鄧曦東， 王光梅， 趙宇婧， 李知遇， 陳莉萍

(三峽大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院， 湖北 宜昌　443002)

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非志愿移民土地征收補(bǔ)償機(jī)制國(guó)際對(duì)比研究

鄧曦東， 王光梅， 趙宇婧， 李知遇， 陳莉萍

(三峽大學(xué) 經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院， 湖北 宜昌443002)

對(duì)非志愿移民土地征收補(bǔ)償機(jī)制進(jìn)行了國(guó)際比較分析，指出了我國(guó)現(xiàn)行非志愿移民補(bǔ)償?shù)墓妳⑴c機(jī)制、損失評(píng)估機(jī)制、價(jià)格機(jī)制、利益補(bǔ)償機(jī)制、利益保障機(jī)制、爭(zhēng)端解決機(jī)制等方面的缺陷，提出了構(gòu)建非志愿移民征地補(bǔ)償機(jī)制體系的思路。

非志愿移民；補(bǔ)償機(jī)制；國(guó)際對(duì)比

我國(guó)在大力推進(jìn)城市化和工業(yè)化的過(guò)程中出現(xiàn)了大量的征地行為，也產(chǎn)生了大量的非志愿移民。但由于征地補(bǔ)償機(jī)制不完善，引發(fā)了一些經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題，尤其是廣大農(nóng)村，出現(xiàn)了大量的失地農(nóng)民，征地糾紛時(shí)有發(fā)生，對(duì)社會(huì)和諧穩(wěn)定造成了不利影響。

當(dāng)前我國(guó)非志愿移民土地征收補(bǔ)償制度的缺陷是：補(bǔ)償制度變遷存在路徑依賴導(dǎo)致無(wú)效率、制度設(shè)計(jì)忽視了失地農(nóng)民可持續(xù)發(fā)展、制度安排扭曲了失地農(nóng)民的實(shí)質(zhì)產(chǎn)權(quán)、制度選擇忽視了失地農(nóng)民的無(wú)形損失等；同時(shí)，補(bǔ)償制度的制定忽視了利益相關(guān)者的參與權(quán)；還沒有真正建立獨(dú)立的第三方評(píng)估機(jī)制；沒有建立完善的市場(chǎng)化的利益補(bǔ)償機(jī)制；沒有建立爭(zhēng)端解決機(jī)制和利益分享機(jī)制。因此，我國(guó)非志愿移民土地征收的補(bǔ)償制度如何進(jìn)一步改革和創(chuàng)新，如何構(gòu)建一個(gè)協(xié)調(diào)、完善、和諧、共贏的征地補(bǔ)償機(jī)制體系，已成為廣大移民工作者及研究者關(guān)注的一個(gè)重要課題。

本文擬通過(guò)非志愿移民土地征收補(bǔ)償機(jī)制國(guó)際比較來(lái)探討我國(guó)非志愿移民土地征收的補(bǔ)償機(jī)制創(chuàng)新問(wèn)題，這對(duì)于保障失地人群基本權(quán)利、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)資源的合理開發(fā)與利用具有重要理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

一、征地補(bǔ)償?shù)墓妳⑴c機(jī)制比較

所謂公眾參與是指社會(huì)公眾在政府機(jī)構(gòu)或權(quán)力機(jī)關(guān)制定公共政策、決定公共事務(wù)時(shí)，能夠通過(guò)一定的途徑去影響和參加到那些影響他們利益的決策過(guò)程中去，表達(dá)自己的意見，參與并影響決策的行為[1]。公眾參與思想源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，始于古希臘羅馬奴隸主民主時(shí)代，為后來(lái)提供了很多值得借鑒的地方，對(duì)民主思想發(fā)展具有非常重要的作用。孟德斯鳩非常贊同該時(shí)期的公民參與立法制度，他認(rèn)為“只有人民可以制訂法律這條基本規(guī)律，法律先由參議會(huì)制訂，但參議會(huì)對(duì)法律的效力只有一年，只有人民認(rèn)可的法律才能成為永久性法律”。國(guó)內(nèi)學(xué)者劉宏認(rèn)為公眾參與是社會(huì)和諧穩(wěn)定的重要保障[2]。

公眾參與在世界范圍內(nèi)被廣泛采納，并得到了長(zhǎng)足發(fā)展。絕大多數(shù)發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家實(shí)行土地私有制，其土地征用及補(bǔ)償制度都非常強(qiáng)調(diào)公眾的參與，特別是被征用土地的利益相關(guān)者的參與。其一般的流程有以下幾點(diǎn)：發(fā)布征地通告；聘請(qǐng)第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)進(jìn)行價(jià)值評(píng)估；召開有公眾參與的聽證會(huì)；通過(guò)協(xié)商達(dá)成征地協(xié)議；如果協(xié)商無(wú)果，可申請(qǐng)由法院裁定。

我國(guó)作為社會(huì)主義國(guó)家，公民的民主權(quán)利是法律賦予的。我國(guó)憲法賦予公民有很大的權(quán)力。公民可以通過(guò)各種途徑參與國(guó)家事務(wù)和社會(huì)管理，可以對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員提出批評(píng)和建議，可以對(duì)國(guó)家公職人員的失職、瀆職行為提出申訴、控告或者檢舉。公眾參與在理論和法律上都有充分依據(jù)，但在實(shí)踐中這些權(quán)力并未得到全面保障。

我國(guó)公民參與在經(jīng)歷了發(fā)展階段(1949-1957)、挫折階段(1957-1978年)、復(fù)興與推進(jìn)階段(1978年-)等三個(gè)階段。在參與觀念、參與制度、參與方式、法律約束方面都取得了一定進(jìn)步，但受歷史和現(xiàn)實(shí)觀念的影響，我國(guó)公民參與依舊存在制度缺陷。

這些制度缺陷導(dǎo)致了我國(guó)土地征收補(bǔ)償制度在公眾參與方面還存在以下問(wèn)題：政府處于強(qiáng)勢(shì)地位，移民處于弱勢(shì)地位，政府與移民地位不對(duì)等；政府片面強(qiáng)調(diào)告知義務(wù)，信息公開范圍狹窄；征求移民意見流于形式；農(nóng)民民主意識(shí)淡薄，參與積極性不高；法制不完善，渠道不暢通；政府在移民政策的制定及補(bǔ)償方案的設(shè)計(jì)上未與移民進(jìn)行認(rèn)真協(xié)商，剝奪了作為利益相關(guān)者的移民參與移民安置規(guī)劃方案制定與實(shí)施。

從以上的分析可以看出，我國(guó)非志愿移民的補(bǔ)償在制度設(shè)計(jì)上缺乏公眾參與，特別是利益相關(guān)者的參與；在實(shí)際操作過(guò)程中政策制定者又未充分聽取利益相關(guān)者的意見和建議，沒有讓利益相關(guān)者參與到征地補(bǔ)償制度的制定與方案實(shí)施中來(lái)，這必然會(huì)導(dǎo)致利益相關(guān)者的權(quán)益不能得到合理公正的補(bǔ)償。

二、征地補(bǔ)償?shù)脑u(píng)估機(jī)制比較

在世界各國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程中，征地是必不可少的環(huán)節(jié)，土地征收工作的質(zhì)量也直接反饋到國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展中，征地補(bǔ)償制度的科學(xué)性、合理性與一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的經(jīng)濟(jì)建設(shè)的成效密切相關(guān)。在征地補(bǔ)償制度中，征地的評(píng)估機(jī)制又關(guān)系到整個(gè)征地補(bǔ)償行為的成敗。

美國(guó)、英國(guó)、加拿大、德國(guó)、澳大利亞、日本等發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家的征地補(bǔ)償制度主要來(lái)源于它們的私有產(chǎn)權(quán)制度。其產(chǎn)權(quán)制度雖然不同于我國(guó)的公有制，但其征地補(bǔ)償?shù)脑u(píng)估機(jī)制卻值得我們借鑒參考。

1.征地補(bǔ)償評(píng)估機(jī)構(gòu)的選擇

美國(guó)、德國(guó)、日本等發(fā)達(dá)國(guó)家的征地補(bǔ)償評(píng)估機(jī)構(gòu)，主要是征收主體和客體雙方都認(rèn)可的社會(huì)評(píng)估機(jī)構(gòu)。這些國(guó)家土地征收是政府代表國(guó)家實(shí)行職權(quán)，征收私人土地。如：美國(guó)是一個(gè)私有化程度很高的國(guó)家，土地分屬于聯(lián)邦政府和州政府管理。在美國(guó)，土地征收被稱為“最高土地權(quán)行使”。許迎春在其文章中比較了中美在補(bǔ)償主體與客體的差異[3]：美國(guó)的土地征收補(bǔ)償對(duì)象不僅包括被征地的土地權(quán)利人(土地所有人、主張權(quán)力者、擔(dān)保物權(quán)人或擁有相等權(quán)利的人)，還包括被征土地的相鄰?fù)恋氐臋?quán)利人，其補(bǔ)償主體客體十分清晰明了，實(shí)務(wù)處理較為簡(jiǎn)單。因此，土地征收主體和客體很容易達(dá)成一致，選擇雙方認(rèn)可的土地征收評(píng)估機(jī)構(gòu)。

我國(guó)的征地補(bǔ)償對(duì)象有集體成員、土地改良物所有人、安置補(bǔ)助人和被安置人員。其中集體成員資格很難加以判斷，如：“因超生沒有上戶的人口”、“外嫁女”、“喪偶和離婚父女”的資格認(rèn)證容易出現(xiàn)糾紛。這類人對(duì)集體土地所有權(quán)的訴求更為強(qiáng)烈，但是我國(guó)的集體土地所有權(quán)不具有明晰個(gè)體土地權(quán)利的功能[4]。因此，我國(guó)非志愿移民的補(bǔ)償制度，受農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的影響及土地集體產(chǎn)權(quán)制度的約束，失地農(nóng)民的實(shí)質(zhì)性產(chǎn)權(quán)常常被扭曲[5]。盡管《農(nóng)村土地承包法》賦予了農(nóng)民擁有30年的土地承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、使用權(quán)，但《土地管理法》規(guī)定農(nóng)村土地的所有權(quán)歸集體所有，農(nóng)民擁有的實(shí)際上是一種土地使用持有權(quán)，這就造成了農(nóng)民土地實(shí)質(zhì)性產(chǎn)權(quán)的“產(chǎn)權(quán)殘缺”[6]。在征地補(bǔ)償實(shí)踐中，政府或者工程項(xiàng)目業(yè)主主要與村集體聯(lián)系，然后由村集體與農(nóng)民商談。土地征收人為國(guó)家，各級(jí)政府負(fù)責(zé)具體執(zhí)行，而被征收人的概念含混不清，是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，還是集體農(nóng)民？關(guān)于這一問(wèn)題，《土地管理法》、《土地承包法》、《物權(quán)法》、《土地管理法條例》均沒有做出明確規(guī)定。這也是引發(fā)征地過(guò)程中一系列糾紛的原因所在。

因此，我國(guó)征地補(bǔ)償評(píng)估實(shí)質(zhì)上是由政府或者是由業(yè)主指定的評(píng)估機(jī)構(gòu)完成的。

2.征地補(bǔ)償評(píng)估的范圍界定

國(guó)外的征地補(bǔ)償評(píng)估對(duì)補(bǔ)償范圍的界定比我國(guó)更寬、更合理，既包括有形損失，又包括無(wú)形損失。很多學(xué)者對(duì)德國(guó)、日本、英國(guó)、美國(guó)、澳大利亞、加拿大等國(guó)家的征地補(bǔ)償范圍進(jìn)行了比較分析。德國(guó)對(duì)征用標(biāo)的物上的一切附帶損失進(jìn)行補(bǔ)償[7]；日本的補(bǔ)償范圍包括：征用損失補(bǔ)償、少數(shù)殘存者補(bǔ)償、事業(yè)損失補(bǔ)償、離職者補(bǔ)償、通損補(bǔ)償；英國(guó)的補(bǔ)償范圍包括：被征收土地的補(bǔ)償、對(duì)土地被征收造成的分割或受到其他“有害影響”的補(bǔ)償、對(duì)土地被征收造成的“侵?jǐn)_”的補(bǔ)償、租賃權(quán)損失的補(bǔ)償、其他必要費(fèi)用支出的補(bǔ)償[8]；美國(guó)沒有具體規(guī)定土地補(bǔ)償?shù)臈l款，大致概括起來(lái)包括兩個(gè)方面：一是被征收土地，二是其他損失補(bǔ)償。歷年來(lái)美國(guó)對(duì)因土地征收而造成的特別損失，往往會(huì)特別指明哪些因素可以補(bǔ)償，哪些因素?zé)o需補(bǔ)償，其土地征用范圍具有很大的靈活性和變通性[3]，此外，美國(guó)將決定補(bǔ)償?shù)臋?quán)利交給陪審團(tuán)來(lái)決定[9]；澳大利亞的補(bǔ)償范圍包括：土地補(bǔ)償費(fèi)、土地所有者因征地而發(fā)生的各種損失或者費(fèi)用、土地所有者發(fā)生的與征地有關(guān)的法律或者其他專業(yè)服務(wù)費(fèi)用[10]；加拿大的征地補(bǔ)償范圍與英國(guó)的大致相似，在英國(guó)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上新增了重新安置的困難補(bǔ)償。

我國(guó)的征地補(bǔ)償評(píng)估的范圍主要包括：土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)償費(fèi)、地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)。通過(guò)比較，筆者發(fā)現(xiàn)各發(fā)達(dá)國(guó)家征地補(bǔ)償評(píng)估的范圍有出入，但差異不大，我國(guó)的征地補(bǔ)償評(píng)估的范圍相對(duì)較窄，沒有把移民無(wú)形損失納入非志愿性移民補(bǔ)償評(píng)估的范圍，主要是對(duì)有形損失的評(píng)估。段躍芳[11]認(rèn)為，移民的無(wú)形損失主要包括勞動(dòng)技能的喪失，就業(yè)機(jī)會(huì)的喪失以及交通條件、商品市場(chǎng)的消失、社會(huì)關(guān)系丟失的損失等等。王美晶把移民無(wú)形損失分為“經(jīng)濟(jì)損失、政治損失、社會(huì)損失、環(huán)境損失”等四大類[12]。

筆者認(rèn)為非志愿移民不僅包括移民的有形實(shí)物損失，還應(yīng)包括移民作為利益相關(guān)者的其它無(wú)形損失。雖然這些損失在國(guó)內(nèi)還沒有比較成熟的方法去進(jìn)行評(píng)估，但我們可以借鑒其它國(guó)家及其他方法來(lái)進(jìn)行計(jì)算和評(píng)估。所有的付出都應(yīng)得到合理的回報(bào)，所有的損失都應(yīng)得到合理的評(píng)估和合理的補(bǔ)償。

由此可見，我國(guó)非志愿移民征地補(bǔ)償?shù)脑u(píng)估機(jī)制存在以下問(wèn)題：一是評(píng)估機(jī)構(gòu)不是雙方都認(rèn)可的獨(dú)立的社會(huì)評(píng)估機(jī)構(gòu)，二是由政府或業(yè)主單方指定的評(píng)估機(jī)構(gòu)；而是只對(duì)有形損失進(jìn)行評(píng)估，而很少考慮移民的無(wú)形損失。

三、征地補(bǔ)償?shù)膬r(jià)格機(jī)制比較

征地補(bǔ)償?shù)膬r(jià)格到底是由什么來(lái)決定的，也就是征地補(bǔ)償?shù)膬r(jià)格形成機(jī)制如何？對(duì)此，發(fā)達(dá)國(guó)家與中國(guó)有不同機(jī)制。下面我們對(duì)美國(guó)、德國(guó)、日本的補(bǔ)償價(jià)格的形成進(jìn)行比較分析。

美國(guó)土地征收補(bǔ)償?shù)膬r(jià)格是由土地被征用時(shí)段的市場(chǎng)價(jià)格來(lái)確定的。它由二個(gè)部分組成：征用時(shí)段的市場(chǎng)價(jià)格、可預(yù)期的未來(lái)價(jià)值。

德國(guó)土地征收補(bǔ)償?shù)膬r(jià)格是由土地被征用決定時(shí)當(dāng)天的市場(chǎng)價(jià)格來(lái)確定，它是由被征用標(biāo)的物上的所有附帶損失的價(jià)值決定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，對(duì)于農(nóng)業(yè)用地與營(yíng)業(yè)用地的損失補(bǔ)償價(jià)格又參照不同的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)決定。如：農(nóng)業(yè)用地的價(jià)格參照被收回農(nóng)用土地的現(xiàn)行市價(jià)來(lái)確定，而營(yíng)業(yè)用地的價(jià)格則參照在同類土地上進(jìn)行投資可獲得的同等收益來(lái)決定。

英國(guó)土地征收補(bǔ)償?shù)膬r(jià)格是由土地在公開市場(chǎng)上自愿出售的合理價(jià)格來(lái)決定的，它既包括土地的現(xiàn)有價(jià)值，也包括土地的未來(lái)發(fā)展?jié)摿8]。

加拿大土地征收補(bǔ)償?shù)膬r(jià)格則是由被征用土地在土地市場(chǎng)價(jià)格的最高價(jià)格和最佳用途來(lái)決定。

日本的征地補(bǔ)償金額較于美國(guó)，還考慮了物價(jià)變動(dòng)因素，為市場(chǎng)價(jià)格乘以物價(jià)變動(dòng)修正率，其市場(chǎng)價(jià)格為被征用土地或類似性質(zhì)土地的地租或租金。

我國(guó)土地征收補(bǔ)償?shù)膬r(jià)格形成機(jī)制與以上國(guó)家都不一樣。我國(guó)現(xiàn)行農(nóng)地征收補(bǔ)償?shù)膬r(jià)格形成既不是由被征收土地的市場(chǎng)價(jià)格決定，也未考慮土地的未來(lái)價(jià)值，更別說(shuō)聯(lián)系物價(jià)變動(dòng)因素了，一直沿用收益倍數(shù)法與成本重置法。反映的價(jià)格是土地在農(nóng)業(yè)用途下的收益，再根據(jù)農(nóng)業(yè)收益運(yùn)用“產(chǎn)值倍數(shù)法”進(jìn)行計(jì)算，這一做法在中國(guó)由來(lái)已久，是在農(nóng)村土地集體所有制的基礎(chǔ)上建立的，是原來(lái)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)分配調(diào)撥模式的延續(xù)，對(duì)現(xiàn)在的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)而言，該補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)具有明顯的滯后性。它不僅沒有體現(xiàn)土地市場(chǎng)的供需狀況，貶低了土地的真正價(jià)值，也沒有體現(xiàn)土地對(duì)于農(nóng)民來(lái)說(shuō)承載的生產(chǎn)資料和社會(huì)保障雙重功能，這對(duì)廣大被征地農(nóng)民來(lái)說(shuō)相當(dāng)不公平，有待修改與完善。

四、征地補(bǔ)償?shù)睦嫜a(bǔ)償機(jī)制比較

發(fā)達(dá)國(guó)家的征地補(bǔ)償方式大致相同，比如：美國(guó)的土地征收以貨幣補(bǔ)償為主，還向被征地人提供土地互換的補(bǔ)償方式進(jìn)行選擇[13]。德國(guó)的補(bǔ)償方法有現(xiàn)金補(bǔ)償、替代地補(bǔ)償、遷移代辦和工程代辦補(bǔ)償?shù)鹊龋蝗毡镜耐恋卣饔醚a(bǔ)償方式與德國(guó)的類似，有現(xiàn)金補(bǔ)償和替代地補(bǔ)償(包括宅地開發(fā)、耕地開發(fā)、遷移代辦、工程代辦補(bǔ)償?shù)?兩種形式[10]。

相比這些發(fā)達(dá)國(guó)家，我國(guó)的征地補(bǔ)償方式大致有以下幾種：貨幣化補(bǔ)償、農(nóng)村中的留地安置補(bǔ)償、工作權(quán)利和社會(huì)保障等[3]。我國(guó)人口眾多，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，只靠貨幣補(bǔ)償難以維持被征地農(nóng)民的生活水平，因此采用多種形式的補(bǔ)償來(lái)輔助貨幣補(bǔ)償。

五、征地補(bǔ)償?shù)谋Ｕ蠙C(jī)制比較

在土地被征收后，部分農(nóng)民失去原來(lái)賴以生存的土地資源和可持續(xù)發(fā)展的能力，這將會(huì)對(duì)移民未來(lái)幾代人的發(fā)展產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。因此，需要建立征地補(bǔ)償?shù)谋Ｕ蠙C(jī)制，對(duì)征地移民進(jìn)行就業(yè)指導(dǎo)和就業(yè)培訓(xùn)是建立移民保障機(jī)制的重要舉措之一。

世界上許多國(guó)家在就業(yè)保障機(jī)制方面做得相當(dāng)出色。如，美國(guó)和日本在這方面做出了努力。美國(guó)非常重視失地移民的就業(yè)技能培訓(xùn)，提高移民的再就業(yè)能力。在解決移民再就業(yè)問(wèn)題的同時(shí)，也為美國(guó)的社會(huì)穩(wěn)定提供了保障。日本政府在對(duì)被征地移民進(jìn)行失業(yè)損失補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，還對(duì)移民進(jìn)行再就業(yè)培訓(xùn)，不斷提升他們適應(yīng)新職業(yè)、新角色、新的工作環(huán)境的能力，對(duì)征用土地的企業(yè)施行強(qiáng)制性的吸納被征地人口的措施，解決了移民的后顧之憂，也為征地減少了阻力。魏瑞清分析比較了不同國(guó)家在幫助農(nóng)民就業(yè)方面做出的嘗試[14]。例如：英國(guó)每年參加農(nóng)業(yè)培訓(xùn)的農(nóng)民達(dá)到30%，韓國(guó)政府曾發(fā)起“新村運(yùn)動(dòng)”，建立社區(qū)新村學(xué)校加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民的教育培訓(xùn)。印度用法律保障農(nóng)民就業(yè)，規(guī)定政府每年要為每個(gè)農(nóng)村家庭提供100天的就業(yè)機(jī)會(huì)，并對(duì)工資水平進(jìn)行了最低額限制。

我國(guó)在征地過(guò)程中，未重視對(duì)失地移民進(jìn)行培訓(xùn)。很多移民在土地被征收后無(wú)法再就業(yè)，離開了以前生存的土地，離開了自己的家園，原有的勞動(dòng)技能無(wú)用武之地，導(dǎo)致失地即失業(yè)，沒有新的收入來(lái)源。不少移民無(wú)法適應(yīng)新的環(huán)境，只能靠征地補(bǔ)償金來(lái)維持日常的生活開支，生存質(zhì)量堪憂。因此，我國(guó)應(yīng)該借鑒其他國(guó)家的就業(yè)補(bǔ)助機(jī)制，建立失地農(nóng)民的教育培訓(xùn)保障機(jī)制、進(jìn)而提供再就業(yè)崗位引導(dǎo)就業(yè)，切實(shí)做好被征地農(nóng)民的補(bǔ)償工作。

六、征地補(bǔ)償?shù)臓?zhēng)端解決機(jī)制比較

土地征用是國(guó)家或者政府與私人利益的交涉過(guò)程，其中難免存在利益沖突。各國(guó)對(duì)糾紛的處理模式也存在差異。土地私有制國(guó)家的征地糾紛基本上均由司法機(jī)關(guān)進(jìn)行處理。比如：英國(guó)有專門的土地裁判所對(duì)征地過(guò)程中出現(xiàn)的糾紛進(jìn)行裁判，當(dāng)事人如果對(duì)土地裁判所的判決不服，還可以向法院提起上訴，由上訴法院進(jìn)行裁決；德國(guó)的糾紛解決與英國(guó)類似卻更為直接，當(dāng)被征地當(dāng)事人與征地方發(fā)生糾紛時(shí)，可以直接上訴到法院，由法院來(lái)裁定[8]。美國(guó)的土地征收糾紛由司法機(jī)關(guān)處理，當(dāng)雙方協(xié)商無(wú)法達(dá)成一致的，由法院或仲裁法庭進(jìn)行最終裁決。

我們發(fā)現(xiàn)，在征地制度比較完善的國(guó)家中，土地產(chǎn)權(quán)都比較清晰，例如：美國(guó)、德國(guó)、日本、英國(guó)等。這些國(guó)家均實(shí)行私有制，國(guó)家或政府征收土地實(shí)質(zhì)上就是政府將土地私有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化為國(guó)有產(chǎn)權(quán)，作為代價(jià)，會(huì)對(duì)私人進(jìn)行合理補(bǔ)償。發(fā)達(dá)國(guó)家的土地權(quán)利人享有土地所有權(quán)，對(duì)土地?fù)碛谐浞值墨@益權(quán)、使用權(quán)和處分權(quán)。比如美國(guó)土地所有權(quán)流轉(zhuǎn)方式具有多樣性，不論是私人還是國(guó)家的土地所有權(quán)均可以在土地交易市場(chǎng)上自由平等交易，相互流轉(zhuǎn)。朱怡指出英國(guó)的土地權(quán)益流轉(zhuǎn)有兩種形式，一種是私人行為；另一種是社會(huì)公共事業(yè)建設(shè)行為[15]。在這些國(guó)家，土地征收是土地所有權(quán)發(fā)生變化，而我國(guó)土地征收不會(huì)導(dǎo)致土地所有權(quán)發(fā)生轉(zhuǎn)變。

我國(guó)實(shí)行生產(chǎn)資料公有制經(jīng)濟(jì)制度，土地所有權(quán)歸國(guó)家和集體所有，私人不享有土地所有權(quán)。目前，我國(guó)還沒有專門針對(duì)征地設(shè)立的法律，只能在一些相關(guān)法律法規(guī)中找到與征地相關(guān)的條款。許迎春指出我國(guó)土地征收制度的相關(guān)規(guī)定散見于憲法、土地管理法、土地管理法實(shí)施條例、物權(quán)法、土地征用公告辦法、國(guó)土資源聽證規(guī)定以及有關(guān)司法解釋等法律法規(guī)中，這必然會(huì)出現(xiàn)法律漏洞，甚至?xí)霈F(xiàn)立法沖突的情況，無(wú)法系統(tǒng)全面的反映征地過(guò)程中遇到的問(wèn)題，無(wú)法有效約束政府征收權(quán)的濫用，更無(wú)法使農(nóng)民的合法權(quán)益得到保障。

我國(guó)的征地補(bǔ)償糾紛司法機(jī)關(guān)不予受理，由政府部門自裁自決[13]。就中國(guó)征地糾紛解決方式來(lái)看，中國(guó)缺少完善的法律和程序使被征地農(nóng)民的申訴得以實(shí)現(xiàn)，其次機(jī)關(guān)設(shè)置權(quán)責(zé)不明晰。政府在征地過(guò)程中既是征地過(guò)程的裁決者，也是征地利益的相關(guān)方，其雙重身份使政府很難保持客觀公正的立場(chǎng)，進(jìn)而被征地農(nóng)民的利益難以得到保障。

七、構(gòu)建征地補(bǔ)償機(jī)制體系的思路

美國(guó)、德國(guó)、日本、澳大利亞、加拿大等發(fā)達(dá)國(guó)家的征地補(bǔ)償制度是當(dāng)今比較完善的制度體系，其產(chǎn)權(quán)制度雖然不同于我國(guó)的公有制，但其征地補(bǔ)償?shù)膮⑴c機(jī)制、評(píng)估機(jī)制、價(jià)格機(jī)制、利益補(bǔ)償機(jī)制、保障機(jī)制、爭(zhēng)端解決機(jī)制卻值得我們借鑒參考。

通過(guò)以上的比較分析，我們認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步完善征地補(bǔ)償機(jī)制的理論體系，這主要包括：征地補(bǔ)償制度的利益相關(guān)者參與機(jī)制、征地補(bǔ)償損失的評(píng)估機(jī)制、征地補(bǔ)償?shù)膬r(jià)格機(jī)制、利益補(bǔ)償機(jī)制、保障機(jī)制、征地補(bǔ)償爭(zhēng)端解決機(jī)制等。

創(chuàng)建失地農(nóng)民作為利益相關(guān)者的參與機(jī)制是完善征地補(bǔ)償機(jī)制的前提；建立科學(xué)合理的失地?fù)p失評(píng)估機(jī)制是完善征地補(bǔ)償機(jī)制的關(guān)鍵；公平、公正的征地補(bǔ)償價(jià)格協(xié)商機(jī)制是完善征地補(bǔ)償機(jī)制的可靠保證；切實(shí)、可行的爭(zhēng)端解決機(jī)制完善征地補(bǔ)償機(jī)制的有效措施；而引入市場(chǎng)化機(jī)制來(lái)調(diào)節(jié)各利益相關(guān)者的利益，使其能夠在公平的市場(chǎng)條件下進(jìn)行博弈，從而形成利益均衡，則是完善征地補(bǔ)償機(jī)制的最有效手段；實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置，照顧征地利益相關(guān)方的利益則是根本目的。在征地補(bǔ)償機(jī)制體系構(gòu)建過(guò)程中，還應(yīng)特別注意將這些機(jī)制形成一個(gè)有機(jī)聯(lián)系的整體，并使這些機(jī)制能夠互相聯(lián)動(dòng)。只有這樣，才能構(gòu)建一個(gè)協(xié)調(diào)、完善、和諧、共贏的征地補(bǔ)償機(jī)制體系，才能夠有效保障失地移民的合法權(quán)益，才能促進(jìn)社會(huì)公平，實(shí)現(xiàn)資源的合理開發(fā)與利用，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。

[1]蔡定劍．公眾參與及其在中國(guó)的發(fā)展[J]．團(tuán)結(jié)，2009(4)：32-35．

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[責(zé)任編輯：馬建平]

2016-07-10

教育部人文社科規(guī)劃基金項(xiàng)目“和諧社會(huì)背景下構(gòu)建我國(guó)非志愿移民征地補(bǔ)償機(jī)制體系研究”(10YJA630026)。

鄧曦東，男，三峽大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授，管理學(xué)博士。

D 632.4

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1672-6219(2016)05-0015-04