屈道金，張　靜

（浙江省臺(tái)州市森林消防指揮部辦公室，浙江　臺(tái)州　318000）

臺(tái)州市森林消防購(gòu)買社會(huì)服務(wù)初探

屈道金，張靜

（浙江省臺(tái)州市森林消防指揮部辦公室，浙江臺(tái)州318000）

對(duì)臺(tái)州市森林消防的巡山護(hù)林隊(duì)伍、森林消防隊(duì)伍等現(xiàn)狀及存在的森林消防地區(qū)發(fā)展不平衡、隊(duì)伍體制無保障、政府牽扯精力大等問題進(jìn)行了簡(jiǎn)述。面對(duì)這些問題，臺(tái)州市森林消隊(duì)指揮部提出森林消防購(gòu)買社會(huì)服務(wù)這一新思路，并在玉環(huán)縣著手推進(jìn)。筆者對(duì)森林消防購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的措施、存在問題及難點(diǎn)進(jìn)行了探討，并指出購(gòu)買社會(huì)服務(wù)是今后森林消防的發(fā)展趨勢(shì)。

臺(tái)州；社會(huì)服務(wù)；巡山護(hù)林隊(duì)伍；森林消防隊(duì)伍；監(jiān)管職責(zé)；服務(wù)經(jīng)費(fèi)

森林火災(zāi)是自然災(zāi)害的一種，但又有別于臺(tái)風(fēng)、海嘯等自然災(zāi)害，在預(yù)防工作上既要發(fā)揮政府的主體責(zé)任，又因量大面廣發(fā)揮社會(huì)民眾的積極性十分必要。因此，在傳統(tǒng)的森林消防工作方式上也必須有所創(chuàng)新，與時(shí)俱進(jìn)。為此，臺(tái)州市森林消防指揮部辦公室對(duì)該市開展森林消防購(gòu)買社會(huì)服務(wù)進(jìn)行了探討。

1　臺(tái)州市森林消防現(xiàn)狀和存在問題

1.1森林消防現(xiàn)狀

1）巡山護(hù)林隊(duì)伍。參照1500-10000畝/人的管護(hù)標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合當(dāng)?shù)厣搅置娣e、區(qū)域自然地理?xiàng)l件等實(shí)際配置專職護(hù)林員，并根據(jù)當(dāng)?shù)厥杖牒硕ㄐ匠??？h級(jí)人民政府下發(fā)文件統(tǒng)一規(guī)定護(hù)林員隊(duì)伍建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）政府根據(jù)公開選拔專職護(hù)林員，擇優(yōu)錄用，簽訂聘用合同后，報(bào)縣級(jí)公益林管理中心備案。護(hù)林員的日常管理、考核由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）負(fù)責(zé)，縣消防辦負(fù)責(zé)監(jiān)督管理。工資由市、縣有關(guān)部門核定通過鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）發(fā)放。目前該市達(dá)到人員、范圍、職責(zé)、報(bào)酬和獎(jiǎng)懲“五落實(shí)”的專職護(hù)林員有1557人，基本配備了巡檢器，接受GPS檢測(cè)平臺(tái)的實(shí)時(shí)監(jiān)管，此外有兼職護(hù)林員有637人。

2）森林消防隊(duì)伍。臺(tái)州市有專業(yè)森林消防隊(duì)10支268人，半專業(yè)森林消防隊(duì)156支4566人，應(yīng)急12支423人。專業(yè)森林消防隊(duì)各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)均列入縣級(jí)財(cái)政預(yù)算，隊(duì)伍建設(shè)和日常管理由縣級(jí)森林消防指揮部辦公室負(fù)責(zé)。隊(duì)員月薪2500～4000元（包括基礎(chǔ)工資、工齡工資和職務(wù)工資），每次撲火出勤補(bǔ)貼50～100元。全體隊(duì)員參保意外傷害險(xiǎn)，3年以上工齡落實(shí)社保。半專業(yè)森林消防隊(duì)分鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）級(jí)半專業(yè)森林消防隊(duì)和縣級(jí)半專業(yè)森林消防隊(duì)。半專業(yè)森林消防隊(duì)員報(bào)酬實(shí)行補(bǔ)貼或底薪加補(bǔ)貼模式，工資標(biāo)準(zhǔn)制定一般參照當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)和物價(jià)水平，因地而異。集結(jié)待命補(bǔ)貼50～100 元/天，撲火工資按撲火時(shí)間、任務(wù)強(qiáng)度發(fā)放30～300元/次，底薪300～1000元/月，此外還有誤工工資、交通補(bǔ)助、消防器材損耗補(bǔ)助和誤餐補(bǔ)助等。所有隊(duì)員均參保意外傷害險(xiǎn)。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級(jí)隊(duì)由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）管理，服裝、撲火機(jī)具、保險(xiǎn)等費(fèi)用列入鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政預(yù)算。撲救森林火災(zāi)時(shí)，撲火工資和后勤保障費(fèi)用均由所撲火場(chǎng)地鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）支付。縣級(jí)隊(duì)由林業(yè)特產(chǎn)局管理，服裝、撲火機(jī)具、保險(xiǎn)等費(fèi)用列入縣財(cái)政預(yù)算。

3）森林消防物資。消防物資采購(gòu)先由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）上報(bào)到縣消防辦，再由縣林業(yè)部門報(bào)縣政府采購(gòu)管理辦公室審批同意，然后通過招標(biāo)形式進(jìn)行采購(gòu)，一般年度一次采購(gòu)。

4）森林消防宣傳。市、縣層面的消防宣傳事務(wù)由本級(jí)林業(yè)部門管理，各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）內(nèi)的消防宣傳由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）負(fù)責(zé)。

1.2存在的問題

1）地區(qū)發(fā)展不平衡。因經(jīng)費(fèi)不足，一些地區(qū)森林消防隊(duì)薪酬不高，裝備落后，物資缺乏，直接影響了人員的上崗率、集結(jié)率、快速反應(yīng)能力和戰(zhàn)斗力。

2）隊(duì)伍體制無保障。專業(yè)隊(duì)伍：由于專業(yè)隊(duì)機(jī)構(gòu)屬臨時(shí)性質(zhì)，沒有任何形式編制，招錄的都是年輕人，這成為影響隊(duì)伍穩(wěn)定的最主要因素，對(duì)日常管理和專業(yè)化水平都帶來困難。再由于實(shí)行準(zhǔn)軍事化管理，與年輕人找對(duì)象等現(xiàn)實(shí)問題形成沖突，所以隊(duì)伍流動(dòng)性較大，每年都要不停招錄新隊(duì)員充實(shí)，在提高隊(duì)伍專業(yè)化水平上增加壓力。半專業(yè)隊(duì)伍：半專業(yè)化隊(duì)伍和村級(jí)義務(wù)隊(duì)員，大多沒有落實(shí)固定工資，報(bào)酬基本按場(chǎng)次發(fā)放。森林消防工作主要以隊(duì)員個(gè)人覺悟?yàn)橹?。大多?shù)隊(duì)員每年在森林消防工作中的收入不會(huì)超過千元，但卻要承擔(dān)清明期間全天候待命、有火警隨叫隨到的高標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)要求，一定程度影響隊(duì)員積極性，影響隊(duì)伍戰(zhàn)斗力。即使實(shí)行了有償集中待命，也不能從根本上解決隊(duì)員歸屬感問題。

3）政府牽扯精力大。森林消防工作，尤其是清明期間的森林消防，政府都投入大量的精力。全市全黨動(dòng)員、全民發(fā)動(dòng)，從上到下取消休假，一切工作重心都圍繞森林消防工作，一定程度影響政府其他工作正常開展。

4）政府經(jīng)濟(jì)投入大。全市全年森林消防總投入大約4200萬。主要包括以下幾方面：

隊(duì)伍工資。專業(yè)隊(duì)員工資、補(bǔ)貼800萬；半專業(yè)隊(duì)伍撲救補(bǔ)貼、后勤保障1400萬；重點(diǎn)防火期和高火險(xiǎn)天氣實(shí)行有償集中待命，每年支出200萬。

護(hù)林員工資。專職護(hù)林員和兼職護(hù)林員工資、補(bǔ)貼1000萬。

后勤保障支出。每年要添置、更新各種防火器具支出500萬。

春節(jié)、清明等森林重點(diǎn)防火期鎮(zhèn)級(jí)消防宣傳、設(shè)卡等投入約200萬。

其他支出100萬。

政府這樣的經(jīng)濟(jì)投入，是否和產(chǎn)出成正比，值得商榷。

2　森林消防購(gòu)買社會(huì)服務(wù)現(xiàn)狀和存在問題

2.1購(gòu)買社會(huì)服務(wù)現(xiàn)狀

目前，該市玉環(huán)縣已著手推進(jìn)森林消防（護(hù)林）工作向社會(huì)購(gòu)買服務(wù)的方向發(fā)展。

1）計(jì)劃將全縣各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）的森林消防（防撲）兩支隊(duì)伍優(yōu)化整合為一支隊(duì)伍，負(fù)責(zé)本轄區(qū)的森林消防及護(hù)林等社會(huì)服務(wù)，當(dāng)?shù)厝嗣裾c縣林業(yè)部門協(xié)調(diào)縣民政部門為服務(wù)單位辦理登記注冊(cè)，確定民辦非企業(yè)單位的名稱、法人、機(jī)構(gòu)代碼、業(yè)務(wù)范圍，并設(shè)立獨(dú)立的單位銀行賬戶，服務(wù)單位實(shí)行新的管理模式和運(yùn)作方式。

2）隊(duì)伍成員組成由注冊(cè)登記的森林消防（護(hù)林）組織以招聘方式向社會(huì)招募符合條件的人員加入，具體人員管理、配備人員、工資待遇、保險(xiǎn)等全縣統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，并與當(dāng)?shù)厝嗣裾炗喎?wù)承包合同，并接受人民政府的監(jiān)督管理和年度考核。業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)指導(dǎo)、技術(shù)培訓(xùn)。

3）縣森林消防指揮部辦公室負(fù)責(zé)全縣森林消防隊(duì)伍經(jīng)費(fèi)撥付。專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)撥付到當(dāng)?shù)厝嗣裾僧?dāng)?shù)厝嗣裾蛏窒溃ㄗo(hù)林）組織購(gòu)買社會(huì)服務(wù)，支付有關(guān)費(fèi)用。

4）當(dāng)?shù)厝嗣裾勒辗?wù)承包合同可隨時(shí)調(diào)動(dòng)森林消防（護(hù)林）組織為政府提供業(yè)務(wù)范圍內(nèi)的社會(huì)服務(wù)。

5）督促當(dāng)?shù)厝嗣裾鋵?shí)森林消防（護(hù)林）組織的固定場(chǎng)所及相關(guān)設(shè)施。

2.2存在的問題和難點(diǎn)

雖然該市森林消防隊(duì)伍始終保持良好的工作作風(fēng)和工作狀態(tài)，在保護(hù)林區(qū)穩(wěn)定和森林資源方面取得一定成績(jī)，但隨著社會(huì)形勢(shì)的不斷發(fā)展，原有森林消防模式里存在的一些潛在問題，比如三級(jí)消防隊(duì)伍的“專業(yè)化”問題、“歸屬感”問題，以及如何降低行政成本、提高政府效能等問題，都在推動(dòng)著我們進(jìn)一步加強(qiáng)思考，嘗試新的管理模式。比如向社會(huì)購(gòu)買森林消防服務(wù)。這是政府創(chuàng)新公共服務(wù)、推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變、整合利用社會(huì)資源、激發(fā)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活力的一種方式，是提高政府公共服務(wù)水平和效率的必然趨勢(shì)。但就森林消防目前形勢(shì)而言，仍有幾方面問題值得思考和探討。

1）法律賦予的監(jiān)管職責(zé)何去何從。我國(guó)《森林法》和《森林消防條例》都明確，各級(jí)人民政府對(duì)森林防火工作負(fù)有領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)責(zé)任。所以，多年來政府在森林消防工作方面習(xí)慣了當(dāng)主角、負(fù)主責(zé)，實(shí)施森林消防購(gòu)買服務(wù)后，責(zé)任主體轉(zhuǎn)為森林消防企業(yè)，那么原有的森林消防責(zé)任如何落實(shí)？或者說如何轉(zhuǎn)移？是修改完善法律條文，還是調(diào)整政府及林業(yè)相關(guān)職能部門的監(jiān)管方式？具體該何去何從？還需要繼續(xù)深入探討，力求購(gòu)買社會(huì)服務(wù)依法可行、科學(xué)合理。

2）森林消防企業(yè)的標(biāo)準(zhǔn)和要求怎樣明確。購(gòu)買森林消防服務(wù)，提供服務(wù)的企業(yè)該具備怎樣的標(biāo)準(zhǔn)和要求，才能滿足當(dāng)?shù)氐膶?shí)際需求，進(jìn)而提高行政效能。一是法人資格，怎樣的企業(yè)才有資格和條件參與政府招標(biāo)，這是大前提。二是企業(yè)規(guī)模，包括人員基本素質(zhì)、年齡結(jié)構(gòu)、隊(duì)伍大小、消防設(shè)施等，確保隊(duì)伍的專業(yè)技能和專業(yè)水準(zhǔn)。三是主要工作，主要承載撲火和護(hù)林兩大職責(zé)，有火救火，無火護(hù)林，強(qiáng)化專業(yè)技能。四是如何配備，根據(jù)轄區(qū)的林區(qū)面積和以往森林火災(zāi)情況，確定配備相應(yīng)力量，既要保證發(fā)生森林火災(zāi)后最短時(shí)間趕到現(xiàn)場(chǎng)，又要解決轄區(qū)配備的人力不多不少，努力實(shí)現(xiàn)服務(wù)企業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益最大化。比如臨海經(jīng)過多年的森林消防工作，林區(qū)安全意識(shí)深入人心，黨政群眾都十分重視森林消防，十幾年來轄區(qū)均未發(fā)生大的森林火災(zāi)，專業(yè)隊(duì)伍大多處于“養(yǎng)”的狀態(tài)。雖然是養(yǎng)兵千日用兵一時(shí)，但是作為企業(yè)來說，賴以生存的投入和產(chǎn)出比，則會(huì)是社會(huì)服務(wù)考慮的一項(xiàng)重要指標(biāo)。

3）購(gòu)買森林消防服務(wù)的經(jīng)費(fèi)如何落實(shí)。原來的森林消防資費(fèi)，都是政府買單。那么新的森林消防購(gòu)買服務(wù)方式，需要多少經(jīng)費(fèi)，經(jīng)費(fèi)該由誰買單？繼續(xù)由一級(jí)政府還是各級(jí)政府，還是其他組織共同承擔(dān)？總之，圍繞降低行政成本這一初衷，保質(zhì)保量完成任務(wù)，是購(gòu)買社會(huì)化服務(wù)努力要尋求的一個(gè)平衡點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

3　森林消防購(gòu)買社會(huì)服務(wù)的幾點(diǎn)思考

森林消防購(gòu)買社會(huì)服務(wù)事關(guān)財(cái)政、稅收、行業(yè)管理、績(jī)效評(píng)估等方方面面，政策性很強(qiáng)，必須從上到下，實(shí)行頂層設(shè)計(jì)，并且各地的山形地貌結(jié)構(gòu)差異很大，群眾基礎(chǔ)好壞不一，各地用火習(xí)慣和群眾參與撲救森林火災(zāi)的積極性不一，又要從當(dāng)?shù)氐膶?shí)際出發(fā)制定配套政策，為此，提出如下思考。

1）社會(huì)服務(wù)主體即森林消防撲火隊(duì)和巡查隊(duì)的資質(zhì)要求。首先要具備法人資格，進(jìn)行法人登記，領(lǐng)取營(yíng)業(yè)執(zhí)照，完善稅務(wù)登記，機(jī)構(gòu)代碼登記等企業(yè)登記手續(xù)（現(xiàn)在已三證合一）。目前企業(yè)登記已經(jīng)取消了注冊(cè)資金的要求，但撲火隊(duì)和巡查隊(duì)作為社會(huì)服務(wù)的主體必將要參與政府的公開招投標(biāo)，是否要有注冊(cè)資金的要求是一個(gè)兩難的選擇；其次是人員的配備，一支撲火隊(duì)與一支巡查隊(duì)的人數(shù)要有所區(qū)別，撲火隊(duì)建設(shè)可以實(shí)行分級(jí)資質(zhì)管理，并配備相應(yīng)數(shù)量的撲火裝備；第三，對(duì)年齡結(jié)構(gòu)也要做出明確的規(guī)定。

2）明確森林消防隊(duì)的社會(huì)公益事業(yè)屬性，依靠社會(huì)力量建立的森林消防隊(duì)撲火收入可以免稅，大型企業(yè)資助森林消防隊(duì)的資金可以抵稅，也可以用企業(yè)冠名森林消防企業(yè)，增加企事業(yè)單位參加社會(huì)服務(wù)的榮譽(yù)感。

3）森林消防企業(yè)建設(shè)初期，財(cái)政應(yīng)根據(jù)森林消防隊(duì)的建設(shè)規(guī)模給予一定的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼，銀行信貸也要有優(yōu)惠政策或政府給予貼息貸款，以增加消防隊(duì)的實(shí)力。

4）森林消防企業(yè)建成后可以具有撲火和巡查的雙重資質(zhì)認(rèn)定，隊(duì)員平時(shí)可參與護(hù)林防火巡查，一有森林火災(zāi)就能投入撲火戰(zhàn)斗。

這樣使隊(duì)伍逐步向?qū)I(yè)化的方向發(fā)展，讓隊(duì)員的收入有所提高。

5）在按時(shí)交納養(yǎng)老保險(xiǎn)等基金的基礎(chǔ)上，落實(shí)從事消防工作多少年后可以提前辦理退休的政策，或者考慮參加森林消防隊(duì)可以免交養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)用等政策。

6）要建立森林消防購(gòu)買社會(huì)服務(wù)工作績(jī)效評(píng)估機(jī)制，要從巡查管護(hù)入手，到森林火災(zāi)的撲救有一套嚴(yán)密的評(píng)價(jià)體系，特別是對(duì)森林火災(zāi)的撲救效力要進(jìn)行公正的評(píng)價(jià)。

4　森林消防購(gòu)買社會(huì)服務(wù)是今后發(fā)展的趨勢(shì)

當(dāng)前森林消防購(gòu)買社會(huì)服務(wù)雖然存在著諸多難點(diǎn)和問題，但就森林消防發(fā)展趨勢(shì)來看，森林消防工作方式也應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，不斷發(fā)展創(chuàng)新，而購(gòu)買森林消防社會(huì)服務(wù)不失為一種有益的嘗試。其主要優(yōu)勢(shì)在于能夠有效減少政府行政事務(wù)，使大多數(shù)黨員干部回歸本位，服務(wù)更多職能，提高政府行政效率；能夠有效減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，減少重復(fù)投資，繼而降低行政成本；利于防撲火隊(duì)伍專業(yè)化發(fā)展，使森林防火、撲火更有保障。

開展森林消防購(gòu)買社會(huì)服務(wù)是一個(gè)發(fā)展方向，但目前社會(huì)承接主體市場(chǎng)化發(fā)育不夠，特別對(duì)于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)縣，在目前的財(cái)政體制下不適宜全方位展開，可在單項(xiàng)、單次工作任務(wù)或某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)有限地進(jìn)行嘗試。

（責(zé)任編輯：韓煥金）

S762.3

A

2016-06-20