論西部少數(shù)民族地區(qū)大調(diào)解機(jī)制的特殊價(jià)值

摘 要：大調(diào)解機(jī)制，即人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解的互動(dòng)，是目前化解矛盾糾紛維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的一種有效途徑。在社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，鑒于西部少數(shù)民族地區(qū)人民的宗教信仰狀況，宗教權(quán)威參與大調(diào)解機(jī)制，對(duì)于糾紛的解決具有一定的作用。大調(diào)解的特殊價(jià)值體現(xiàn)在它是國(guó)家法與民間法溝通的橋梁;及時(shí)化解非政治性群體糾紛與以聯(lián)調(diào)協(xié)作協(xié)議書(shū)的形式化解跨界糾紛等。

關(guān)鍵詞：宗教權(quán)威;大調(diào)解;價(jià)值

中圖分類號(hào)：D922.15 ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A ? ? ?文章編號(hào)：1673-291X（2015）24-0054-05

在國(guó)內(nèi)研究多元化糾紛解決機(jī)制的主要代表人是范愉，她認(rèn)為：“所謂多元化是相對(duì)于單一性而言的，其意義在于避免把糾紛的解決單純寄予某一種程序，如訴訟，并將其絕對(duì)化：主張以人類社會(huì)價(jià)值和手段的多元化為基本理念，不排除來(lái)自民間和社會(huì)的各種自發(fā)的或組織的力量在糾紛解決中的作用：目的在于為人們提供多種選擇的可能性（選擇權(quán)）?！盵1～8]

“隨著社會(huì)的發(fā)展，利益的形式越來(lái)越多，涉及的范圍越來(lái)越廣，因利益而產(chǎn)生的新的糾紛不斷出現(xiàn)，人們不得不創(chuàng)設(shè)一些新的糾紛解決方式?！盵9]

蘇力認(rèn)為：“從制度變遷的角度看，國(guó)家制定法與民間法的相互溝通、理解以及在此基礎(chǔ)上妥協(xié)和合作將是制度創(chuàng)新的一個(gè)重要的途徑，并且必然是一種漸進(jìn)式的制度創(chuàng)新?！盵10]大調(diào)解就是一種制度創(chuàng)新。

一、大調(diào)解的運(yùn)作實(shí)踐

為了有效化解各類社會(huì)矛盾，我國(guó)各省市紛紛建立“大調(diào)解”工作體系，“2003年4月，江蘇省南通市借鑒社會(huì)治安綜合治理工作經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合重建調(diào)解網(wǎng)絡(luò)，率先在全國(guó)建立‘黨政領(lǐng)導(dǎo)、政法牽頭、司法為主、各方參與的大調(diào)解機(jī)制，其他地方如山東陵縣、浙江諸暨、上海浦東等也都建立了各具地方特色的大調(diào)解機(jī)制，并在實(shí)踐中取得了良好效果。”[11]再如山東“陵縣經(jīng)驗(yàn)”、浙江“楓橋經(jīng)驗(yàn)”、福建“廈門模式”，四川“廣安模式”、四川“北川模式”、“內(nèi)蒙古模式”[12～15]等。

（一）彝族地區(qū)大調(diào)解的實(shí)踐

1.三大調(diào)解的基本情況

如峨邊彝族自治縣人民調(diào)解方面：融合資源、完善網(wǎng)絡(luò)、健全機(jī)制，其基礎(chǔ)作用有效發(fā)揮。全縣有調(diào)解委員會(huì)162個(gè)，有調(diào)解員649名。積極探索專門領(lǐng)域調(diào)解組織建設(shè)，在交警隊(duì)、衛(wèi)生局建立了交通事故、醫(yī)患糾紛調(diào)解委員會(huì)。在調(diào)解網(wǎng)絡(luò)上，積極探索建立縣、鄉(xiāng)、村、組四級(jí)調(diào)處網(wǎng)絡(luò)，目前在26個(gè)村設(shè)立了矛盾糾紛和解室，在96個(gè)村民小組成立矛盾糾紛調(diào)解小組。近年來(lái)，縣司法行政部門結(jié)合民族地區(qū)矛盾糾紛的特點(diǎn)和現(xiàn)狀，積極探索民間糾紛調(diào)解的新途徑，在全縣開(kāi)展聘任民間調(diào)解員工作，目前有42名民間“德古”被聘擔(dān)任鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民調(diào)解委員會(huì)調(diào)解員。與此同時(shí)，縣政府出臺(tái)了《峨邊彝族自治縣人民調(diào)解工作考核實(shí)施辦法》（峨邊府發(fā)[2008]4號(hào)），在全市率先推行“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”工作，調(diào)委會(huì)、調(diào)解員工作積極性、責(zé)任心得到了有力加強(qiáng)。同時(shí)加強(qiáng)司法行政機(jī)關(guān)與審判機(jī)關(guān)溝通協(xié)調(diào)，成立指導(dǎo)人民調(diào)解工作領(lǐng)導(dǎo)小組，建立工作聯(lián)系、報(bào)告、委托調(diào)解、推薦人民調(diào)解員擔(dān)任人民陪審員等七項(xiàng)制度，人民調(diào)解工作長(zhǎng)效機(jī)制基本形成，人民調(diào)解工作初顯成效，其經(jīng)驗(yàn)做法被省司法廳、市委、市政府進(jìn)行推廣學(xué)習(xí)，2007年以來(lái)，全縣市共調(diào)解各類矛盾糾紛2 901件，有效防止群體性、突發(fā)性事件120余件，充分發(fā)揮了人民調(diào)解在預(yù)防、化解和處置社會(huì)矛盾糾紛中的優(yōu)勢(shì)必作用。

行政調(diào)解方面：立足行政職能，積極化解行業(yè)糾紛。各行政職能部門主要靠主動(dòng)受理和按受信訪分流案件的形式開(kāi)展行政調(diào)解，在行政調(diào)解中，充分發(fā)揮律師、法律顧問(wèn)作用，結(jié)合本部門職能權(quán)限，加強(qiáng)調(diào)解工作，促進(jìn)了調(diào)解、提高了質(zhì)量。近年來(lái)，該縣行政調(diào)解案件較多的行政機(jī)關(guān)主要公安、人事勞動(dòng)、衛(wèi)生等部門，為促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定做出了突出的貢獻(xiàn)。

司法調(diào)解方面：立足司法職能，及時(shí)化解社會(huì)矛盾。司法調(diào)解堅(jiān)持“能調(diào)則調(diào)、當(dāng)判則判、調(diào)判結(jié)合、案結(jié)事了”的工作方針，充分發(fā)揮了司法調(diào)解在“三大調(diào)解”中的主導(dǎo)地位與權(quán)威作用。2009年來(lái)，縣交警大隊(duì)建立“交通事故巡回法庭”，與縣司法行政機(jī)關(guān)聯(lián)合制定了《關(guān)于加強(qiáng)人民調(diào)解工作的意見(jiàn)》和《關(guān)于建立訴前調(diào)解與人民調(diào)解對(duì)接機(jī)制的若干規(guī)定》，基本上實(shí)現(xiàn)了交通事故協(xié)調(diào)處理與人民調(diào)解的有機(jī)銜接，但與行政調(diào)解還未形成有效的銜接機(jī)制。

2.采取的對(duì)策、措施

（1）統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，強(qiáng)化組織領(lǐng)導(dǎo)，形成“大調(diào)解”長(zhǎng)效機(jī)制。調(diào)解具有方便快捷、消除對(duì)抗、經(jīng)濟(jì)實(shí)效等優(yōu)勢(shì)，是解決社會(huì)矛盾、化解民間糾紛，構(gòu)建和諧社會(huì)的有效途徑。“大調(diào)解”工作應(yīng)是在黨委政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由政法、綜治負(fù)總責(zé)，法院、公安、司法行政、信訪、人事勞動(dòng)等部門具體實(shí)施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組聯(lián)動(dòng)，全民參與的工作體系。縣“大調(diào)解”協(xié)調(diào)中心要統(tǒng)籌全縣日常工作，分流、調(diào)處全縣性的重大復(fù)雜疑難矛盾案件。在宏觀上，整合各綜治部門職能，制定部門之間共同目標(biāo)和任務(wù)，形成調(diào)處合力，彌補(bǔ)立法滯后和缺陷，打破部門之間各自為政的現(xiàn)狀，消除部門之間推諉、對(duì)抗;微觀上，做好對(duì)矛盾糾紛案件的分流、組合相關(guān)部門調(diào)處，指導(dǎo)和均衡部門職能，平衡、分割當(dāng)事人利益格局達(dá)到息糾止紛的目的，逐步形成長(zhǎng)效機(jī)制，并使之經(jīng)?；⒅贫然?、規(guī)范化。

（2）健全組織網(wǎng)絡(luò)，搭建工作平臺(tái)，有序推進(jìn)“大調(diào)解”工作。逐步建立健全縱向覆蓋縣、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、組四級(jí)，橫向覆蓋各領(lǐng)域、各行業(yè)及社會(huì)管理各方面的調(diào)解組織網(wǎng)絡(luò)，建立一支以黨政主導(dǎo)、扎根基層、服務(wù)群從，由專職調(diào)解員、聘任調(diào)解員、特邀調(diào)解員、調(diào)解志愿者組成的調(diào)解隊(duì)伍，實(shí)現(xiàn)哪里有糾紛就有調(diào)解組織，哪里有矛盾就有調(diào)解員，為“大調(diào)解”工作的有序推進(jìn)搭建工作平臺(tái)。

（3）落實(shí)工作經(jīng)費(fèi)，嚴(yán)格考核問(wèn)責(zé)，全面保障“大調(diào)解”工作的推進(jìn)。特別是要保障到位，重點(diǎn)提高調(diào)解員報(bào)酬待遇?？h委、縣政府要加強(qiáng)對(duì)“大調(diào)解”工作的考核，將此項(xiàng)工作納入縣委、縣政府目標(biāo)考核，作為干部晉升、領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)考核的依據(jù)，并嚴(yán)格考核，獎(jiǎng)懲到位，為“大調(diào)解”工作的全面發(fā)展提供有力的保障。

（4）強(qiáng)化基礎(chǔ)，夯實(shí)人民調(diào)解“第一道”防線。司法行政部門要利用好資源，充分發(fā)揮人民調(diào)解的基礎(chǔ)前沿作用。在當(dāng)前調(diào)解人員基礎(chǔ)數(shù)龐大、培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)緊張的條件下，積極探索“專職調(diào)解員與兼職調(diào)解員、調(diào)解志愿者相結(jié)合”的調(diào)解隊(duì)伍，推行首席調(diào)解員制度和選聘專職工作者從事調(diào)解工作機(jī)制，同時(shí)進(jìn)一步壯大村專兼調(diào)解員，積極發(fā)展志愿調(diào)解員隊(duì)伍。依托“人民調(diào)解指導(dǎo)中心”，建立覆蓋全面，橫向到邊、縱向到底的調(diào)爭(zhēng)網(wǎng)絡(luò)，健全調(diào)解員的培訓(xùn)和激勵(lì)機(jī)制。通過(guò)定期崗位培訓(xùn)、庭審觀摩等形式，提高他們政策、法律法規(guī)知識(shí)水平和調(diào)解技能;推行動(dòng)態(tài)管理、資格認(rèn)定、持證上崗、推薦擔(dān)任人民陪審員等制度，激活調(diào)解員隊(duì)伍的活力;完善績(jī)效管理和考評(píng)獎(jiǎng)勵(lì)制度，調(diào)動(dòng)調(diào)解員的主動(dòng)積極性。

（5）發(fā)揮職能，全面推行政調(diào)解工作。實(shí)現(xiàn)行政調(diào)解由信訪部門牽頭，法制部門協(xié)助，行政執(zhí)法部門配合的調(diào)解體系。各行片執(zhí)法部門要充分運(yùn)用調(diào)解的辦法，解決行政糾紛和行政管理相關(guān)的民事糾紛，對(duì)不愿進(jìn)行調(diào)解或不服調(diào)解協(xié)議的，要合理引導(dǎo)通過(guò)行政復(fù)議、訴訟程序解決，杜絕群訪、越級(jí)上訪事件的發(fā)生。

（6）大力保障，充分發(fā)揮司法調(diào)解的主導(dǎo)作用。司法調(diào)解特定的法律效力，將調(diào)解觸角延伸到基層，大力開(kāi)展巡回法庭調(diào)解;在調(diào)解程序覆蓋到訴前、訴中，把案件處理過(guò)程延伸到立案、執(zhí)行、信訪等環(huán)節(jié);在調(diào)解范圍上，從處理民事案件延伸到行政案件、處訴案件及刑事附帶民事訴訟案件。對(duì)民事訴訟案件，在立案前委托人民調(diào)解、行政調(diào)解先行調(diào)解，大力支持人民調(diào)解和行政調(diào)解工作，強(qiáng)化對(duì)人調(diào)解和行政調(diào)解的指導(dǎo)，對(duì)依法有效地調(diào)解協(xié)議書(shū)從法律上予以確定（彝族地區(qū)大調(diào)解的實(shí)踐資料由魏曉欣、吳菊花、唐淮等人，于2011年7月在峨邊彝族自治縣收集，在此感謝該縣司法局局長(zhǎng)尼蘇葉布）。

如涼山彝族地區(qū)，“公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)刑事、治安案件，法院主要處理婚姻糾紛和刑事糾紛。有些重大糾紛，幾個(gè)部門也會(huì)聯(lián)和處理糾紛。如我們?cè)诩m紛部分所提到的因采筍子而引起的糾紛，縣民委、縣司法局、鄉(xiāng)政府要組織人員上山維護(hù)秩序，調(diào)解一些輕微的民事案件;重大的刑事案件則由公安局立案后處理?！保ù耸聦?shí)由龔曉、魏曉欣、肖勇、蘇祥、李剛，于2008年8月峨邊彝族自治縣調(diào)研時(shí)所收集）

（二）藏族地區(qū)大調(diào)解的實(shí)踐

2009年7月底至8月中旬，課題組到西藏、青海等西部少數(shù)民族地區(qū)進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研。此次調(diào)研的問(wèn)題涉及到多個(gè)部門、多種問(wèn)題和多種階層。比如部門涉及到公、檢、法、司和民委、宗教辦等，問(wèn)題從糾紛的產(chǎn)生、存在到解決的方式方法等。調(diào)研的主要目的，是通過(guò)走訪、座談、問(wèn)卷抽查、個(gè)別交談的方式了解少數(shù)民族糾紛產(chǎn)生的原因、解決的途徑，以及解決的具體方法。通過(guò)調(diào)研，我們獲得了一些關(guān)于西部少數(shù)民族糾紛解決的第一手材料，為課題的分析研究提供了基礎(chǔ)資料。在某某市的司法局，我們同某某局長(zhǎng)和某某局長(zhǎng)進(jìn)行了座談。我們了解到，某某市的主體少數(shù)民族是蒙古族和藏族，回族屬于流入的少數(shù)民族，有好幾萬(wàn)人，部分人連戶籍都沒(méi)有解決，形成了潛在的不穩(wěn)定因素。某某市有254個(gè)調(diào)解組織，246名人民調(diào)解員;從下到上分三級(jí)調(diào)解網(wǎng)，共78個(gè)調(diào)解委員會(huì)，調(diào)解委員會(huì)的達(dá)標(biāo)率為30%。2008年以來(lái)，大型的調(diào)解有19次;總共有1 920件矛盾進(jìn)行了調(diào)節(jié)，1 830件調(diào)解成功，而且沒(méi)有發(fā)生“民轉(zhuǎn)刑”的案件。在某某的金峰路辦事處，曾經(jīng)成功地調(diào)解了一起刑事附帶民事的案件。司法局在解決糾紛方面的工作特點(diǎn)體現(xiàn)為：抓組織網(wǎng)絡(luò)，明確工作;篩選調(diào)解員和信息員;嚴(yán)格辦理，規(guī)范流程;人民調(diào)解和司法調(diào)解相結(jié)合;抓責(zé)任落實(shí)，抓第一道防線;月排查上報(bào)，實(shí)現(xiàn)報(bào)案調(diào)處和責(zé)任追究制度?？偟膩?lái)說(shuō)，某某市的糾紛主要體現(xiàn)為：（1）土地糾紛。唐古拉山與西藏交界處，主要通過(guò)政府解決。（2）城市拆遷糾紛。2008年的時(shí)候拆遷矛盾最為突出，因?yàn)楫?dāng)時(shí)城市建設(shè)步伐加快。（3）水資源糾紛。表現(xiàn)為某某工業(yè)用水與農(nóng)業(yè)用水之間的矛盾。某某水資源相對(duì)匱乏，資源的分配是焦點(diǎn)。（4）物業(yè)糾紛。這是民間新凸顯出了的矛盾，主要通過(guò)司法、調(diào)解途徑解決。這些糾紛主要是由涉及到的相關(guān)職能部門處理解決。

最后，課題組到了某某市公安局。我們同公安局局長(zhǎng)進(jìn)行了座談。某某作為一座典型的移民城市，并不存在民族沖突問(wèn)題。在新疆發(fā)生7·5事件后，某某市立即做出反應(yīng)，設(shè)卡堵截，防止鬧事者流竄。公安局這邊主要是負(fù)責(zé)治安、維穩(wěn)工作。全局有315民在職民警，其中少數(shù)民族民警有20多位。公安局在全市有43個(gè)警務(wù)室，總共有40多名協(xié)警員。為了防止一些糾紛、矛盾的發(fā)生，公安局對(duì)警務(wù)的要求是“白天見(jiàn)警察，晚上見(jiàn)警燈”。由于公安局職責(zé)的特殊性，所以他們一般很少直接參與民間糾紛的調(diào)節(jié)（以上事實(shí)由歐舸、唐淮、蘇祥等人，于2009年7月在西藏、青海調(diào)研時(shí)所收集）。

二、宗教權(quán)威與大調(diào)解機(jī)制的互動(dòng)實(shí)踐

（一）藏族宗教權(quán)威與大調(diào)解機(jī)制的互動(dòng)

根據(jù)課題組在藏區(qū)的調(diào)研，藏區(qū)發(fā)生重大血案、命案后，當(dāng)?shù)鼐蜁?huì)啟動(dòng)“大調(diào)解”機(jī)制，幾十人組成工作組趕往事發(fā)地點(diǎn)，而當(dāng)?shù)氐娜罕妿装偃耍貏e是受害人家族團(tuán)團(tuán)圍住工作組，要求先賠付血價(jià)、命價(jià)，否則就不讓抓走犯罪嫌疑人。面對(duì)這種陣勢(shì)，工作組只好就地搭帳篷，邀請(qǐng)當(dāng)?shù)夭柯漕^人，宗教人士耐心、細(xì)致地先就血價(jià)、命價(jià)部分來(lái)回調(diào)解，最后再解決刑事部分的問(wèn)題。

妥善處理殺人案件、傷害案件中的賠“命價(jià)”問(wèn)題?！霸谝婪ㄌ幚砻傅耐瑫r(shí)，由法院或政府部門牽頭，會(huì)同統(tǒng)戰(zhàn)人士、宗教上層人士、當(dāng)?shù)鼗鶎痈刹?，共同組成調(diào)解小組，予以調(diào)處。對(duì)被害人所造成的損失，以當(dāng)?shù)刂械壬钏綉舻囊话胴?cái)產(chǎn)的價(jià)值為最高限額，采取相似于賠‘命價(jià)的形式進(jìn)行賠償，許多群眾認(rèn)為這種做法較妥。”[16]

“任何時(shí)代的法律，只要運(yùn)作，其實(shí)際內(nèi)容就幾乎完全取決于是否符合當(dāng)時(shí)人們理解的便利;但其形式和布局，以及能在多大程度上獲得所欲求的結(jié)果，在很大程度上則取決于其傳統(tǒng)。”[17]

（二）回族宗教權(quán)威與大調(diào)解機(jī)制的互動(dòng)

孫曄在其博士論文《回族民商事習(xí)慣法研究》中提出，近些年來(lái)宗教權(quán)威也積極地參與到司法調(diào)解中來(lái)。并且通過(guò)固原市中級(jí)人民法院所轄縣（區(qū)）人民法庭審結(jié)案件及其他情況統(tǒng)計(jì)表，分析了2005年、2006年、2007年人民法庭數(shù)均是11;審判員均是21名;涉及少數(shù)民族案件數(shù)分別是585件、641件、749件;巡回審理案件數(shù)分別是140件、215件、325件;人民調(diào)解委員會(huì)參與調(diào)解糾紛案件數(shù)分別是153件、201件、208件;宗教人士參與調(diào)解民間糾紛案件數(shù)分別是35件、48件、55件?？梢?jiàn)，與巡回審理案件數(shù)、人民調(diào)解委員會(huì)參與調(diào)解糾紛案件數(shù)相比，宗教人士參與調(diào)解民間糾紛案件數(shù)還是比較少的，說(shuō)明并不是任何糾紛都要邀請(qǐng)宗教權(quán)威參加。另一方面，也表明宗教權(quán)威在糾紛解決中起到了一定的作用。

而且當(dāng)基層自治組織在糾紛調(diào)解的過(guò)程中能夠?qū)⒆诮虣?quán)威邀請(qǐng)參加的話，糾紛解決的效果往往比單純由基層組織出面解決要好得多[18]。

最后，需要說(shuō)明的是，筆者寫(xiě)宗教權(quán)威參與大調(diào)解。也許有人立刻就會(huì)反駁這是宗教干預(yù)司法。筆者就如何協(xié)調(diào)宗教權(quán)威與司法的問(wèn)題請(qǐng)教藏區(qū)的一位政法委書(shū)記，他說(shuō)：“在糾紛解決中，政府一定要起主導(dǎo)作用。”另外，課題組到某某市的宗教事務(wù)局進(jìn)行訪談。與我們座談的是宗教事務(wù)局的某某局長(zhǎng)。他本人就是藏族。據(jù)某某局長(zhǎng)介紹，某某市有27萬(wàn)人口，穆斯林有4萬(wàn)人，藏族有8 000人左右，蒙古族有3 000人左右。主體少數(shù)民族是藏族和蒙古族。中央把民族宗教問(wèn)題放在重中之重的位置，某某處于通往新疆、西藏的交通要道，所以某某市的民族宗教問(wèn)題更是相當(dāng)重要。某某局長(zhǎng)從事民族宗教事務(wù)已有六年的時(shí)間，在職期間某某市沒(méi)有發(fā)生任何宗教事件。地方政府非常重視民族宗教問(wèn)題，開(kāi)放了兩處藏傳宗教寺院，6處清真寺。藏族和穆斯林全民信教，都是正常的宗教活動(dòng)，無(wú)迷信色彩。自從《宗教寺院管理規(guī)定》頒布以后，某某市就嚴(yán)格按照管理辦法執(zhí)行。某某市在對(duì)待宗教問(wèn)題方面，采取了合理的政策，所以到現(xiàn)在基本上未發(fā)生大的糾紛和矛盾。其政策主要表現(xiàn)為：“平安寺院建設(shè)活動(dòng)”“打擊取締違法、支持保護(hù)合法宗教”“尊重民族宗教習(xí)慣”“民族宗教綜合用房”等等（以上事實(shí)由歐舸、唐淮、蘇祥等人，于2009年7月在西藏、青海調(diào)研時(shí)所收集）。由于某某市是少數(shù)民族聚居的城市，所以多少都會(huì)因?yàn)橐恍┎煌褡逯g的信仰差異而導(dǎo)致一些糾紛。

故筆者想說(shuō)的是，基于社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，大眾的宗教信仰狀況，只要在糾紛解決中，政府起主導(dǎo)作用，一般是不會(huì)影響司法與社會(huì)的。

三、大調(diào)解的特殊價(jià)值

（一）國(guó)家法與民間法溝通的橋梁

蘇力認(rèn)為：“在當(dāng)代中國(guó)，就國(guó)家法和民間法而言這種阻隔更可能是文化的，因此沖破基本是以西方法為模式的國(guó)家制定法和民間法之間的文化阻隔，逐步形成一種有利于溝通、理解的‘公共知識(shí)，進(jìn)而尋求妥協(xié)和合作，是完全可能的。”[10]

大調(diào)解是國(guó)家法與民間法溝通的一種途徑，如下面的案例。2010年12月，藏區(qū)某某縣某某鄉(xiāng)某某村發(fā)生9人共同盜竊一案，有3人被判處監(jiān)外執(zhí)行，有5人被判處三年有期徒刑。被判處三年有期徒刑5人的家庭都十分困難，他們都是家中經(jīng)濟(jì)來(lái)源的主要力量，全村上百人到鄉(xiāng)政府為他們求請(qǐng)，若達(dá)不到村民請(qǐng)求的目的，村民將進(jìn)行百人上訪。村民的請(qǐng)求在法律上是不能實(shí)現(xiàn)的，為做好群眾思想工作，縣司法局局長(zhǎng)帶領(lǐng)局相關(guān)股室人員和法院、檢察院的同志深入到某某鄉(xiāng)開(kāi)展法制宣傳教育工作（此案例由龔曉、魏曉欣、蘇祥、蔣政、冉勇、郭金福等人，于2011年7月在四川甘孜州所收集）。

2011年4月，在庭審前縣司法局局長(zhǎng)帶領(lǐng)相關(guān)股室主動(dòng)深入到某某鄉(xiāng)及庫(kù)區(qū)將縣局編寫(xiě)的涉及盜竊罪、聚眾斗毆、尋釁滋事、強(qiáng)買強(qiáng)賣等易發(fā)性違法犯罪行為學(xué)法用法7起1 000余份進(jìn)行發(fā)放宣傳。庭審后縣司法局局長(zhǎng)帶領(lǐng)局相關(guān)股室人員和法院、檢察院的同志再次深入到某某鄉(xiāng)開(kāi)展法制宣傳教育工作。首先，某某局長(zhǎng)就盜竊案的法律規(guī)定進(jìn)行全面系統(tǒng)的講解;其次，檢察官、法官針對(duì)本案的司法過(guò)程進(jìn)行詳細(xì)的解答;最后，發(fā)放宣傳資料。村民對(duì)法官的判決不存異議，就請(qǐng)求減輕對(duì)5人的刑罰處罰，若達(dá)不到他們的請(qǐng)求，將進(jìn)行聚集上訪。司法行政人員反反復(fù)復(fù)進(jìn)行法制宣講，檢察官、法官反反復(fù)復(fù)進(jìn)行司法解答，村民從思想上認(rèn)識(shí)到了法律的嚴(yán)肅性。村民對(duì)5人在法律減輕處罰上被有力駁回后，又從經(jīng)濟(jì)上提出三點(diǎn)請(qǐng)求：一是對(duì)5人判處的罰金進(jìn)行減免;二是對(duì)5人的家庭困難給予適當(dāng)照顧;三是對(duì)1人因購(gòu)車向銀行貸款的利息政府給予幫助。法官當(dāng)場(chǎng)對(duì)他們提出減免罰金的問(wèn)題給予了答復(fù)，鄉(xiāng)黨委政府對(duì)他們提出家庭困難表示將盡最大努力聯(lián)合相關(guān)部門解決5個(gè)家庭在生活、醫(yī)療方面的實(shí)際困難，對(duì)1人因購(gòu)車向銀行貸款的利息政府給予幫助做出反對(duì)意見(jiàn)并說(shuō)明了理由。經(jīng)過(guò)長(zhǎng)達(dá)12個(gè)小時(shí)的疏導(dǎo)工作，村民終于理解法和情不是一回事，但是執(zhí)行法律的工作人員在辦案中無(wú)不體現(xiàn)情。村民的思想工作做通了，一起群體性上訪事件在基層便處理妥當(dāng)。

本案例中涉及人員眾多，不常見(jiàn)，是村民心善，方法不當(dāng)發(fā)生的。我們已經(jīng)過(guò)5個(gè)五年普法，群眾的法律意識(shí)有所提高，然而民間法在他們心中仍有一定作用。各種復(fù)雜的矛盾糾紛只要一方面依國(guó)家法處理;另外，在處理前后大力進(jìn)行以案說(shuō)法等形式的法制宣傳教育，讓老百姓在思想上真正認(rèn)識(shí)到國(guó)家法與民間法的不同，讓他們由衷地接受才能夠?qū)⒚芗m紛進(jìn)行有效化解。

（二）及時(shí)化解非政治性群體糾紛

并不是所有糾紛都是政治性糾紛，課題組在寧夏回族某縣調(diào)研時(shí)，當(dāng)?shù)氐娜罕娭v了一件差點(diǎn)兒被定性為政治性群體糾紛的事情。當(dāng)?shù)卣疁?zhǔn)備把縣城搬到另外一個(gè)地方去，群眾不答應(yīng)，因?yàn)檎徇w后，當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)肯定會(huì)受影響。于是，很多人找政府反映問(wèn)題，政府沒(méi)有同意。群眾到政府門前抗議，政府請(qǐng)示上面，上面派人增援。最后，經(jīng)過(guò)工作組調(diào)查發(fā)現(xiàn)此糾紛并不是政治性糾紛。筆者談此事例的目的是想說(shuō)，并非任何群體糾紛都是政治性的，政府各部門一定要及時(shí)與群眾溝通，防止矛盾激化。

（三）及時(shí)化解跨界糾紛

根據(jù)課題組在西部少數(shù)民族地區(qū)的調(diào)研，對(duì)于跨界糾紛，各地都采取了共同治理的措施。如彝族地區(qū)四縣一區(qū)的聯(lián)調(diào)協(xié)作協(xié)議書(shū)（此協(xié)議書(shū)由龔曉、魏曉欣等人，于2009年7月在彝族地區(qū)收集）。

為有效化解邊院地區(qū)彝族民間糾紛，增進(jìn)邊際地區(qū)民族團(tuán)結(jié)，提高聯(lián)防聯(lián)調(diào)能力，促進(jìn)區(qū)域間和社會(huì)和諧穩(wěn)定，維護(hù)行政邊界地區(qū)基層社會(huì)穩(wěn)定。經(jīng)甲、乙、丙、丁、戊五縣（區(qū)）司法局協(xié)定，就彝族民間糾紛聯(lián)防聯(lián)調(diào)達(dá)成以下協(xié)議：

1.建立聯(lián)席會(huì)議制度。原則上每年召開(kāi)一次聯(lián)席會(huì)，回顧工作、交流經(jīng)驗(yàn)、分析形勢(shì)、通報(bào)情況，研究彝族民間矛盾糾紛發(fā)生的規(guī)律及特點(diǎn)，共同探討化解彝族民間糾紛的新途徑，制定相應(yīng)的對(duì)策和措施。

2.建立信息通報(bào)制度。建立健全聯(lián)防聯(lián)調(diào)和定期通報(bào)相關(guān)信息互通平臺(tái)。

3.建立聯(lián)合協(xié)作調(diào)解制度。協(xié)作各方面積極配合支持，破除地方保護(hù)主義，以發(fā)生地為主，相關(guān)地配合，共同疏導(dǎo)，共同調(diào)解，公正調(diào)處。

4.建立分析研判制度。協(xié)作各方定期對(duì)重大或典型案件進(jìn)行商討，研究糾紛發(fā)生規(guī)律、分析成因、探討方法、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，制定防止跨區(qū)域“民轉(zhuǎn)刑”或“群體性”事件的應(yīng)急措施。

5.建立專項(xiàng)檔案管理制度。對(duì)于邊界地區(qū)發(fā)生的矛盾糾紛，在調(diào)解處理結(jié)束后，及時(shí)進(jìn)行歸納整理，建立邊界地區(qū)矛盾糾紛專項(xiàng)檔案，一式兩份，雙方各執(zhí)一份，以備查閱。

6.建立學(xué)習(xí)交流制度。協(xié)作各方選派人員相互學(xué)習(xí)借鑒彝族民間糾紛調(diào)解的經(jīng)驗(yàn)和做法，提高調(diào)解技能和水平。

如下面的一起跨界糾紛：2011年9月18日，某甲縣某某鄉(xiāng)解放村村民水洛某某在乙縣境內(nèi)遭遇車禍當(dāng)場(chǎng)死亡。肇事車輛系一輛三無(wú)摩托車，肇事者身受重傷住院，經(jīng)乙縣交警大隊(duì)鑒定，肇事者承擔(dān)全部責(zé)任。在事故發(fā)生后，死者家屬召集100余名親屬，前往乙縣并向肇事者家屬提出60萬(wàn)元的巨額賠償，否則欲將死者老母親、三個(gè)未成年子女送到肇事者家中撫養(yǎng)。但肇事者家庭十分困難，根本無(wú)賠償能力。經(jīng)乙縣政府相關(guān)部門的多次協(xié)調(diào)未果，死者家屬情緒激動(dòng)，聚眾在政府內(nèi)喝酒喧鬧，現(xiàn)場(chǎng)氣氛十分緊張。

由于對(duì)彝族民俗習(xí)慣的不了解，語(yǔ)言不通，缺少有效的溝通平臺(tái)，為有效平息事態(tài)，化解糾紛，乙縣縣委、縣政府在做好穩(wěn)控工作的同時(shí)，于19日下午向甲縣縣委、縣政府發(fā)出派人協(xié)助調(diào)處的請(qǐng)求。甲縣縣委、縣政府高度重視，指定由縣司法局牽頭，縣民委、某某鄉(xiāng)黨委配合前往乙縣協(xié)助調(diào)解?？h司法局在接到指令后，立即組織相關(guān)部門和“德古”調(diào)解員趕赴乙縣開(kāi)展調(diào)處工作。到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)后，調(diào)解人員及時(shí)同乙縣司法局取得聯(lián)系，并會(huì)同相關(guān)部門迅速開(kāi)展調(diào)處工作。在了解事故發(fā)生真實(shí)情況和死者家屬的訴求后，制定了調(diào)處方案，并分組開(kāi)展調(diào)處工作。首先是控制事態(tài)，穩(wěn)定死者家屬情緒。調(diào)解人員對(duì)死者家屬進(jìn)行耐心細(xì)致的法律、法規(guī)和政策宣傳，鑒于肇事者家庭的實(shí)際困難，告知了訴訟風(fēng)險(xiǎn)，引導(dǎo)死者家屬要依法合理地主張權(quán)利。其次是根據(jù)交通事故責(zé)任認(rèn)定及死者家庭實(shí)際情況，計(jì)算出喪葬費(fèi)、死亡賠償金、被贍養(yǎng)撫養(yǎng)人生活費(fèi)等賠償數(shù)額。最后在確定賠償數(shù)額范圍內(nèi)開(kāi)展調(diào)處工作。

經(jīng)過(guò)兩地調(diào)解人員一整夜的多次反復(fù)的協(xié)調(diào)，9月20日雙方達(dá)成調(diào)解協(xié)議，肇事者家屬同意一次性向死者家屬賠償15萬(wàn)元。簽訂了調(diào)解協(xié)議書(shū)，死者家屬也出具了承諾書(shū)。隨后，死者家屬將尸體運(yùn)往某地火化，100余名親屬撤離乙縣返回甲縣，一起群體性事件得到了成功化解（該案例由魏曉欣、吳菊花、唐淮，于2011年7月，帶領(lǐng)少數(shù)民族暑期社會(huì)實(shí)踐小分隊(duì)在峨邊彝族自治縣收集，感謝樂(lè)山市司法局的幫助）。

在本案中，肇事者經(jīng)濟(jì)狀況十分困難，根本無(wú)賠償能力，而受害方屬少數(shù)民族，有著自己的風(fēng)俗習(xí)慣，并居住在另一個(gè)縣，雙方在賠償費(fèi)用的額度上產(chǎn)生了巨大的差異，并可能引發(fā)群體性事件。調(diào)解人員的及時(shí)介入，為受害方家屬在心里上起到了一定的穩(wěn)定作用，使他們?cè)敢庾聛?lái)接受調(diào)解，經(jīng)過(guò)調(diào)解員的不斷努力，給當(dāng)事人講實(shí)際情況，深入淺出地講道理，雙方當(dāng)事人終于順利地達(dá)成了協(xié)議。

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