蘆千文

(中國農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京 100083)

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關(guān)于調(diào)整糧食安全保障思路的思考

蘆千文

(中國農(nóng)業(yè)大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，北京 100083)

摘要：為追求糧食連年增產(chǎn)，我國付出了巨大的政策成本、機(jī)會成本、環(huán)境成本和健康成本。但仍面臨糧食供求結(jié)構(gòu)失衡、種糧者收益難以保障、糧食產(chǎn)業(yè)競爭力弱、糧食節(jié)約意識淡薄等日益突出問題。有必要調(diào)整糧食安全保障思路，即：調(diào)整增糧方式，追求糧食可持續(xù)生產(chǎn)能力；擴(kuò)大糧食來源，因地制宜選擇糧食作物；科學(xué)確定糧食自給率，有計(jì)劃地利用國際資源；供需兩方同時用力，實(shí)施糧食“緊平衡”調(diào)控。為此，提出了完善糧食安全宏觀調(diào)控的建議。

關(guān)鍵詞：連年增產(chǎn)；成本；糧食安全；挑戰(zhàn)；調(diào)整

從2003年到2015年，我國糧食產(chǎn)量從43 069.5萬噸增加到62 143萬噸，累計(jì)增幅44.3%，實(shí)現(xiàn)了“十二連增”。當(dāng)前是我國糧食安全形勢最好的時期(余欣榮，2015)，但由此伴生了高庫存、高價(jià)格、高進(jìn)口、財(cái)政負(fù)擔(dān)重、糧農(nóng)種糧收入不穩(wěn)等問題。未來糧食安全形勢仍如“達(dá)摩克利斯之劍”。為此，有必要思考如何構(gòu)建可持續(xù)的糧食安全保障戰(zhàn)略。

一、追求糧食連年增產(chǎn)的代價(jià)

連續(xù)十二年的增長打破了糧食產(chǎn)量的正常波動規(guī)律，卻也付出了巨大的成本。具體表現(xiàn)在：

(一)政策成本

包括農(nóng)資綜合補(bǔ)貼、良種補(bǔ)貼、農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼等降低種糧成本的政策；直接補(bǔ)貼、最低收購價(jià)格、臨時收儲、政策性保險(xiǎn)和擔(dān)保等穩(wěn)定糧農(nóng)收入的政策；高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、測土配方施肥補(bǔ)助、防災(zāi)減災(zāi)穩(wěn)產(chǎn)增產(chǎn)關(guān)鍵技術(shù)補(bǔ)助、病蟲害防控補(bǔ)助等提高糧食生產(chǎn)能力的政策；產(chǎn)糧大縣獎勵等調(diào)動地方政府積極性的政策。這些都配套了財(cái)政專項(xiàng)資金，額度逐年增加。2015年中央財(cái)政安排種糧農(nóng)民直接補(bǔ)貼140.5億元，良種補(bǔ)貼203.5億元，預(yù)撥農(nóng)資綜合補(bǔ)貼1071億元，對137個品目的農(nóng)機(jī)具制定了5萬～60萬元的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，安排20億元專項(xiàng)資金支持糧棉油糖高產(chǎn)創(chuàng)建和糧食綠色增產(chǎn)模式攻關(guān)，投入7億元推進(jìn)測土配方施肥。2014年中央財(cái)政還安排產(chǎn)糧(油)大縣獎勵資金351億元。在政策實(shí)施過程中，還涉及到大量的機(jī)構(gòu)運(yùn)行、人員開支等成本。在糧食產(chǎn)量接近極限的狀況下，新增單位財(cái)政資金換來的糧食增量越來越少。

(二)機(jī)會成本

一是主糧作物小麥、水稻、玉米對其他作物的替代。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2003—2013年糧食播種面積從14.9億畝增加到16.8億畝，增長了12.6%，其中小麥、水稻、玉米分別增長9.6%、14.4%、50.9%。同期，豆類減少28.5%，薯類減少7.62%(馬鈴薯受政策刺激增加24.1%)，谷子、高糧等其他谷物減少28.7%。油料作物先縮減后增加，拐點(diǎn)出現(xiàn)在2008年國家出臺油菜籽臨時收儲政策和地方政府出臺支持花生的政策，但芝麻、胡麻、向日葵等減少49.7%。棉花從高峰0.89億畝(2007年)縮減到0.65億畝，麻類由506萬畝縮減到138萬畝(其中亞麻從233萬畝驟減到僅有7.5萬畝)?？紤]到總播種面積增加的因素，小麥、水稻、玉米擠占其他作物面積達(dá)0.9億畝。二是發(fā)展多元經(jīng)濟(jì)的機(jī)會成本。主糧作物附加值低、產(chǎn)業(yè)化空間小，且糧食加工行業(yè)已經(jīng)處于“產(chǎn)能過?！睜顟B(tài)；而雜糧、豆類、薯類、纖維類作物附加值高、產(chǎn)業(yè)化空間大，可作為保健品、高檔紡織品、化學(xué)品的原料，卻發(fā)展受到限制。三是資金占用成本。糧食連年增產(chǎn)造成了過高的庫存。據(jù)美國農(nóng)業(yè)部網(wǎng)站數(shù)據(jù)計(jì)算，我國2014年糧食期初——期末庫存占當(dāng)期產(chǎn)量，小麥為47.8%～50.0%，水稻為32.4%～32.5%，玉米為35.9%～36.5%，而世界平均水平為25.7%～27.0%、22.5%～20.9%、17.4%～19.4%。過高的庫存產(chǎn)生了巨大的資金占用、糧倉維護(hù)和庫存更新費(fèi)用。

(三)環(huán)境成本

糧食高產(chǎn)量是在過量施用化肥、農(nóng)藥，耗用水資源的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)的，負(fù)面作用不容小覷。一是引起土壤、水體污染，危及基礎(chǔ)地力。我國化肥、農(nóng)藥過量施用問題十分嚴(yán)重，化肥利用率35%左右、農(nóng)藥利用率30%左右，其余都作為污染物留在土壤中，破壞土壤團(tuán)粒結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致土壤酸化，造成基礎(chǔ)地力下降，還會隨地下水、地表徑流污染水體。農(nóng)業(yè)部對全國107個國家級耕地質(zhì)量監(jiān)測點(diǎn)的數(shù)據(jù)分析顯示，2001—2011年基礎(chǔ)地力貢獻(xiàn)率下降了5%。二是耗用大量水資源，造成一定范圍的“水危機(jī)”。農(nóng)業(yè)用水已經(jīng)占到全部用水量的60%～70%。小麥、水稻、玉米均是高耗水作物，無疑會加劇水資源緊缺。在華北，為擴(kuò)大小麥、玉米面積，超采地下水，加重了地下水“漏斗”，影響到當(dāng)?shù)鼐用竦恼Ｉ钣盟?。但大水漫灌十分普遍，浪費(fèi)嚴(yán)重，也容易引起次生鹽漬化。一些地方直接污水漫灌，造成耕地污染，面積達(dá)3250萬畝[1]。三是造成一定范圍的生態(tài)危機(jī)。一些地區(qū)把不適合種植主糧的山坡、丘陵或干旱地塊改種主糧，雖然收獲了一些糧食，但加劇了生態(tài)退化。在西北干旱地區(qū)，有采用地膜覆蓋、滴灌技術(shù)種植主糧的現(xiàn)象，加劇了該地區(qū)生態(tài)退化的危險(xiǎn)。新疆農(nóng)膜土地播種面積4700萬畝，占新疆播種面積的75%以上，農(nóng)膜殘留33.8斤/畝，是全國平均水平的4到5倍。[2]另據(jù)國土部調(diào)查,大概1.5億畝耕地存在生態(tài)安全問題。[3]

(四)健康成本

濫用化肥、農(nóng)藥，污水灌溉，本身就導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量問題。據(jù)國土部調(diào)查，有5000萬畝土地存在影響農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的問題[3]。污染物(重金屬、酸、鹽、殺蟲劑、除莠劑等)污染土壤后，會在農(nóng)作物中積累，通過食物鏈進(jìn)入人體，危害人體健康，如2013年廣東、湖南曝出的大米“鉻超標(biāo)事件”。也增加了人們追求健康的顯性成本。為預(yù)防高血壓、高血脂、高血糖等“富貴病”，人們開始偏愛粗糧、雜糧及相關(guān)保健品。但這些農(nóng)作物總產(chǎn)量越來越少，人們不得不花高價(jià)錢去買。過去用來飼養(yǎng)家畜的甘薯、蕎麥、高粱等，現(xiàn)在卻成了追求健康的佳品，市場前景廣闊。

二、保障糧食安全面臨的挑戰(zhàn)

(一)糧食供求結(jié)構(gòu)失衡突顯

2015年，我國糧食(包括大豆)供需缺口在2500萬噸左右[4]，但糧食進(jìn)口總量達(dá)1.25億噸。進(jìn)口糧食中大豆占8169萬噸，增速14.4%；谷物及谷物粉3270萬噸，增速67.6%，其中大麥進(jìn)口1073萬噸，增速98.3%。受進(jìn)口配額制度影響，小麥、水稻、玉米進(jìn)口總量不大，但國內(nèi)總產(chǎn)量一直增長，形成大量無效、低效供給，突顯了糧食供求結(jié)構(gòu)的不合理。同時，國內(nèi)產(chǎn)糧格局發(fā)生變化，糧食種植向資源環(huán)境約束緊張的北方集中，而南方水土條件較好地區(qū)的糧食種植面積卻在壓縮。2003年到2015年，黑龍江、吉林、遼寧、內(nèi)蒙古四省區(qū)糧食產(chǎn)量占全國比重由17.7%提高到23.8%。目前，我國13個糧食主產(chǎn)省占全國糧食總產(chǎn)的76.2%，北方主產(chǎn)區(qū)超過半數(shù)，“北糧南調(diào)”格局進(jìn)一步固化。2014年全國有1.65億噸糧食跨省運(yùn)輸。[5]這種產(chǎn)糧格局與資源環(huán)境的不匹配更是供求結(jié)構(gòu)失衡的表現(xiàn)。

(二)保障種糧者收益難度加大

2015年下半年，受宏觀經(jīng)濟(jì)形勢、政府調(diào)控信號等影響，糧食價(jià)格一度出現(xiàn)大幅下跌，出現(xiàn)了“豐產(chǎn)難豐收”的現(xiàn)象，突顯了種糧者收益的脆弱性。種糧農(nóng)民受生產(chǎn)成本攀升和國外價(jià)格“天花板”的雙重?cái)D壓，利潤空間剛性約束趨緊。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和價(jià)格補(bǔ)貼的黃線也已經(jīng)逼近，繼續(xù)增長的空間有限。數(shù)據(jù)顯示2015年1～9月份，國內(nèi)批發(fā)市場的小麥、玉米、大米平均價(jià)格分別比進(jìn)口到岸完稅后的成本價(jià)高36.6%、50.6%、41.6%。近期，國家開始調(diào)整糧食政策思路，改革最低收購價(jià)格、臨時收儲價(jià)格政策，逐步擴(kuò)大市場在價(jià)格形成中的作用，逐步使國內(nèi)糧價(jià)與國際市場趨近或接軌。這一過程基本上是糧價(jià)下調(diào)的過程，如2015年調(diào)低了玉米臨時收儲價(jià)，黑龍江、吉林、遼寧、內(nèi)蒙古四省區(qū)平均收儲價(jià)格與2014年相比降了0.12元/斤，按照2014年收購玉米8300萬噸計(jì)算，糧農(nóng)減收近200億元。雖然政府的基本思路是對農(nóng)民的收益損失以“綠箱”政策給予彌補(bǔ)，但縱觀我國三十多年的糧食政策變遷歷史，在上世紀(jì)80年代中期和90年代中后期，曾出現(xiàn)因國家糧食政策調(diào)整導(dǎo)致農(nóng)民種糧積極性下降，糧食產(chǎn)量出現(xiàn)較大幅度波動的情形。在短期農(nóng)民可能利益受損的預(yù)期下，調(diào)整糧食政策的具體實(shí)施過程會面臨很多困難，可能會再次出現(xiàn)農(nóng)民不配合、糧食產(chǎn)量大幅波動的情況。

(三)糧食產(chǎn)業(yè)競爭力堪憂

一是經(jīng)營主體分散，規(guī)模小。與國外較普遍的大規(guī)模公司農(nóng)場相比，我國是以戶均規(guī)模不到7.5畝的2.3億農(nóng)戶為主，組織化程度不高(2015年為41.7%)，“弱者種地、差地種糧”問題突出。規(guī)模小、能力弱，制約了農(nóng)業(yè)機(jī)械化、先進(jìn)技術(shù)的推廣應(yīng)用，這正是構(gòu)成糧食產(chǎn)業(yè)競爭力的基礎(chǔ)。二是生產(chǎn)服務(wù)環(huán)節(jié)薄弱。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)通過規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化、集成化的服務(wù)，可以顯著降低生產(chǎn)成本、提高經(jīng)營效率。美國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)增加值占農(nóng)業(yè)GDP的比重已達(dá)12.7%，而我國僅為2.3%[6]，且不少服務(wù)主體能力弱、層次低，難以起到降本提效的支撐作用。2014年我國玉米現(xiàn)金成本為417.1元/畝，綜合成本為1063.89元/畝，而同期美國為393.95元、697.13元[7]，差距明顯。三是糧食加工環(huán)節(jié)增值率低。我國糧食加工業(yè)仍處在初級水平，規(guī)模化、集約化、集中度不高，加工鏈短、綜合利用低，增加值只有1.2倍，而發(fā)達(dá)國家可以達(dá)到2～4倍。稻殼、米糠、麩皮等副產(chǎn)物可以用作生物能源、培養(yǎng)基，也可以生產(chǎn)米糠油、多肽、膳食纖維等高附加值產(chǎn)品，但受限于技術(shù)、資金、政策約束，一直未能發(fā)展起來。四是全產(chǎn)業(yè)鏈難以有效整合。農(nóng)資、農(nóng)機(jī)、種業(yè)、種植、倉儲、加工、流通等產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)之間由于經(jīng)營主體層次不同、利益聯(lián)結(jié)機(jī)制不暢、生產(chǎn)服務(wù)薄弱等而處于割裂狀態(tài)。在市場競爭已經(jīng)演變成以價(jià)值鏈、供應(yīng)鏈為主導(dǎo)的全產(chǎn)業(yè)鏈競爭下，必須通過一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展將各環(huán)節(jié)整合成完整高效的產(chǎn)業(yè)鏈，才能形成糧食產(chǎn)業(yè)的整體競爭力。盡管當(dāng)前我國糧食產(chǎn)業(yè)受到保護(hù)，暫時沒有“近憂”，但“遠(yuǎn)慮”卻擺在那，要想成功“走出去”、抵住“闖進(jìn)來”，必須看到產(chǎn)業(yè)安全問題，大力提高對糧食產(chǎn)業(yè)鏈的控制力。

(四)糧食節(jié)約意識淡薄

一是糧食產(chǎn)后損失嚴(yán)重。我國農(nóng)戶儲糧約占糧食總產(chǎn)量的一半，由于設(shè)施簡陋、防潮防鼠條件差，損失比例約占8%，加上倉儲運(yùn)輸環(huán)節(jié)的拋灑遺漏和過度、粗放加工問題，每年糧食損失超過700億斤。[5]如果再加上糧食收獲、晾曬環(huán)節(jié)的損失，數(shù)目會更大。二是消費(fèi)環(huán)節(jié)浪費(fèi)巨大。據(jù)統(tǒng)計(jì)部門測算，全國每年浪費(fèi)食物總量折合糧食約1000億斤，夠3.5億人一年的需要。[8]三是糧食消費(fèi)結(jié)構(gòu)不合理。2012年工業(yè)用糧1.01億噸，飼料用糧1.47億噸，分別較2003年增長123.8%、23.1%；口糧消費(fèi)2.54億噸，較2003年僅增長6.9%。[8]作為工業(yè)和飼料用糧主力的玉米和小麥，消費(fèi)增速明顯快于以口糧為主的水稻。但可替代飼料用糧和工業(yè)用糧的作物秸稈資源利用率不高，8億噸的秸稈量，飼料僅用了2.2億噸，潛在增長空間很大。而且飼料本身也存在巨大的浪費(fèi)，一般情況是5%～10%，但是許多養(yǎng)殖場的浪費(fèi)達(dá)20%～30%，配方設(shè)計(jì)、生產(chǎn)制造、運(yùn)輸貯存、料槽設(shè)計(jì)、防鼠防霉等很多環(huán)節(jié)都有潛力可挖。[9]從保障口糧絕對安全的角度考慮，應(yīng)盡量控制工業(yè)用糧和飼料用糧，盡可能開發(fā)秸稈、根莖、飼草等替代性資源。

三、糧食安全保障思路調(diào)整的可能方向

(一)調(diào)整增糧方式，追求糧食可持續(xù)生產(chǎn)能力

產(chǎn)量和價(jià)格的周期性波動幾乎是農(nóng)產(chǎn)品的常態(tài)，糧食自然也不例外。雖然在國家的強(qiáng)力調(diào)控之下實(shí)現(xiàn)了“十二連增”，但波動并沒有完全消除，據(jù)筆者測算，2003到2013年糧食產(chǎn)量增長率與受災(zāi)、成災(zāi)面積仍呈現(xiàn)反向變動關(guān)系。從更長的時間跨度來看，1949到2002年我國共經(jīng)歷了12次產(chǎn)量波動，48年增產(chǎn)、16年減產(chǎn)，平均4.5年出現(xiàn)一次減產(chǎn)。根據(jù)世界發(fā)展指數(shù)(WDI)的數(shù)據(jù)，從1961到2013年，美國、法國、德國、印度、日本、巴西、阿根廷、泰國等世界主要產(chǎn)糧國家的谷物產(chǎn)量都呈現(xiàn)波動中增長態(tài)勢。美國、法國、德國、日本等發(fā)達(dá)國家，農(nóng)業(yè)技術(shù)已經(jīng)相當(dāng)成熟，但仍避免不了波動?？梢哉J(rèn)為糧食產(chǎn)量的正常狀態(tài)是波動中增長，而不是始終處于增長狀態(tài)。

對“手中有糧”的理解，一種是攥在手里的糧食；一種是土地潛在生產(chǎn)能力。前者導(dǎo)向增產(chǎn)目標(biāo)，后者導(dǎo)向科學(xué)種糧方式，二者對立統(tǒng)一。潛在生產(chǎn)能力的根基是基礎(chǔ)地力，取決于土壤的物理化學(xué)特性和物質(zhì)循環(huán)能力，決定了技術(shù)水平、種子資源作用發(fā)揮的程度。適度使用化肥、農(nóng)藥可以加速物質(zhì)循環(huán)，提高生產(chǎn)效率，但過量使用則會降低基礎(chǔ)地力，形成惡性循環(huán)。所以，要重視土地的養(yǎng)護(hù)和休養(yǎng)生息，做到糧食產(chǎn)量與維持地力的平衡。只有土地處于最好的狀態(tài)，理論上的增產(chǎn)潛力才能實(shí)現(xiàn)。

(二)擴(kuò)大糧食來源，因地制宜選擇糧食作物

豆類、雜糧、薯類等很多農(nóng)作物都可以作為食物來源，也應(yīng)該算作糧食成員。有些傳統(tǒng)作物歷經(jīng)長期的馴化，反而耐寒、耐旱、耐鹽堿，更適應(yīng)山地、丘陵、干旱地區(qū)的環(huán)境條件。因地制宜地種植相應(yīng)作物，雖然產(chǎn)值比不上主糧，但對環(huán)境影響最小、耗用資源最少，綜合效益不一定比改種主糧差。只是種植這些作物享受不到主糧的優(yōu)惠政策，種植技術(shù)較為傳統(tǒng)、無法機(jī)械化種植，地方政府和農(nóng)民也就沒了積極性。前面已經(jīng)講到由于主糧作物的替代，雜糧、薯類、豆類等種植面積正在快速縮減中。可以設(shè)想，如果只有小麥、玉米、水稻三種口糧食物來源，受制于資源環(huán)境約束，最終也將無法得到足夠的糧食。與其這樣，不如現(xiàn)在就擴(kuò)大糧食食物的來源渠道，擴(kuò)大雜糧、豆類、薯類等作物面積，可持續(xù)地利用生態(tài)脆弱的土地生產(chǎn)糧食。對于消費(fèi)者來說，用于保健的雜糧、薯類、豆類食品，供給充沛了，價(jià)格自然下降。此外，一些能獲取淀粉的樹草根莖、水生植物也可以利用，這些“山水糧食”資源前景更為廣闊。

(三)科學(xué)確定糧食自給率，有計(jì)劃地利用國際資源

2015年中央一號文件明確提出“科學(xué)確定主要農(nóng)產(chǎn)品自給水平”，“提高統(tǒng)籌利用國際國內(nèi)兩個市場兩種資源的能力……把握好農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口規(guī)模、節(jié)奏”，說明利用國際資源已經(jīng)成為保障糧食安全的備選項(xiàng)。實(shí)際上，我國在利用國際資源上一直持謹(jǐn)慎態(tài)度，既怕受制于人，也顧忌國際輿論。其實(shí)，不必過于擔(dān)心。一方面，國際糧食交易市場已相當(dāng)成熟，市場機(jī)制可以平抑價(jià)格波動。我國增加糧食進(jìn)口量，短時間可能會拉高國際價(jià)格，土地閑置較多的國家則會增加糧食生產(chǎn)，使糧價(jià)恢復(fù)至正常水平。世界上不少國家如日本、韓國的糧食自給率并不高,其糧食進(jìn)口并未干擾國際市場。二是可以對外直接投資，開展國際糧食領(lǐng)域合作。借助實(shí)施“一帶一路”戰(zhàn)略，與沿線國家開展合作，是非常值得研究的領(lǐng)域。到國外開發(fā)土地、種植糧食，可以返銷國內(nèi)，也可以供給國際市場，并不會對國際市場造成干擾。三是利用國內(nèi)外差價(jià)，集聚資金用于國內(nèi)糧食生產(chǎn)能力建設(shè)。國內(nèi)糧價(jià)高于國際市場價(jià)格的價(jià)差不應(yīng)都轉(zhuǎn)化為工商資本的利潤，而是應(yīng)用于提升糧食生產(chǎn)能力，如高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、重大糧食科技攻關(guān)等。值得注意的是，“軟肋”在于能否順利走出去，能在國際糧食產(chǎn)業(yè)競爭中站住腳，才有資格談利用國際資源調(diào)劑國內(nèi)余缺。依目前畝產(chǎn)水平，完全替代大豆進(jìn)口，需要增加近6億畝耕地。已不可能有這么多的耕地來種大豆。所以爭論不在于要不要利用，而在于怎樣利用國際資源，以贏得提高自身糧食生產(chǎn)能力的時間和空間。

(四)供需兩方同時用力，實(shí)施糧食“緊平衡”調(diào)控戰(zhàn)略

所謂“緊平衡”[10]是指供求基本平衡但供給滿足需求較為緊張的狀態(tài)，簡單理解就是既無無效、不合理供給，也無無效、不合理需求。但緊平衡又是一種脆弱的、暫時的、非常態(tài)的平衡，供給與需求步調(diào)失調(diào)緊平衡關(guān)系就遭到破壞，如庫存高企與進(jìn)口量激增并存、供需缺口與浪費(fèi)嚴(yán)重并存就不是“緊平衡”。應(yīng)把“緊平衡”作為糧食供求的理想狀態(tài)和供求關(guān)系調(diào)控的目標(biāo)模式，科學(xué)研判供求格局，供求兩側(cè)同時精準(zhǔn)著力。一是做好供給側(cè)改革。鑒于當(dāng)前糧食產(chǎn)量+進(jìn)口+庫存已明顯供過于求的基本事實(shí)，要克服片面追求增產(chǎn)的傾向，適當(dāng)調(diào)減當(dāng)期產(chǎn)量，趁機(jī)穩(wěn)定和提升土地產(chǎn)能、改善結(jié)構(gòu)和經(jīng)營效益。二是做好需求側(cè)改革。要主攻糧食產(chǎn)后各環(huán)節(jié)損失、餐桌上的浪費(fèi)、高耗糧飲食習(xí)慣、人畜(機(jī)器)爭糧等問題，減少糧食浪費(fèi)和不合理消費(fèi)。相比繼續(xù)增產(chǎn)，減少糧食損耗、浪費(fèi)、不合理消費(fèi)要容易的多，因而從需求側(cè)緩解糧食安全壓力的空間很大。三是做好供給需求對接。供給、需求步調(diào)失調(diào)與流通不暢、信息滯后有關(guān)，如產(chǎn)區(qū)庫存積壓與銷區(qū)供不應(yīng)求、價(jià)格異常波動等。所以，加強(qiáng)糧食市場和流通體系、信息服務(wù)體系建設(shè)至關(guān)重要。當(dāng)然，不能要求任何時期、任何種類的糧食都能實(shí)現(xiàn)供求緊平衡，應(yīng)有方向和重點(diǎn)，否則就超出了政策調(diào)控的能力范圍。

四、完善糧食安全宏觀調(diào)控的建議

(一)升級糧食政策調(diào)控體系

當(dāng)前提高政府的宏觀調(diào)控能力，應(yīng)找準(zhǔn)保障糧農(nóng)收益、發(fā)揮市場作用與提高供給效率的均衡點(diǎn)。一是審慎穩(wěn)妥推進(jìn)糧食價(jià)格政策改革。根據(jù)最低收購價(jià)格、臨時收儲價(jià)格、目標(biāo)價(jià)格調(diào)控等對市場價(jià)格和糧農(nóng)收益的交互影響程度，構(gòu)建多元糧食價(jià)格體系和糧農(nóng)收入保障機(jī)制，順穩(wěn)地向市場價(jià)格機(jī)制過渡。二是完善糧食產(chǎn)業(yè)政策支持機(jī)制。由強(qiáng)化糧食生產(chǎn)的薄弱環(huán)節(jié)向支持價(jià)值鏈、供給鏈建設(shè)的全產(chǎn)業(yè)鏈薄弱環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)變，以產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)帶動種植環(huán)節(jié)的現(xiàn)代化。要優(yōu)化財(cái)政資金和政策性信貸、保險(xiǎn)、擔(dān)保的投入機(jī)制，強(qiáng)化管護(hù)用機(jī)制、競爭力構(gòu)建、成果應(yīng)用推廣等薄弱環(huán)節(jié)。三是加強(qiáng)信息、預(yù)警體系建設(shè)。整合相關(guān)資源，建設(shè)權(quán)威的糧食產(chǎn)需、價(jià)格信息收集系統(tǒng)和發(fā)布制度，構(gòu)建糧食供求平衡預(yù)警模型，為政府降低糧食調(diào)控成本創(chuàng)造條件。四是加強(qiáng)糧食安全調(diào)控政策研究。研究“綠箱”政策實(shí)施機(jī)制及影響、糧食產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)政策框架、糧食企業(yè)“走出去”支持保障機(jī)制等，模擬不同糧食供需情形下的應(yīng)對策略，構(gòu)建糧食安全風(fēng)險(xiǎn)管理工具箱。

(二)加強(qiáng)糧食供給產(chǎn)業(yè)鏈建設(shè)

一是拓展主糧范圍，力爭糧盡其用。可以按提供“標(biāo)準(zhǔn)糧”數(shù)量統(tǒng)籌相關(guān)政策，使因地制宜種植各種糧食作物的比較收益趨于一致。我國已經(jīng)啟動了馬鈴薯主糧化戰(zhàn)略，應(yīng)繼續(xù)探索將更多作物納入主糧的可行辦法。二是加快實(shí)施“藏糧于地”戰(zhàn)略。通過科學(xué)耕作、循環(huán)農(nóng)業(yè)、生物防治等逐步將化肥、農(nóng)藥施用量降到合理水平，對地力損耗較大、污染較重的土地進(jìn)行休耕，恢復(fù)土地生產(chǎn)力。加快推進(jìn)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)及配套工程，在山地、丘陵、干旱地帶主動退耕或改種傳統(tǒng)糧食作物。三是發(fā)展糧食及關(guān)聯(lián)加工業(yè)。合理規(guī)劃糧食飼用、工業(yè)用加工產(chǎn)能，發(fā)展糧食食品加工業(yè)，尤其是高附加值食品及副產(chǎn)品，提高糧食綜合利用水平。四是大力發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)。以服務(wù)糧食全產(chǎn)業(yè)鏈為目標(biāo)，加大對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)全程配套服務(wù)、全程機(jī)械化服務(wù)、市場和流通服務(wù)、金融服務(wù)、加工服務(wù)、資源綜合利用服務(wù)等薄弱環(huán)節(jié)的支持力度。五是健全利益聯(lián)結(jié)機(jī)制。創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)鏈經(jīng)營組織方式，培育各環(huán)節(jié)新型經(jīng)營主體，形成一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的內(nèi)生機(jī)制。此外，要消化過大的糧食庫存，可以加工轉(zhuǎn)化、糧改飼等，但要避免為將來加工“產(chǎn)能過?！焙图Z食產(chǎn)能降低埋下伏筆，也可以探索對外援助等多元化的去庫存方式。

(三)大力提高糧食使用效率

當(dāng)務(wù)之急是減少糧食產(chǎn)后損失和餐桌上的浪費(fèi)。要抓緊研究收獲、儲藏、運(yùn)輸、加工等環(huán)節(jié)減損流程優(yōu)化的具體措施。如可通過優(yōu)化機(jī)械設(shè)計(jì)、精益制造、改進(jìn)農(nóng)機(jī)操作等降低收獲損失率，提倡農(nóng)戶科學(xué)儲糧、建設(shè)現(xiàn)代倉儲設(shè)施等減少儲藏?fù)p失率，當(dāng)然發(fā)展專業(yè)化服務(wù)是優(yōu)先選擇的方向之一。要減少餐桌上的浪費(fèi)，應(yīng)倡導(dǎo)健康的糧食消費(fèi)觀，提倡和推廣“中熱量、高蛋白、低脂肪”的消費(fèi)模式，強(qiáng)化餐飲業(yè)、高校等糧食集中消費(fèi)場所的節(jié)糧措施。從長期來看，要引導(dǎo)形成合理的糧食消費(fèi)結(jié)構(gòu)。一方面是控制飼用糧、工業(yè)用糧規(guī)模，提高餅粕、糠麩、糟渣、秸稈等飼料轉(zhuǎn)化率，嚴(yán)控糧食轉(zhuǎn)化生物能源的產(chǎn)能。另一方面是補(bǔ)充和調(diào)整糧食消費(fèi)結(jié)構(gòu)，積極開發(fā)非糧食物資源，發(fā)展畜牧業(yè)、水產(chǎn)業(yè)、漁業(yè)、食用菌、果蔬等非糧食物。此外，還應(yīng)加強(qiáng)對食物需求結(jié)構(gòu)變化的前瞻性、細(xì)分性研究，促進(jìn)糧食產(chǎn)業(yè)由生產(chǎn)導(dǎo)向向消費(fèi)導(dǎo)向轉(zhuǎn)變。

(四)建立彈性的國際糧源利用機(jī)制

在較長時間內(nèi)，對小麥、水稻、玉米三大主糧要堅(jiān)持“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進(jìn)口、科技支撐”的戰(zhàn)略取向；大豆依賴國外進(jìn)口已成事實(shí)，注意力應(yīng)放到提高大豆產(chǎn)業(yè)鏈控制力上；飼料用糧、工業(yè)用糧，可視國際糧食供給情況調(diào)劑余缺，但必須保持合理的產(chǎn)能結(jié)構(gòu)，處理好與上下游產(chǎn)業(yè)的銜接問題。必須把握好糧食進(jìn)口的節(jié)奏、規(guī)模，健全風(fēng)險(xiǎn)防范和管控機(jī)制。一是要積極預(yù)判形勢。應(yīng)出臺年度糧食安全報(bào)告，綜合分析國內(nèi)糧食產(chǎn)量、庫存、產(chǎn)能等，預(yù)判國內(nèi)國際市場變化，以此為依據(jù)指導(dǎo)國內(nèi)糧食生產(chǎn)和進(jìn)口糧食數(shù)量。二是主動“走出去”。在加工、儲運(yùn)、貿(mào)易等方面加強(qiáng)國際合作，開展對外農(nóng)業(yè)直接投資，鼓勵相關(guān)企業(yè)投資土地資源豐富地區(qū)的農(nóng)業(yè)。三是培育具有國際競爭力的大型企業(yè)集團(tuán)。中糧集團(tuán)已初具參與國際競爭的實(shí)力，但相對于國際大糧商仍有不少差距。要繼續(xù)選擇成長性好的大型糧食企業(yè)，加快培育國際競爭力，作為農(nóng)業(yè)“走出去”的戰(zhàn)略支點(diǎn)，讓國內(nèi)企業(yè)借船出海。在農(nóng)業(yè)走出去方面，有許多國際經(jīng)驗(yàn)可資借鑒，尤其是日本、韓國的經(jīng)驗(yàn)值得學(xué)習(xí)[11]。

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(編輯：佘小寧)

Reflection on the adjustment of food security policies

Lu Qianwen

(CollegeofEconomicsandManagement,ChinaAgriculturalUniversity,Beijing100083,China)

Abstract:In order to maintain grain output growth in recent years, China has paid huge policy costs, opportunity costs, environmental and health costs. But it still faces several increasingly prominent problems，such as the structural imbalance of food supply and demand，farmers' fragile income，the weakness of food industry competitiveness,the losing awareness of cherishing and saving grain. So it is necessary to adjust the food security policy, namely: the goal should be adjusted to make sustainable food production capacity growing; expanding food sources, and choosing crops based on local conditions; keeping the rational rate of food self-sufficiency, and using international resources in planned way; taking into account both supply and demand at the same time, and carrying out the "tight balance" control strategy.

Key words:Output growth; Cost; Food security; Challenge; Adjustment

收稿日期：2016-03-21

作者簡介：蘆千文(1989-)，男(漢)，山東臨清人，博士研究生，主要從事農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)與制度史方面的研究。

基金項(xiàng)目：國家社會科學(xué)基金重大項(xiàng)目(12&ZD056)；中央黨校重點(diǎn)項(xiàng)目課題(DXZD201502)

中圖分類號：F320.2

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1671-816X(2016)07-0486-06