段鹿杰 劉明明

?

我國頁巖氣開發(fā)鄰避效應的預防性治理
——基于借鑒美國經(jīng)驗的視角

段鹿杰 劉明明

頁巖氣開發(fā)是把雙刃劍，在給人類帶來清潔能源的同時，也存在很大的潛在環(huán)境風險。頁巖氣開發(fā)的鄰避運動在國外愈演愈烈。我國仍處于頁巖氣開發(fā)的初級階段，雖然暫時還沒有發(fā)生鄰避運動，但我們應當對國外發(fā)生的抗議引以為戒。為了避免頁巖氣開發(fā)因信息不對稱、缺乏有效溝通、人們對頁巖氣開發(fā)知識和信息的欠缺而導致的鄰避效應，我們應當從預防性治理的思路出發(fā)，從基于認同的治理、信息公開和公眾參與三個方面有效地應對頁巖氣開發(fā)鄰避運動。

頁巖氣; 鄰避效應; 預防性治理

“頁巖氣革命”雖然給人們帶來了更加清潔的能源，降低了人們對石油的依賴程度，但是媒體和環(huán)境保護組織仍然認為其開發(fā)技術是一把雙刃劍，其能夠造成潛在的環(huán)境風險，特別是可能對水資源帶來嚴重的威脅，這使得人們對頁巖氣開發(fā)活動持更加謹慎的態(tài)度。隨著環(huán)保意識的增強，人們更傾向于安全清潔的生活環(huán)境，并用自己的方式表達“不要建在我家后院”的強烈愿望，由此產(chǎn)生的抗議活動被稱為“鄰避運動”。我國近幾年因環(huán)境污染問題產(chǎn)生的鄰避運動逐漸增多，盡管頁巖氣的開發(fā)對環(huán)境存在威脅，但是目前還沒有發(fā)生針對頁巖氣開發(fā)的鄰避運動。這可能是因為我國現(xiàn)在的開發(fā)位置一般都位于相對偏僻的地方，對人們的影響不是很明顯。但是隨著技術的成熟，頁巖氣大規(guī)模商業(yè)開發(fā)指日可待，那時鉆井的規(guī)模會不斷擴大，由此帶來的矛盾也會日漸顯著。如何有效應對頁巖氣開發(fā)產(chǎn)生的“鄰避效應”將是一項重要的課題，本文擬對此加以探討。

一、頁巖氣開發(fā)鄰避效應的成因

由頁巖氣開發(fā)導致的鄰避效應的成因是多方面的，其中一個重要的原因是油氣開發(fā)行業(yè)在開發(fā)技術上的保密行為。人們對能源的需求，推動了頁巖氣開發(fā)技術的快速發(fā)展。美國的“頁巖氣革命”除了給人們帶來了新能源的希望之外，還給人們帶來了環(huán)境上的困擾。與頁巖氣開發(fā)的快速發(fā)展形成鮮明對比的是，頁巖氣開發(fā)公司在公眾就開發(fā)對環(huán)境影響方面的協(xié)調(diào)溝通工作的遲緩進展。由于頁巖氣開發(fā)行為與人們的生存環(huán)境息息相關，所以公眾對此頗為擔憂是無可厚非的。當發(fā)生與頁巖氣開發(fā)有關的水污染事件時人們的這種擔憂程度會被無限放大，在這方面頁巖氣開發(fā)方難辭其咎，因為其既未對一些指責拿出有力的證據(jù)，也沒有給予公眾合理的解釋，這種信息交流的斷層使得雙方之間的矛盾日益加劇。

之所以出現(xiàn)信息不對稱與溝通不暢的問題，根源在于信息交流制度存在缺陷。頁巖氣開發(fā)中的“信息交流制度”，是指頁巖氣開發(fā)主體向公眾披露相關信息，相互就頁巖氣開發(fā)中的信息進行溝通的一系列措施。具體而言，是指頁巖氣開采方將從事活動的相關信息明確地傳達給公眾，并根據(jù)反饋的信息及時調(diào)整頁巖氣的開發(fā)行為，或者停止開采行為，或者探討更好的解決辦法，雙方就相關問題進行信息共享和溝通交流的制度。在信息溝通措施中，雙方關心的問題需要相互傳達，交流雙方應該有互動，就交換信息中包含的實體內(nèi)容達成共識。其中反饋信息起決定作用，肯定的反饋信息表示可以達成共識，否定的信息則表示無法達成共識*V.M.Bier. On the State of the Art: Risk Communication to the Public. Reliability Engineering and System Safety, 2011. (71):139-150.。導致鄰避效應的認知因素除了缺乏信息溝通交流和不信任政府的開發(fā)項目外，知識和信息的欠缺也會使公眾對開發(fā)活動不理解，容易導致不準確或錯誤的概念，在主觀上夸大其負面效應，致使摩擦升級進而導致更多的“鄰避運動”發(fā)生。

公眾與油氣開采公司之間的矛盾點還表現(xiàn)在水力壓裂和頁巖氣開發(fā)之間的關系上，這是對水力壓裂法定義的外延不明確造成的。其實水力壓裂技術在很早就被應用于油氣的開采，技術的升級使得頁巖氣的開發(fā)得到了大規(guī)模的發(fā)展，與此同時，開發(fā)造成的環(huán)境污染使得人們逐漸去關注頁巖氣的開發(fā)技術。人們之所以會對頁巖氣開發(fā)產(chǎn)生疑問甚至反對，其中一個原因是對開發(fā)技術專業(yè)知識的欠缺。水力壓裂法在業(yè)內(nèi)指的是一個精準的刺激活動。太平洋研究所及新聞調(diào)查組織傾向于這樣定義水力壓裂法：其包含著一套完整的程序，主要有鉆井、井建、完井、水力壓裂、產(chǎn)氣和填井等步驟。而在工業(yè)上，該詞的意思則狹窄的多，僅指用流體物質(zhì)填充斷裂巖層最終進行隔絕的方法。例如，ProPublica曾多次討論過水力壓裂法是如何導致地下水污染的。在一篇題為《水力壓裂的直接記錄》的文章中，ProPublica的作者也指出：“科學家很難判定鉆井過程中哪一個方面會導致水污染”*Richard C.Haut,Tom Williams,David Burnett et al.Balancing Environmental Tradeoffs, Societal Issues, and Energy Production. Gulf Coast Association of Geological Societies Transactions. 2010(60): 739-748.。而對于許多居民、環(huán)保人士來說水力壓裂法指代的則是頁巖氣井開發(fā)的每一個步驟。由于人們不可能去研究頁巖氣開發(fā)技術，所以油氣公司應該就這方面向公眾做出耐心細致的解釋，但是不可否認的是頁巖氣開采過程中設計和施工環(huán)節(jié)確實存在環(huán)境安全的擔憂，油氣行業(yè)應該承認這些風險是客觀存在的，更不應該指責公眾的懷疑毫無依據(jù)。專業(yè)術語和技術上的難題是很容易解決的，重要的是開發(fā)之前雙方之間耐心有效的溝通。頁巖氣開發(fā)活動存在鄰避效應也是人之常情，應循理解決，不能簡單、粗暴地處理，也不能指望一夜之間解決。

二、美國頁巖氣開發(fā)鄰避運動的治理經(jīng)驗

美國雖然是“頁巖氣革命”的搖籃，但是隨著近幾年頁巖氣大規(guī)模商業(yè)性地開發(fā)，人們對開采造成的環(huán)境污染的投訴只增不減，在盛產(chǎn)頁巖氣的州，法院每年都要受理許多關于頁巖氣開發(fā)環(huán)境污染的案件。美國在避免頁巖氣開發(fā)鄰避效應方面有如下經(jīng)驗：

(一)基于認同的治理

許多地方的公眾對于非傳統(tǒng)油氣資源開發(fā)帶來的社會及環(huán)境影響疑慮重重。正如研究機構和媒體披露的由于頁巖氣開發(fā)所帶來的潛在和現(xiàn)實的環(huán)境污染問題，公眾的擔心并不是完全沒有道理的，頁巖氣開發(fā)行業(yè)想要健康可持續(xù)的發(fā)展，除了獲得國家頒發(fā)的許可證之外，還需要獲得社會的認可。

在美國，頁巖氣開發(fā)獲得社會的認可是十分重要的，雖然這種認可不像開發(fā)許可證那樣需要專門的機構進行認證，但是要做到基于公眾及相關利益方對于某種行為的默示許可也是很困難的，其不需要復雜的程序流程，需要的是更多的耐心和相互信任。如果一個能源公司能夠遵守公序良俗，獲得公眾的支持與信任，那么該公司就能獲得相應的社會認同。如果一個能源公司未獲得社會的認同，雖然其仍有資格進行開采活動，但是其極有可能在實際開發(fā)中面臨來自經(jīng)濟、道德等多方面的挑戰(zhàn)。

國際能源機構最近提出了這樣一個問題：“有關水力壓裂法的輿論究竟會不會阻礙未來國內(nèi)外非傳統(tǒng)油氣資源的開發(fā)”，該機構還承認頁巖氣資源的開發(fā)會對周圍的社區(qū)產(chǎn)生一系列負面影響，包括影響居民用地用水等。如果這一問題未得到較好地解決，那么就算不能終止開采，這些受到影響的居民也會阻礙頁巖氣的開發(fā)。國際能源機構同時也指出，政府與油氣行業(yè)應該回應開發(fā)所帶來的社會及環(huán)境挑戰(zhàn)之間存在的重要聯(lián)系。并且他們還指出了這一問題的底線，即除非油氣界能夠有效解決頁巖氣開發(fā)帶來的社會及環(huán)境問題，否則他們將無法獲得公眾的認同*Michael X. Delli-Carpini, Fay Lomax Cook, and Lawrence R. Jacobs. Public Deliberation, Discursive Participation, and Citizen Engagement: A Review of the Empirical Literature. Annual Review of Political Science,2004.(7):315-344.。

美國的油氣公司會參加各種社區(qū)活動拉近和公眾之間的距離，其通常會和公眾進行有效地交流和溝通來獲得他們的認同，這樣做不僅會得到公眾的信任，還會得到政府在這方面的政策支持，進而增加頁巖氣投資商的信心。因為如果公眾反對的聲音很高，會造成嚴重的政府信任危機。政府會從長遠的角度考慮，在政策法規(guī)上對開采行為進行規(guī)制。政府的規(guī)制措施有很多，例如，運營商將每個特定氣井里使用的處方成分視為商業(yè)機密，但是外界壓力會迫使他們考慮公開其配方。此時，政府便開始制定壓裂液信息披露的法規(guī)。宗教企業(yè)責任中心發(fā)布的研究報告顯示國際能源機構的提案正好聲援了他們的研究結(jié)果*Bos.Building Accountability in the Energy Sector: Natural Gas and Hydraulic Fracturing. Common Asset Mgmt,2012.http://www.bostoncommonasset.com/news/natural- gas-and-hyrdrolicfracturing. php. 訪問日期：2015年1月12日。，這樣的結(jié)果是雙贏的，既能使開采活動造成的社會及環(huán)境影響得到進一步緩解，又能使油氣公司得到蓬勃發(fā)展。

(二)信息公開與有效溝通

公眾擔憂的另一個主要原因是相關信息的缺失。由于未能獲取充足的信息，公眾評判頁巖氣開發(fā)的基礎便較為薄弱，這樣容易使公眾處于一種被第三方信息誤導驅(qū)使的境地中。美國能源部長顧問委員會甚至這樣評論，他們對于公眾在頁巖氣開發(fā)上的觀點甚為吃驚。因此，對于能源部長顧問委員會提出的第一份90天報告便是圍繞著如何提高公眾對頁巖氣開發(fā)相關信息的了解進行闡述的。顧問委員會也給出了頁巖氣開發(fā)信息公開的緣由，即頁巖氣開發(fā)如果要獲得社會的認同必須讓公眾明白他們認同了什么。正如許多業(yè)界專家所想，如若產(chǎn)生了誤解，那么就需要各方開誠布公地探討一下知之與不知*Gene Rowe,Lynn J.Public Participation Methods: A Framework for Evaluation. Science, Technology, and Human Values, 2000. (25): 3-29.?？煽康?、有科學依據(jù)背景的信息能夠促進全面的辯論，并且也可以促進相關利益方的通力合作。最為重要的是，相關方都能以事實為依據(jù)參與討論。

對于所有的利益相關方，包括媒體及油氣業(yè)界在內(nèi)，都應該避免刻意全盤否認。這種交流會消除非傳統(tǒng)油氣資源開發(fā)支持者與反對者之間的交流障礙。運營商更是可以利用媒體尤其是新媒體的力量加大宣傳，提升交流的效果，主動而持續(xù)地向公眾公開相關開發(fā)項目決策的依據(jù)、建設運行過程和可能帶來的各種環(huán)境影響的信息，尊重公眾的知情權。在溝通過程中需要本著真誠的態(tài)度，可以通過實地考察的形式消除公眾和媒體的焦慮。通過及時有效的溝通，降低溝通不暢造成的誤解和謠言形成的鄰避效應影響力，獲取盡可能多的公眾正面理解與支持，穩(wěn)定絕大部分關心或者旁觀公眾的心態(tài)，壓縮個別偏激人員組織實施不合作對抗行為的空間。運營商在宣傳溝通中要以權威文件形式說明負面影響的配套治理措施，讓公眾體會并理解項目組織實施方有將項目負面影響降到最低的誠心、決心和信心*華杰：《全媒體背景下鄰避效應的揚正控負策略》，http://news.gmw.cn/ 2015-07/25/content_16417634_2.htm.訪問日期：2015年8月19日。。

根據(jù)水力壓裂公司籠統(tǒng)的計算，在頁巖氣資源開發(fā)過程中使用了250多種不同類的少量的化學物質(zhì)，這些物質(zhì)可能會對水資源產(chǎn)生嚴重的影響*USGS Releases Reports on Groundwater-Quality Sampling Near Pavillion.U.S. Geological Survey. 2012.http://www.usgs.gov/newsroofm/article.asp?ID=3410& from= rss_home#. UNU4 obamDtY. 訪問日期：2015年8月19日。。但是即使居民向地方政府要求獲取物質(zhì)安全數(shù)據(jù)的清單，且假定其獲得了未經(jīng)校正的貿(mào)易秘密化學物質(zhì)清單，該居民也不會在水力壓裂工作開展前知道什么化學物質(zhì)會被用在開采中。最后，在物質(zhì)安全數(shù)據(jù)清單之外，公開有害物質(zhì)排放的報告是確有必要的，但是美國聯(lián)邦的法律也沒有要求頁巖氣生產(chǎn)者根據(jù)《知情權法》的要求報告年度有毒物質(zhì)排放情況。

(三)公眾參與

頁巖氣開發(fā)中的公眾參與是指公眾參與頁巖氣開發(fā)管理和相關決策過程，并對頁巖氣開發(fā)管理機關的行政行為進行監(jiān)督的一系列措施。公眾參與制度不僅有助于提高公眾對頁巖氣開發(fā)管理活動的認知和理解，同時也有助于提高行政執(zhí)法水平和執(zhí)法效率，使整個開發(fā)管理活動獲得堅實的后盾*Christopher E Clarke,Darrick T.N. Evensen, Jeffrey Jacquet,et al. Emerging Risk Communication Challenges Associated with Shale Gas Development. European Journal of Risk Regulation, 2012.3:425-426.。

在美國，國會在某種程度上會依賴公眾的參與,因為公民參與會影響國會對工業(yè)活動以及公共福利的政策。在聯(lián)邦監(jiān)管的早期，國會慷慨地對個人授予了廣泛的權利，要求機構嚴格的遵循“Notice-and-Comment”規(guī)則制定規(guī)則,并接受公民的評論監(jiān)督。通過法規(guī)如《應急計劃和社區(qū)知情權法案》和《安全飲用水法案》來規(guī)制相關企業(yè)，國會規(guī)定，企業(yè)必須發(fā)布有關排放有毒物質(zhì)的信息和公共飲用水的供應商必須披露飲用水的質(zhì)量標準。這些律例通過公眾參與影響著美國的工業(yè)活動。在美國，1969年《國家環(huán)境政策法》將公眾評議作為編制環(huán)境影響評價報告的必經(jīng)程序，1978年《國家環(huán)境政策法實施條例》進一步規(guī)定了環(huán)境影響評價的公眾參與程序*Zamira Gurabardhi, Jan M.Gutteling, Margot Kuttschreuter. The Development of Risk Communication: An Empirical Analysis of the Literature in the Field. Science Communication,2004.(25):323-349.。美國環(huán)境影響評價的公眾參與主要采用公開和評論的方式，使公眾的意見能夠在環(huán)境影響報告書中得到反映。

由于水力壓裂法的使用在頁巖構造區(qū)的擴張，公眾對水力壓裂的關注以及要求了解相關信息(尤其是關于水力壓裂液體中所使用的化學物質(zhì))的呼聲在增加。由于礦地租賃、雇員的居住需求以及稅收都支撐了地方經(jīng)濟的發(fā)展，社區(qū)通常都十分支持水力壓裂的發(fā)展。但與此同時，與日俱增的擔憂也驅(qū)使居民要求更多的信息并激發(fā)出更多的方式影響能源的發(fā)展。頁巖氣開發(fā)過程需要公眾的參與，參與能源發(fā)展決策的主體應該是廣泛的，不僅僅是希望產(chǎn)生收益的利益相關方，如土地所有者、開發(fā)土地的臨近者，而應該是當?shù)厮芯用?。只有這樣，能源的開發(fā)才能惠及整個地區(qū)。米歇爾發(fā)明的頁巖氣開發(fā)技術能打開封存在頁巖層中的縫隙，從而使氣體被釋放出來*Shale in the United States.U.S.Energy Information Administration, 2015. http://www. eia. gov/energy_in_brief/article/shale_in_the_ united_states.cfm. 訪問日期：2015年12月6日。。然而化學添加劑是這個技術的關鍵，由于探明的地區(qū)儲量和地質(zhì)構造的不同，每個地區(qū)用的化學添加劑是不同的，甚至每口氣井用的添加劑的種類、比例都是不同的，油氣公司會根據(jù)具體情況作出調(diào)整，化學添加劑直接關系到頁巖氣開采量的多少，所以每個石油天然氣公司都視這個配方為最高機密，除了部分可以在網(wǎng)站或參考書中查到，其余的大都被申請的商業(yè)秘密所保護，有的為了保密反而不申請商業(yè)秘密。在美國，雖然公民有權參與到州的行政規(guī)范和立法程序中，也能建議修改聯(lián)邦規(guī)范或者是向法院提起侵權之訴，但是由于公眾對開采活動中所使用的化學物質(zhì)無處可知，就會導致公眾參與決策的空間變小。在美國，公民已經(jīng)表現(xiàn)出了強烈的參與意識。比如，為了響應群眾的意見，環(huán)境保護局不得不重新安排在紐約州2010年8月的一次關于水力壓裂環(huán)境研究的聽證會。在公眾聽證會上，居民們帶著弄臟的井水參會，他們聲稱水力壓裂已經(jīng)污染了水資源。因為擔心會產(chǎn)生水污染，紐約市也強烈反對在未過濾的飲用水供應分水嶺處采用水力壓裂法*Nicholas S. Cortese. Drawing Lines in the Shale: Local Zoning Bans, the Takings Clause, and the Clash to Come if New York State Promulgates Hydrofracking Regulations. Syracuse Law Review, 2014. 64: 491-560.。頁巖氣公司則辯稱至今并沒有任何事件能夠證明因水力壓裂法的使用而使地下水受到了污染，因此污染并不能成為一種擔憂。

在賓夕法尼亞州，許多家庭起訴了使用水力壓裂的公司，訴稱這些公司在鉆井和壓裂過程中產(chǎn)生的甲烷污染了他們的供水。目前這樣的污染歸責問題仍不明了且備受熱議。德克薩斯州在地下注入申請批準過程也給房產(chǎn)所有者提供了保護。比如，每一個建立鹽水處理井的申請都必須發(fā)出通知，并且允許每一位受影響的人在鐵路委員會的聽證會上反對該申請*Caron Chess and Kristen Purcell.Public Participation and the Environment:Do We Know What Works? Environmental Science & Technology,1999.(33):2685-2691.。德克薩斯州城市管理規(guī)范將“受影響人”定義為：由于污水處理井的建成，包括任何已經(jīng)遭受或者將要遭受與普通民眾不同的實際身體傷害或者經(jīng)濟損害的人。在這項定義之下，處理井建造之地的地產(chǎn)主、半英里之內(nèi)的處理井運營商、國家職員或者其他官員甚至是普通民眾都有權利關注準許的申請，同樣也有權利來反對批準通過該申請。商業(yè)處理井許可證的申請也必須要通知鄰接土地的在冊所有人。

三、我國頁巖氣開發(fā)鄰避治理的相關法律法規(guī)之檢討

我國已經(jīng)開始了頁巖氣的開發(fā)，但是避免鄰避效應發(fā)生的相關法律法規(guī)還存在有待構建和完善之處。

第一，我國沒有關于頁巖氣開發(fā)專門的商業(yè)秘密披露的法規(guī)。我國現(xiàn)行適用于這方面的法律法規(guī)有：《環(huán)境保護法》第二十四條規(guī)定相關部門在檢查企業(yè)排污時應當為被檢查者保守商業(yè)秘密?！镀髽I(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》第六條規(guī)定企業(yè)環(huán)境信息涉及商業(yè)秘密的，依法可以不公開，法律另有規(guī)定的除外?！豆腆w廢物污染環(huán)境防治法》第十五條規(guī)定政府部門檢查工作時應當為其保守技術秘密和業(yè)務秘密?！董h(huán)境保護行政處罰辦法》第四條規(guī)定實施處罰時應保守相對人的有關技術秘密和商業(yè)秘密?！董h(huán)境信息公開辦法》第十二條規(guī)定環(huán)保部門不得公開涉及商業(yè)秘密的政府環(huán)境信息。但是，經(jīng)權利人同意或者環(huán)保部門認為不公開可能對公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密的政府環(huán)境信息，可以予以公開。環(huán)保部門對政府環(huán)境信息不能確定是否可以公開時，應當依照法律、法規(guī)和國家有關規(guī)定報有關主管部門或者同級保密工作部門確定?！渡綎|省陸上石油勘探開發(fā)環(huán)境保護條例》第二十四條規(guī)定環(huán)境保護行政主管部門進行現(xiàn)場檢查應當為被檢查單位保守技術和業(yè)務秘密。從我國現(xiàn)行法規(guī)來看，還沒有規(guī)定必須披露商業(yè)秘密的情形。從事前預防的角度來看，頁巖氣開發(fā)公司以保護商業(yè)秘密為由不公開相關信息，從而難以獲得社會的認可，往往容易導致鄰避效應。從事后救濟的視角看，如果發(fā)生化學物質(zhì)泄漏的情況，頁巖氣開發(fā)企業(yè)將以商業(yè)秘密為由不予公開，從而導致不能及時獲得信息進行治理。

第二，頁巖氣開發(fā)信息公開制度應該涉及壓裂液的信息披露、廢水的處理情況以及開發(fā)過程中的信息報告等內(nèi)容，然而我國目前沒有針對頁巖氣壓裂液信息披露的法規(guī)?？梢砸罁?jù)的現(xiàn)行法包括：《黑龍江省石油天然氣勘探開發(fā)環(huán)境保護條例》第十七條，規(guī)定開發(fā)單位在特殊情況下需要使用含毒化學藥劑的，要向所在地的環(huán)保局報告，環(huán)保局要及時向有關部門通報?！镀髽I(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》第三條，規(guī)定企業(yè)按照強制公開和自愿公開相結(jié)合的原則，及時、如實地公開其環(huán)境信息。第四條規(guī)定環(huán)境保護主管部門應當建立健全指導、監(jiān)督企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開工作制度。有條件的環(huán)境保護主管部門可以建設企業(yè)環(huán)境信息公開平臺。第十三條規(guī)定國家鼓勵企業(yè)事業(yè)單位自愿公開有利于保護生態(tài)、防治污染以及履行社會環(huán)境責任的相關信息?！董h(huán)境信息公開辦法》第十一條規(guī)定環(huán)保部門應當在職責權限范圍內(nèi)向社會主動公開環(huán)境信息。第二十二條規(guī)定自愿公開的企業(yè)，可通過媒體、互聯(lián)網(wǎng)和企業(yè)年度環(huán)境報告的形式向社會公開。雖然在多個法規(guī)中規(guī)定了環(huán)境信息公開的內(nèi)容，但是都過于原則性，缺乏可操作性。例如《環(huán)境信息公開辦法》第十一條規(guī)定要向社會主動公開環(huán)境統(tǒng)計和調(diào)查信息?！镀髽I(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》第三條規(guī)定企業(yè)按照強制公開和自愿公開相結(jié)合的原則，及時、如實地公開其環(huán)境信息。第十三條規(guī)定鼓勵企業(yè)自愿公開利于保護生態(tài)、防治污染、履行社會環(huán)境責任的相關信息。

第三，我國關于規(guī)制頁巖氣開發(fā)環(huán)境污染的公眾參與措施不足。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：其一，雖然公眾參與制度在我國的根本法、環(huán)境保護基礎性立法、污染防治方面的單行法中均有體現(xiàn)，但是在地方性法規(guī)、石油天然氣勘探開發(fā)環(huán)境保護相關政策法規(guī)中仍有部分立法沒有關于公眾參與的相關規(guī)定。例如，國家發(fā)改委2005年頒布實施的《陸上石油天然氣生產(chǎn)保護環(huán)境的推薦作法》、2012年實施的《石油天然氣開采業(yè)污染防治技術》、2013年實施的《頁巖氣產(chǎn)業(yè)政策》、《川東北地區(qū)天然氣勘探開發(fā)環(huán)境保護規(guī)范》和《黑龍江石油天然氣勘探開發(fā)環(huán)境保護條例》等。其二，現(xiàn)行規(guī)定中多都是關于企業(yè)項目實施后的公眾參與的措施，而關于項目實施前的公眾參與的規(guī)定較少。例如，《環(huán)境保護法》第五十三條規(guī)定公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權利，這項是涉及參與全過程的規(guī)定，但過于籠統(tǒng)。其他法規(guī)如《環(huán)境保護法》第五十四條國務院環(huán)境保護主管部門統(tǒng)一發(fā)布國家環(huán)境質(zhì)量、重點污染源監(jiān)測信息及其他重大環(huán)境信息。省級以上人民政府環(huán)境保護主管部門定期發(fā)布環(huán)境狀況公報?？h級以上相關部門，應當依法公開環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境監(jiān)測、突發(fā)環(huán)境事件以及環(huán)境行政許可、行政處罰、排污費的征收和使用情況等信息。并將經(jīng)營者的環(huán)境違法信息記入社會誠信檔案，及時向社會公布違法者名單。第五十五條重點排污單位應當如實向社會公開其主要污染物的名稱、排放方式、排放濃度和總量、超標排放情況以及防治污染設施的建設和運行情況，接受社會監(jiān)督；《水污染防治法》第十條規(guī)定任何單位和個人都有義務保護水環(huán)境，并有權對污染損害水環(huán)境的行為進行檢舉；《新疆維吾爾自治區(qū)煤炭石油天然氣開發(fā)環(huán)境保護條例》第七條規(guī)定公民、法人和其他組織發(fā)現(xiàn)天然氣開發(fā)過程中有環(huán)境污染情形的，有權向相關部門舉報。第十三條規(guī)定縣級以上人民政府環(huán)境保護主管部門應當對本行政區(qū)域內(nèi)的天然氣開發(fā)環(huán)境保護違法行為，應依法予以查處，并及時向社會公布違法者名單；《陜西省煤炭石油天然氣開發(fā)環(huán)境保護條例》規(guī)定單位和個人有權檢舉和控告天然氣開發(fā)中污染和破壞環(huán)境的行為；這些都是事后的公眾參與措施。其三，沒有統(tǒng)一的信息公開的途徑?！董h(huán)境信息公開辦法》第十三條規(guī)定環(huán)保部門應當將主動公開的政府環(huán)境信息，通過政府網(wǎng)站、公報、新聞發(fā)布會以及報刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開，而公眾沒有適當參與，必然會加劇恐慌情緒，進而影響頁巖氣的開發(fā)進程。

四、我國預防頁巖氣開發(fā)鄰避效應的治理思路

(一)基于認同的治理

美國的經(jīng)驗表明，獲得社會認同是避免頁巖氣開發(fā)鄰避效應的有效方法。我們認為，油氣行業(yè)積極參與以利益相關方為基礎的對話對于獲取社會認同十分必要。在無法完全消除頁巖氣開發(fā)可能對環(huán)境帶來的負面影響的條件下，構建公平、可持續(xù)的、合理的綜合補償機制是解決開發(fā)中產(chǎn)生的鄰避沖突從而獲取社會認同的重要途徑。要按照環(huán)境分配正義的原則，對給附近居民帶來的健康、財產(chǎn)、心理損失預期進行合理而充分的經(jīng)濟賠償和精神補償。補償方式可分為金錢補償和非金錢補償，其中金錢補償可設計立體多元的補償體系，包括直接金錢補償、稅費減免、應急基金、健康保險；非金錢補償包括提供就業(yè)機會、公共環(huán)境改善(如新建公園、綠地、圖書館、運動場等外部福利性設施)、免費醫(yī)療保健服務、社區(qū)敬老院育兒所等公益活動、環(huán)保知識教育和環(huán)保習慣養(yǎng)成獎勵計劃等*華杰：《全媒體背景下鄰避效應的揚正控負策略》，http://news.gmw.cn/2015-07/25/content_16417634_2.htm.訪問日期：2015年8月19日。。

油氣公司應通過媒體加強補償政策和措施的宣講，公開所做的承諾以獲得理解配合。我國的環(huán)境保護法第三十一條規(guī)定了生態(tài)保護補償制度，要求通過協(xié)商或市場價進行補償?！蛾兾魇∶禾渴吞烊粴忾_發(fā)環(huán)境保護條例》第三十九條規(guī)定實行環(huán)境綜合治理補償制度，第四十條規(guī)定因開發(fā)帶來的賠償責任和異地安置費由開發(fā)單位承擔?！缎陆S吾爾自治區(qū)煤炭石油天然氣開發(fā)環(huán)境保護條例》第五條也規(guī)定了自治區(qū)建立生態(tài)保護補償制度。對上述規(guī)定應加大宣傳力度。

如果公眾的這種擔憂能夠得到妥善解決，那么各方均會受益。一旦油氣業(yè)選擇繼續(xù)對這種擔憂視而不見，拒絕同相關方進行有效深入的對話、向他們告知相關信息，那么今后油氣行業(yè)可能會遭受更多的詬病。政府和企業(yè)必須平衡好經(jīng)濟發(fā)展與社會和諧，公共利益與局部利益的關系，把難以避免的“鄰避運動”變成一種兼顧各方利益，優(yōu)化社會環(huán)境的正面力量*寒竹：《“鄰避運動”的起源與化解之道》，http://big5. Xinhuanet. com/gate/big5/sike. News. cn/statics/sike/posts/2014/05/217886099.html.訪問日期：2015年8月19日。。

(二)完善頁巖氣開發(fā)信息公開機制

將壓裂液的化學成分信息納入環(huán)境信息公開制度體系，強制公開壓裂液的使用情況及使用后產(chǎn)生的廢水的處理方式等內(nèi)容。美國的聯(lián)邦和各個州都在積極的制定強制信息披露的法規(guī)，我國應該借鑒這種做法。企業(yè)是反對信息公開的主體，特別是對商業(yè)秘密的公開，信息公開辦法只是規(guī)定鼓勵公開，不利于監(jiān)管工作的實施。這些規(guī)定也沒有說明環(huán)境信息披露的范圍，不能促使企業(yè)全面地公開環(huán)境信息。例如《黑龍江省石油天然氣勘探開發(fā)環(huán)境保護條例》第十七條規(guī)定開發(fā)單位在特殊情況下需要使用含毒化學藥劑的，要向當?shù)丨h(huán)保局報告，環(huán)保局再向有關部門通報。含毒化學藥劑應該包括壓裂液，法規(guī)只是規(guī)定向環(huán)保局報告，而沒有要求向社會公開，或者是由有關部門公開，這是不完善的。

在制定具體要求時應細化內(nèi)容，使法規(guī)具有可操作性。披露應該以向公眾提供盡可能多的公開信息、使披露盡可能合理地為公眾所接受、保護不公開披露的真實的商業(yè)機密、避免對工業(yè)施加過多的成本、避免給監(jiān)管機構的稀缺資源造成不適當?shù)呢摀鸀樵瓌t。強制性披露的目的是為公眾或監(jiān)管部門提供關于壓裂液的信息，使壓裂液中物質(zhì)的成分為人們所知。披露的內(nèi)容包括基液的類型和數(shù)量、支撐劑的類型和數(shù)量，包含供應商和商標品(如果可以的話)、混合到壓裂液中每種添加劑的商標名、供應商和作用，還有使用添加劑的數(shù)量、全部壓裂液中的每種添加劑中包含的各種化合物濃度和他們的類似的化學文摘服務登記號、披露偶然出現(xiàn)的化學物質(zhì)或其他不是故意加入但是微量出現(xiàn)的化學物質(zhì)，可能是化學物質(zhì)反應或化學過程中的偶然的結(jié)果，或壓裂中自然出現(xiàn)的物質(zhì)的成分。對于美國法規(guī)要求公開的危險化學物質(zhì)信息材料安全數(shù)據(jù)表，筆者認為完全按照安全數(shù)據(jù)表的內(nèi)容披露信息的缺點是會導致披露的信息量減少。披露信息管理的目的是為監(jiān)管機構和公眾提供信息。披露的信息越全面，監(jiān)管者和公眾獲益越大，即使一些額外披露的化學物質(zhì)是無危害的，也需要披露相關信息。另外，很多可能有害的化學物質(zhì)還沒有接受檢驗，或者已經(jīng)被列為有害物質(zhì)。與更加廣泛的披露計劃相比，這種按照有限的危險化學物質(zhì)信息材料安全數(shù)據(jù)表披露信息的方法更讓公眾對信息公開制度缺少信心。更全面的披露體制是可行的。例如德克薩斯州已經(jīng)制定的披露規(guī)定要求披露所有壓裂液的添加劑，而不僅僅是危險化學物質(zhì)信息材料安全數(shù)據(jù)表中的內(nèi)容，在實際中起到了很好的效果，所以披露壓裂液中所有化合物比只披露危險化學物質(zhì)信息材料安全數(shù)據(jù)表中內(nèi)容的方法更可取。

建立統(tǒng)一的網(wǎng)站進行披露，我國關于環(huán)境信息公開的法規(guī)有《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》第四條規(guī)定有條件的部門可以建設企業(yè)環(huán)境信息公開平臺?！董h(huán)境信息公開辦法》第二十二條規(guī)定依照本辦法第十九條規(guī)定企業(yè)自愿公開的信息通過媒體、互聯(lián)網(wǎng)和企業(yè)年度環(huán)境報告等形式公開。我國應該建設像Fracfocus一樣的專門的信息公開網(wǎng)站，而不是有條件的部門才能建設。

明確必須公開商業(yè)秘密的情況。我國關于必須公開商業(yè)秘密的規(guī)定的情況包括依據(jù)其他法律規(guī)定，對公共利益造成重大影響以及危害人體健康和環(huán)境安全的信息。分別體現(xiàn)在《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》第六條規(guī)定企業(yè)環(huán)境信息涉及商業(yè)秘密的，依法可以不公開；法律、法規(guī)另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！董h(huán)境信息公開辦法》第十二條規(guī)定經(jīng)權利人同意或者環(huán)保部門認為不公開可能對公共利益造成重大影響的涉及商業(yè)秘密的政府環(huán)境信息，可以予以公開。《新化學物質(zhì)環(huán)境管理辦法》第十八條規(guī)定對涉及危害人體健康和環(huán)境安全的信息，不得要求保密。申報人對要求保密的內(nèi)容予以公開時，應當書面告知登記中心。除此之外，鑒于壓裂液的性質(zhì)，還應該考慮以下兩種情形。一是遇到泄漏等事故，造成人員人身傷害的時候，必須向醫(yī)護人員披露所有壓裂液的成分，包括申請的商業(yè)秘密的配方，方便醫(yī)生在救治時對患者是哪種成分中毒做出快速的判斷，事后能源公司可以和醫(yī)生簽訂保密協(xié)議。二是，為回應泄漏、排放或相關投訴等相關情形。遇到這些情況，必須披露商業(yè)秘密的信息。

(三)完善公眾參與機制

建議在國家發(fā)改委2005年頒布實施的《陸上石油天然氣生產(chǎn)保護環(huán)境的推薦作法》、2012年實施的《石油天然氣開采業(yè)污染防治技術》、2013年實施的《頁巖氣產(chǎn)業(yè)政策》、《川東北地區(qū)天然氣勘探開發(fā)環(huán)境保護規(guī)范》和《黑龍江石油天然氣勘探開發(fā)環(huán)境保護條例》等法規(guī)中制定公眾參與的具體措施。

構建和完善項目開發(fā)動議時公眾參與的法規(guī)。我國可以參考英國油氣開采行業(yè)的規(guī)章規(guī)定，即在能源勘探、評估和生產(chǎn)的任何一個階段，開發(fā)公司都要與當?shù)厣鐓^(qū)、居民和其他利益攸關方保持良好的溝通合作，任何操作和許可證的申請都必須提前與社區(qū)協(xié)商。同樣也可以參考美國的做法，即運營商通過參與社區(qū)活動并證明自己會竭力負責來獲得社會的認同，這樣做不僅會得到公眾的信任，也會增加頁巖氣投資商的信心。這個階段往往是鄰避運動容易發(fā)生的階段，做好這個階段的溝通工作，獲得社會的認可，可為以后的溝通打下良好的基礎。

通過專業(yè)的分類，建立統(tǒng)一的網(wǎng)站，將公眾參與的意見，例如將公眾參與公共聽證會提出的任何一個有關影響和減輕替代方案整合在一個大型數(shù)據(jù)庫里，以便為監(jiān)管機構提供監(jiān)管思路。只有這樣才能有效地避免鄰避運動，緩解公眾的擔憂，使頁巖氣開發(fā)得以持續(xù)健康的發(fā)展。

綜上所述，與常規(guī)能源相比，頁巖氣開發(fā)的環(huán)境風險更加具有科技性、復雜性和不確定性。正因為如此，頁巖氣開發(fā)活動往往因為信息不對稱、溝通不暢、公眾參與機制不健全等原因難以獲得當?shù)毓姷睦斫馀c認同，進而引發(fā)鄰避效應。我國對于頁巖氣開發(fā)的立法尚屬空白，應當借鑒國外經(jīng)驗，明確頁巖氣開發(fā)前的社會認同機制、信息披露制度以及公眾參與機制，以實現(xiàn)頁巖氣開發(fā)鄰避效應的預防性治理。

[責任編輯：李春明]

The Preventive Treatment on NIMBY Effect of Shale Gas Development in China——Lessons from US Experience

DUAN Lu-jie LIU Ming-ming

(College of Humanities and Law, Shandong University of Science and Technology，Qingdao 266590, P.R.China)

Shale gas development is a double-edged sword. It can bring people clean energy, and meanwhile, it has large potential environmental risks. In foreign countries, the Not-In-My-Back-Yard(NIMBY) movement of shale gas development intensified. China is still in the primary stage of shale gas development, but it should learn a lesson from foreign protests. In order to avoid the NIMBY effect resulting from the information asymmetry of shale gas development and lack of efficient communication as well as the relevant knowledge and information, we should take some preventive treatment. And we should effectively deal with NIMBY movement of shale gas development from the three aspects, such as identity based governance, information disclosure and public participation.

Shale gas; NIMBY effect; Preventive governance

2016-05-28

國家社科基金青年項目“碳金融市場的國家干預法律機制研究”(13CFX097)；中國博士后科學基金面上項目“碳金融市場創(chuàng)建和運行中的政府作用機制研究”(2015M571240);山東科技大學杰出青年科技人才支持計劃資助(2014JQJH201)。

段鹿杰，山東科技大學文法學院博士研究生(青島266590)；劉明明，山東科技大學文法學院副教授，通訊作者(青島266590)。