黑龍江省大興安嶺地區(qū)森林防火指揮部

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黑龍江大興安嶺地區(qū)森林防火責(zé)任落實(shí)的主要做法

黑龍江省大興安嶺地區(qū)森林防火指揮部

1　《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》）出臺(tái)對于森林防火工作重要性的認(rèn)識

近年來，我國生態(tài)環(huán)境建設(shè)的進(jìn)程大致可以歸納出：從黨的十七大提出“建設(shè)生態(tài)文明”，到黨的十八大提出“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”，再到十八屆三中全會(huì)明確指出“必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實(shí)行最嚴(yán)格的源頭保護(hù)制度、損害賠償制度、責(zé)任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復(fù)制度，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”，體現(xiàn)了我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的重大轉(zhuǎn)變，表明了我國走生態(tài)發(fā)展戰(zhàn)略路線的決心。2015年8月《辦法》的出臺(tái)，首次對追究黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任做出制度性安排，明確了領(lǐng)導(dǎo)干部對當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境和資源保護(hù)所承擔(dān)的責(zé)任，以及如何界定生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)損害，增強(qiáng)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中對資源環(huán)境保護(hù)的約束力，是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)強(qiáng)有力的手段，堪稱用制度保護(hù)生態(tài)安全的又一個(gè)里程碑，標(biāo)志著我國生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入實(shí)質(zhì)問責(zé)階段。《辦法》體現(xiàn)了以習(xí)近平總書記為核心的黨中央對生態(tài)文明建設(shè)的高度重視和責(zé)任擔(dān)當(dāng)，進(jìn)一步增強(qiáng)了我們新常態(tài)下做好森林防火工作的信心和決心，進(jìn)一步提升了我們做好森林防火工作的責(zé)任感、緊迫感和使命感，進(jìn)一步明確了各級黨政領(lǐng)導(dǎo)和各級森林防火部門在“守底線、走新路、奔小康”這一發(fā)展之路和我國“走生態(tài)發(fā)展戰(zhàn)略”的路途中所承擔(dān)的責(zé)任。

在森林防火工作中貫徹落實(shí)《辦法》，應(yīng)以預(yù)防為根本，懲戒并不是最終目的，做到不跨越生態(tài)保護(hù)紅線，科學(xué)研究和制定保護(hù)措施和保護(hù)辦法，保證生態(tài)環(huán)境不受侵害、不受破壞，最終有效保護(hù)好生態(tài)才是最終目標(biāo)。學(xué)習(xí)和貫徹的目的就是要按照《辦法》的精神和要求，以逐級落實(shí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和各相關(guān)部門的防控責(zé)任為重點(diǎn)，建立健全地方性行政問責(zé)機(jī)制，警示危險(xiǎn)行為和做法，停止侵害的發(fā)生并對已造成生態(tài)損害的部門、單位和個(gè)人的違規(guī)行為予以懲處。

2　我區(qū)目前森林防火責(zé)任落實(shí)的主要做法

2.1各級黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和有關(guān)部門的防控責(zé)任

眾所周知，大興安嶺地區(qū)是國家重點(diǎn)國有林區(qū)和生態(tài)功能重要保障區(qū)，也是森林火災(zāi)易發(fā)區(qū)和多發(fā)區(qū)。全區(qū)森林防火總防護(hù)面積835萬hm2。自1965年開發(fā)建設(shè)以來，全區(qū)共發(fā)生各類森林火災(zāi)1738起，年均34.76起，其中一般森林火災(zāi)1076起，年均21.52起；較大森林火災(zāi)384起，年均7.68起；重大森林火災(zāi)219起，年均4.38起；特大森林火災(zāi)59起，年均1.18起。全區(qū)所有防火責(zé)任區(qū)都是國家一類火險(xiǎn)區(qū)，多年來，我們始終把森林防火工作作為我區(qū)的“第一件大事、第一位任務(wù)、第一項(xiàng)責(zé)任”來抓，尤其是全區(qū)于2014年全面停止木材商業(yè)性采伐任務(wù)后，森林防火工作在維護(hù)林區(qū)生態(tài)安全、推動(dòng)林區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展方面的地位越來越突出、任務(wù)越來越繁重、責(zé)任越來越重大。因此，我區(qū)始終把責(zé)任落實(shí)作為森林火災(zāi)防控的重要抓手，逐步形成了較為嚴(yán)密的森林防火責(zé)任體系，整體上可按照“領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任”“部門責(zé)任”進(jìn)行分類和劃分。

2.1.1領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任

在森林防火工作中，我區(qū)堅(jiān)持“全民抓防火，政府負(fù)總責(zé)”原則，逐級狠抓各級領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的落實(shí)，具體體現(xiàn)在3個(gè)層面上：

1）在地級領(lǐng)導(dǎo)層面抓好責(zé)任落實(shí)。地級主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)全區(qū)森林防火安排部署、指揮撲救工作。根據(jù)森林防火形勢，適時(shí)召開全區(qū)森林防火工作會(huì)議，研究和落實(shí)防撲火工作任務(wù)，同各縣區(qū)局簽訂森林防火責(zé)任狀。地級主管領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)貫徹森林防火安排部署，安排森林防火部門日常工作；督促、檢查全區(qū)森林防火工作落實(shí)情況；研究和落實(shí)防撲火工作任務(wù)，指揮撲救工作。地級包片領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)督促檢查所包縣區(qū)局各項(xiàng)防火工作落實(shí)情況，發(fā)生火災(zāi)坐鎮(zhèn)火災(zāi)發(fā)生地或親臨火場指揮，合理調(diào)動(dòng)和布防撲火兵力，發(fā)布撲火命令，指揮火災(zāi)撲救工作。

2）在各縣區(qū)局黨政領(lǐng)導(dǎo)層面抓好責(zé)任落實(shí)。各縣區(qū)局黨政主要領(lǐng)導(dǎo)是本責(zé)任區(qū)森林防火工作第一責(zé)任人。要將森林防火工作納入黨委、政府（林業(yè)局）議事日程，定期研究部署工作，同鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、林場簽訂森林防火責(zé)任狀，督促相關(guān)部門落實(shí)防火責(zé)任。發(fā)生火災(zāi)，黨政主要領(lǐng)導(dǎo)至少有一人親臨火場一線指揮撲救工作。分管防火領(lǐng)導(dǎo)是主要責(zé)任人，具體抓防火工作落實(shí)，部署預(yù)防、撲救任務(wù)，確保責(zé)任落實(shí)到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、林場、村屯、野外作業(yè)點(diǎn)。其他處級領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)包片、值班并對包片單位進(jìn)行督促、檢查，發(fā)生森林火災(zāi)帶隊(duì)第一時(shí)間趕赴火場參與指揮撲救工作。

3）在林場、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）領(lǐng)導(dǎo)層面抓好責(zé)任落實(shí)。林場、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）領(lǐng)導(dǎo)為具體責(zé)任人，負(fù)責(zé)本責(zé)任區(qū)森林防火工作，對各項(xiàng)措施進(jìn)行細(xì)化。必須逐一落實(shí)村屯、農(nóng)牧戶、管護(hù)站、防火檢查站、野外作業(yè)點(diǎn)、項(xiàng)目建設(shè)單位的森林防火責(zé)任，與相關(guān)責(zé)任人簽訂森林防火責(zé)任狀，做到任務(wù)部署到位、責(zé)任落實(shí)到人?？萍夘I(lǐng)導(dǎo)分片劃段包責(zé)任區(qū)，對責(zé)任區(qū)的防火工作負(fù)總責(zé)。

2.1.2部門責(zé)任

森林防火工作關(guān)系到生態(tài)安全、社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，任務(wù)繁重，責(zé)任重大，需要各部門、各單位通力合作，共同做好各項(xiàng)工作。

1）森林防火部門是森林防火指揮部的辦事機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)和指導(dǎo)本行政區(qū)域內(nèi)的森林防火工作。并對各項(xiàng)防火責(zé)任落實(shí)進(jìn)行監(jiān)督管理和督促檢查。

2）宣傳教育工作是做好森林防火工作的第一道關(guān)口。宣傳部負(fù)責(zé)組織開展豐富多彩，形式多樣的森林防火宣傳活動(dòng)，確保宣傳教育面達(dá)到100％。新聞媒體方面，大興安嶺日報(bào)負(fù)責(zé)宣傳我區(qū)森林防火工作取得的成就和先進(jìn)典型，適時(shí)報(bào)道防火工作動(dòng)態(tài)，宣傳森林防火法律法規(guī)和國家、省、地防火工作會(huì)議精神。廣播電視臺(tái)要播放森林防火宣傳標(biāo)語口號和宣傳片，發(fā)布森林防火有關(guān)信息，在黃金時(shí)段播放森林防火公益性廣告和氣象部門提供的森林火險(xiǎn)等級預(yù)報(bào)。各級新聞單位要在網(wǎng)站、雜志上開設(shè)森林防火專欄，刊發(fā)森林防火危害、防撲火知識、林火避險(xiǎn)自救常識和森林防火的經(jīng)驗(yàn)做法。教育部門負(fù)責(zé)全區(qū)各類學(xué)校森林防火知識和法律法規(guī)的普及工作，將有關(guān)森林防火的內(nèi)容納入安全教育范圍，編寫森林防火教材，協(xié)助有關(guān)部門做好森林防火宣傳工作。工會(huì)、團(tuán)委、婦聯(lián)等群團(tuán)組織負(fù)責(zé)組織全區(qū)行業(yè)系統(tǒng)開展森林防火宣傳教育工作，協(xié)調(diào)配合林火預(yù)防和撲救工作。旅游部門負(fù)責(zé)對外來旅游人員進(jìn)行森林防火宣傳教育，增強(qiáng)外來旅游人員防火意識，提高遵守我區(qū)森林防火相關(guān)規(guī)定的自覺性，

3）督辦部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門以及公檢法部門是實(shí)施森林防火行政問責(zé)的重要保障。督辦部門負(fù)責(zé)森林防火責(zé)任落實(shí)情況督辦和檢查。組織相關(guān)單位和部門成立督導(dǎo)組，不定期的檢查、抽查各單位的森林防火工作落實(shí)情況。紀(jì)檢和監(jiān)察部門負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查各縣區(qū)局、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、林場在預(yù)防、撲救森林火災(zāi)工作中的職責(zé)履行情況，參與森林火災(zāi)調(diào)查處理，對違規(guī)違紀(jì)的單位和責(zé)任人員依紀(jì)追究責(zé)任，涉嫌構(gòu)成犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)處理。公安部門負(fù)責(zé)維護(hù)火災(zāi)現(xiàn)場和災(zāi)區(qū)社會(huì)治安秩序，保障交通暢通，負(fù)責(zé)森林火災(zāi)案件的偵破，組織運(yùn)輸車輛，及時(shí)將撲火人員、機(jī)具、物資運(yùn)送到火場，并負(fù)責(zé)火災(zāi)撲救過程中的交通安全。檢察院：負(fù)責(zé)對森林火災(zāi)案件犯罪嫌疑人的快捕、快訴工作，協(xié)助辦理森林火災(zāi)案件。對國家機(jī)關(guān)工作人員在森林防火工作中玩忽職守、造成國家和人民利益重大損失的案件，予以立案查處。法院負(fù)責(zé)對森林火災(zāi)案件依法從嚴(yán)快審快判，以案釋法，震懾犯罪分子。

4）氣象、通信部門是林火預(yù)防和指揮撲救的關(guān)鍵樞紐。氣象部門負(fù)責(zé)做好森林火險(xiǎn)天氣預(yù)測預(yù)報(bào)，及時(shí)提供天氣預(yù)報(bào)和天氣形勢分析資料，發(fā)布高火險(xiǎn)天氣警報(bào)，發(fā)生火災(zāi)時(shí)，負(fù)責(zé)提供火災(zāi)現(xiàn)場的天氣形勢發(fā)展趨勢預(yù)報(bào)，根據(jù)需要做好人工增雨影響天氣作業(yè)。通信部門：負(fù)責(zé)保證全區(qū)森林火災(zāi)報(bào)警電話和防火、撲火通信線路的暢通，保障撲火應(yīng)急通信，協(xié)助設(shè)立撲救森林火災(zāi)免費(fèi)報(bào)警電話，森林防火期內(nèi)，在“清明”“五一”“十一”及連續(xù)高溫干燥天氣等重要時(shí)段，向客戶義務(wù)發(fā)送森林防火短信。

5）安監(jiān)及后勤保障是森林防火工作的基礎(chǔ)。安監(jiān)部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)林區(qū)的工廠、礦山、易燃易爆場所、油庫、加油站等重要設(shè)施的森林防火安全工作。財(cái)政、財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)經(jīng)費(fèi)保障，將森林防火經(jīng)費(fèi)列入地方財(cái)政年度預(yù)算或財(cái)務(wù)計(jì)劃，及時(shí)撥付防撲火經(jīng)費(fèi)，加強(qiáng)對經(jīng)費(fèi)的使用和管理。民政部門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)做好森林火災(zāi)災(zāi)民的搶救、疏散、安置、生活救濟(jì)和對傷亡人員及其家屬的撫恤、救濟(jì)等工作，做好公墓區(qū)域森林防火工作。衛(wèi)生部門按照森林防火指揮部命令組織救護(hù)人員、醫(yī)療設(shè)備、藥品趕赴火場實(shí)施救治，并認(rèn)真做好災(zāi)區(qū)防疫工作。糧食部門負(fù)責(zé)做好火災(zāi)撲救中和災(zāi)后安置所需糧食等物資的儲(chǔ)備、調(diào)配和供應(yīng)。人力資源和社會(huì)保障部門，負(fù)責(zé)配合相關(guān)部門監(jiān)督檢查有關(guān)企業(yè)建立和制定森林防火規(guī)章制度，督促消除火災(zāi)隱患，同時(shí)做好森林火災(zāi)事故工傷認(rèn)定和工傷保險(xiǎn)待遇確定工作。

6）武警森林部隊(duì)和消防部隊(duì)是森林生態(tài)的衛(wèi)士。嚴(yán)陣以待，發(fā)生火災(zāi)及時(shí)，按照大興安嶺地區(qū)森林防火指揮部和駐地縣區(qū)局森林防火指揮部的命令及時(shí)趕赴火場，參加撲救工作。

護(hù)林防火，人人有責(zé)，其他行業(yè)、部門要根據(jù)自身行業(yè)和部門特點(diǎn)，積極配合相關(guān)部門做好森林火災(zāi)預(yù)防、撲救工作，為森林防火工作出謀劃策、履職盡責(zé)。

2.2責(zé)任追究的標(biāo)準(zhǔn)和行政問責(zé)的認(rèn)定評估程序

為使行政問責(zé)制度得到規(guī)范、有效地執(zhí)行，我們結(jié)合實(shí)際制定了相應(yīng)的規(guī)章制度予以保證。2007年我區(qū)完善了原有森林防火責(zé)任追究制度，出臺(tái)了《大興安嶺地區(qū)森林防火行政問責(zé)實(shí)施細(xì)則》，規(guī)定了林火預(yù)防、指揮撲救、林火通信、網(wǎng)絡(luò)信息、設(shè)施設(shè)備管理、業(yè)務(wù)培訓(xùn)6個(gè)方面的問責(zé)形式，使責(zé)任人在面對責(zé)任追究時(shí)無法借口推諉、逃脫責(zé)任。同時(shí)，完善了相應(yīng)的配套制度，相繼制定印發(fā)了《大興安嶺地區(qū)森林防火管理若干規(guī)定》《大興安嶺地區(qū)進(jìn)一步加強(qiáng)森林防火工作的意見》《大興安嶺地區(qū)檢查巡護(hù)工作規(guī)范》等一系列規(guī)章制度，將工作內(nèi)容與工作職責(zé)緊密聯(lián)系在一起，強(qiáng)化了干部職工的責(zé)任意識和紀(jì)律意識，使其正確認(rèn)識權(quán)力與責(zé)任的關(guān)系，提高依法行政的能力和水平，把依法行政貫穿于行政管理始終，為行政問責(zé)奠定了良好的基礎(chǔ)。

我區(qū)目前實(shí)施的森林防火行政問責(zé)基本程序?yàn)椋撼霈F(xiàn)被問責(zé)行為后，由上一級紀(jì)檢監(jiān)察部門聯(lián)合防火、組織人事、公安森保等部門組成工作組，對涉嫌違紀(jì)、違章行為進(jìn)行調(diào)查，形成綜合認(rèn)定評估報(bào)告。屬自然火的追究撲火過程中的違規(guī)責(zé)任；屬人為火的還需追究相關(guān)責(zé)任人在宣傳教育、火源管理等方面是否履職盡責(zé)，按照實(shí)際情況確定責(zé)任人的具體責(zé)任，提出問責(zé)意見或建議，報(bào)行署、林管局常務(wù)會(huì)議討論決定，監(jiān)察機(jī)關(guān)做出決定，實(shí)施問責(zé)。

在實(shí)施行政問責(zé)過程中，遵照“公平、公正、公開”的原則，對問責(zé)全過程實(shí)行“透明化”管理，成立行政效能監(jiān)察中心和行政效能投訴中心，設(shè)立專用舉報(bào)電話，確保行政問責(zé)實(shí)施的準(zhǔn)確性。被問責(zé)的行政部門領(lǐng)導(dǎo)干部及其工作人員在問責(zé)期間可以就問責(zé)的事項(xiàng)向行署、林管局陳述和申辯。如行政問責(zé)當(dāng)事人對問責(zé)處理決定不服，自收到處理決定之日起15日內(nèi)可向行政監(jiān)察機(jī)關(guān)提出書面申訴。行政監(jiān)察機(jī)關(guān)要對申訴情況進(jìn)行復(fù)查、核實(shí)，并在3個(gè)月內(nèi)給予答復(fù)。

3　《辦法》在執(zhí)行過程中的兩點(diǎn)建議

根據(jù)2004年《國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)森林防火工作的通知》（國辦發(fā)〔2004〕33號）中關(guān)于“森林火災(zāi)是一種突發(fā)性強(qiáng)、破壞性大、處置救助較為困難的自然災(zāi)害”的定義，森林火災(zāi)已被明確定性為突發(fā)性強(qiáng)、破壞性大的自然災(zāi)害，撲救難度受綜合性因素影響。所以在責(zé)任追究中應(yīng)當(dāng)充分考慮林火的自然災(zāi)害屬性。

如將以林地過火率超過1‰作為責(zé)任追究的依據(jù)，建議應(yīng)考慮到當(dāng)?shù)刈匀粭l件綜合性因素，有條件地加以區(qū)分對待。

1）建議設(shè)定為：省級對地市級進(jìn)行追責(zé)時(shí)以全省林地總面積為基數(shù)；地市級對縣區(qū)級進(jìn)行追責(zé)時(shí)以地市林地總面積為基數(shù)；縣區(qū)級對鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）林場及森林經(jīng)營單位進(jìn)行追責(zé)時(shí)以縣區(qū)林地總面積為基數(shù)。

目前，美國、加拿大、澳大利亞等西方發(fā)達(dá)國家對于重特大森林火災(zāi)也無特別高效的治本措施，單純依靠防控只能減少森林火災(zāi)的發(fā)生和降低資源損失，不能完全避免自然災(zāi)害的發(fā)生。

2）森林火災(zāi)撲救難度大且受地形、地貌、氣象條件等綜合性因素影響的實(shí)際情況進(jìn)行設(shè)定，對于在組織撲救程序中無過錯(cuò)，火災(zāi)實(shí)際損失不大的在森林火災(zāi)責(zé)任追究上，應(yīng)考慮綜合性因素，酌情免除責(zé)任追究。

例如：2009年我區(qū)呼瑪縣鐵帽“5·24”雷擊森林火災(zāi)，該地區(qū)屬草塘丘陵地貌，地形起伏不大，谷寬坡緩，溝谷走向大部分與主風(fēng)帶平行。森林植被為針闊混交林，以落葉松為主?；馂?zāi)發(fā)生在大興安嶺地區(qū)雷擊火高發(fā)的5月下旬，該地當(dāng)時(shí)處于高溫少雨時(shí)期，林內(nèi)相對濕度和可燃物含水率極低，當(dāng)天最高氣溫32℃，偏南風(fēng)4～6級，瞬間風(fēng)力達(dá)7級。雷擊起火后，在大風(fēng)的作用下火勢迅速增強(qiáng)，蔓延速度極快，瞬間轉(zhuǎn)變?yōu)楦邚?qiáng)度的急進(jìn)地表火。火場衛(wèi)星熱點(diǎn)像素2小時(shí)內(nèi)由1個(gè)像素增長為29個(gè)像素，發(fā)展極快。由于發(fā)現(xiàn)及時(shí)、組織得力、撲救迅速，雷擊火災(zāi)從發(fā)現(xiàn)到撲滅僅用了18個(gè)小時(shí)，但是過火面積仍達(dá)到了890 hm2。

此案例說明在大興安嶺地區(qū)特殊的氣候、物候條件下，火災(zāi)發(fā)展迅速，雖經(jīng)嚴(yán)密布防、精心組織、科學(xué)撲救，但仍易形成過火面積較大的森林火災(zāi)。

多年來，我區(qū)在森林防火行政問責(zé)上積極探索，不斷總結(jié)，想辦法、出實(shí)招，力求做到職能清、對象明、責(zé)任細(xì)?！掇k法》的出臺(tái)必將指引我們的森林防火責(zé)任落實(shí)工作更上新臺(tái)階，我們將以這次會(huì)議為契機(jī)，虛心學(xué)習(xí)兄弟?。▍^(qū)）的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步推進(jìn)我區(qū)森林防火法制化進(jìn)程，減少人為森林火災(zāi)發(fā)生，為保衛(wèi)國家生態(tài)安全、加快重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)建設(shè)做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。

（責(zé)任編輯：韓煥金）

收稿日期：2016-01-13