)定：“擔(dān)任破產(chǎn)清算的公司、企業(yè)的董事，并對該公司、企業(yè)的破產(chǎn)負(fù)有個(gè)人責(zé)任的，自該公司、企業(yè)破產(chǎn)清算完結(jié)之日起未逾3年，不得任職董事”，此種任職資格限定將公司董事的個(gè)人職業(yè)生涯同組織綁定在一起，從而實(shí)現(xiàn)了對董事勤勉履職的督促。高校的黨政負(fù)責(zé)人權(quán)限類似于公司董事，因此可借鑒董事任職資格條件，規(guī)定高校黨政負(fù)責(zé)人如若因個(gè)人決策失誤造成高校財(cái)政赤字或者被迫停辦的，應(yīng)禁止其在其他高?；驒C(jī)關(guān)出任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。[10]借助此種方式，使高校負(fù)責(zé)人的個(gè)人職業(yè)生涯同所任職的高校聯(lián)結(jié)于一體，從而能夠有效地督促高校決策者在出臺決策時(shí)秉承審慎、負(fù)責(zé)以及科學(xué)、務(wù)實(shí)的態(tài)度，避免因人治思想以及主觀經(jīng)驗(yàn)主義對高校造成損失。

(四)將市場化競爭機(jī)制引入高等教育管理

以往國家高等教育行政管理部門對高校的等級劃分，使其中被認(rèn)定為“重點(diǎn)”的高校獲得了其他高校所難以獲得的資源與優(yōu)勢地位，然而此種模式實(shí)則為教育資源壟斷，盡管國家教育部明確諸如“211”“985”高校引入動態(tài)競爭機(jī)制，但同時(shí)也指出不會添列新增高校，如此便形成非“211”“985”類高校只能望其項(xiàng)背。針對前述現(xiàn)象，筆者認(rèn)為，無論是“211”“985”類高校，還是“研究型大學(xué)”，不應(yīng)固化入選對象，應(yīng)以市場化競爭賦予高校平等競爭參與權(quán)，從而使已經(jīng)入選的高校保持發(fā)展活力，使尚未入選的高校產(chǎn)生發(fā)展動力。

隨著“大眾創(chuàng)新、萬眾創(chuàng)業(yè)”的提出，我國的社會整體創(chuàng)新進(jìn)程已經(jīng)拉開序幕。全球化時(shí)代的來臨對我國高等教育管理體制帶來全新的挑戰(zhàn)，在這個(gè)過程當(dāng)中，作為社會“公共產(chǎn)品”的高等教育服務(wù)也將接受全球化時(shí)代以及創(chuàng)新思潮的洗禮，基于推進(jìn)高等教育實(shí)現(xiàn)良性發(fā)展、增進(jìn)高等教育的教學(xué)質(zhì)量，以及效度化彰顯高等教育對社會發(fā)展助推效用的目標(biāo)，則必須對高等教育現(xiàn)行體制中存在的短板加以補(bǔ)足，以往基于政治因素抑或是經(jīng)濟(jì)因素考量而在高等教育管理中所秉承的“政治掛帥”或者“經(jīng)濟(jì)先行”模式已經(jīng)被證明難以為繼，而公共管理理論的提出，為我國高等教育管理體制提供了全新的發(fā)展路徑，其保障了高校的學(xué)術(shù)自由空間，并且賦予了高校較大權(quán)重的自治權(quán)，同時(shí)也依憑政府、高校之外的第三方主體介入，使高等教育管理體制得到升級，也直接提升了高校辦學(xué)質(zhì)量，為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的人才訴求提供了保障，也為我國高等教育管理應(yīng)對全球化挑戰(zhàn)提供了全新的發(fā)展契機(jī)。

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(責(zé)任編輯：魏霄)

Reconstruction of Higher Education Management Paradigm in the Perspective of Public Administration

LOU Kun

(Department of propaganda of Sichuan Medical University,Luzhou 646000,China)

Abstract：The arrival of the era of globalization brings opportunities and challenges to China's higher education management system.The higher education management system,which is led by the government's administrative intervention,must be reconstructed in order to meet the characteristics of the present age and the impact of globalization.The public management theory provides a new idea for the management of higher education.With the trend of the development of higher education in the era of globalization management as the starting point, this paper expounds that the management of Chinese higher education in the era of globalization needs to deal with the new challenges.Enlightened by the theory of public management,it also explores the construction plan of higher education management paradigm at present stage,in order to provide reference for the development path of higher education and fit the demands of the intrinsic value of the era of globalization for development.

Key words：public management;higher education management;globalization;paradigm

收稿日期：2016-01-11

作者簡介：婁坤(1981—)，男，四川瀘州人，四川醫(yī)科大學(xué)副研究員.

中圖分類號：G647

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1008-7699(2016)03-0100-07