楊　松，賈　超

（山東大學(xué)土建與水利學(xué)院，山東濟(jì)南250061）

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關(guān)于構(gòu)建水資源管理督察機(jī)制的思考

楊松，賈超

（山東大學(xué)土建與水利學(xué)院，山東濟(jì)南250061）

【摘要】分析了我國(guó)水資源的現(xiàn)狀，揭示督察制度在落實(shí)水資源管理工作中的必要性。通過(guò)闡述我國(guó)其他行業(yè)督察制度的成功經(jīng)驗(yàn)，以及國(guó)外督察制度建設(shè)的可行做法，為構(gòu)建我國(guó)水資源管理督察制度提供借鑒。在此基礎(chǔ)上，提出我國(guó)水資源督查制度構(gòu)建的設(shè)想。

【關(guān)鍵詞】水資源管理；督察制度；成功經(jīng)驗(yàn)

我國(guó)現(xiàn)階段的水資源環(huán)境正面臨著全所未有的威脅。水資源短缺、水污染嚴(yán)重以及水生態(tài)環(huán)境的惡化已經(jīng)嚴(yán)重影響到我們的日常生活。為解決我國(guó)現(xiàn)階段的水資源問(wèn)題，國(guó)家已采取一系列的水資源管理措施，如1988年頒布的《水法》、2011年出臺(tái)的“最嚴(yán)格水資源管理制度”以及為緩解城市內(nèi)澇的海綿城市建設(shè)等。為保證我國(guó)水資源管理相關(guān)工作的順利落實(shí)，通過(guò)對(duì)比國(guó)內(nèi)外督察制度的應(yīng)用實(shí)踐，提出構(gòu)建我國(guó)水資源管理督察制度的設(shè)想。

1　水資源管理督察制度的必要性

1.1現(xiàn)階段水資源形勢(shì)要求

面對(duì)我國(guó)現(xiàn)階段嚴(yán)峻的水資源形勢(shì)，僅僅依靠人民群眾的自覺(jué)保護(hù)或者政府部門(mén)的強(qiáng)制性手段往往難以從根本上解決問(wèn)題。因此有必要構(gòu)建水資源管理督察機(jī)制，為我國(guó)為水資源管理工作提供一種行之有效的新形式，以保證我國(guó)法律、法規(guī)、政策、制度的落實(shí)。

1.2落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理的要求

加快政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)人民滿意的職能型政府是我國(guó)十八大以來(lái)提出的明確要求。推行水資源管理督察制度，與水資源管理績(jī)效考核、水資源監(jiān)督問(wèn)責(zé)機(jī)制一樣重要，是轉(zhuǎn)變政府職能、全面落實(shí)“最嚴(yán)格水資源管理制度”的要求。

1.3推進(jìn)依法治水的要求

我國(guó)已頒布了《水法》《水污染防治法》《水行政許可實(shí)施辦法》等一系列與水相關(guān)的法律法規(guī)，法律的落實(shí)依賴各級(jí)行政職能部門(mén)，水資源管理督察制度的建立，使得政府權(quán)利受到制約、政府義務(wù)受到督促，是督促政府落實(shí)水資源工作的重要手段。

1.4政府強(qiáng)化監(jiān)督問(wèn)責(zé)的需要

我國(guó)工業(yè)、農(nóng)業(yè)用水行為的監(jiān)督問(wèn)責(zé)依賴政府，國(guó)家制定的一些政策、法規(guī)鼓勵(lì)工農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者采取行為保護(hù)水資源。而這些政策、法規(guī)對(duì)各行各業(yè)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)引起的水資源問(wèn)題、水資源保護(hù)行為以及經(jīng)營(yíng)活動(dòng)將產(chǎn)生重要影響。水資源督察制度的建立，有助于強(qiáng)化政府的監(jiān)督問(wèn)責(zé)，對(duì)水資源可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

2　國(guó)內(nèi)外督察制度的借鑒

2.1國(guó)內(nèi)督察制度的借鑒

1）土地督察制度。我國(guó)實(shí)行的土地督察制度是依據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于建立國(guó)家土地督察制度有關(guān)問(wèn)題的通知》，在國(guó)家層面建立土地督察制度。土地督察由國(guó)務(wù)院授權(quán)國(guó)土資源部，并由其領(lǐng)導(dǎo)且兼任土地的總督察、副總督察，在國(guó)土部設(shè)立辦公室并向地方派駐9個(gè)土地督察局和土地督察專員。土地督察是協(xié)調(diào)中央與地方政府執(zhí)行土地政策一致性的公共政策，因其督察機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立、督察范圍相對(duì)明確、督察機(jī)制相對(duì)完善，有效地調(diào)整了土地政策執(zhí)行過(guò)程中的行政管理關(guān)系，土地督察制度執(zhí)行以來(lái)成效顯著。

2）環(huán)保督察。我國(guó)的城鄉(xiāng)規(guī)劃督察始于2006年，建設(shè)部組建了城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員，向杭州、西安、鄭州、南京、昆明等城市派駐城鄉(xiāng)規(guī)劃督察員，其職責(zé)在于對(duì)派屬地的城市總體規(guī)劃、重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)規(guī)劃、歷史文化名城保護(hù)執(zhí)行情況進(jìn)行督察。但督察員缺乏查處權(quán)、人事任免權(quán)是其不足之處，其權(quán)利也有別于人大監(jiān)督、行政監(jiān)察。

2.2國(guó)外督察管理制度

國(guó)外的督察制度起源較早、發(fā)展比較完善。比較典型的有英國(guó)教育督察制度、瑞典新聞督察員制度、俄羅斯土地督察制度、荷蘭空間規(guī)劃和環(huán)境督察制度、美國(guó)農(nóng)業(yè)部督察制度等。如英國(guó)1839年就建立了皇家督察團(tuán)，對(duì)本國(guó)學(xué)校教育進(jìn)行督察。英國(guó)的督察理念在于關(guān)注每一個(gè)學(xué)生，為學(xué)生的終身發(fā)展奠基，因此其督察制度以學(xué)生發(fā)展為中心，尊重差異，而且關(guān)注學(xué)生的人格教育。英國(guó)教育督察制度注重學(xué)習(xí)成效，關(guān)注課堂教學(xué)質(zhì)量。其教育、兒童服務(wù)及技能標(biāo)準(zhǔn)局通過(guò)對(duì)學(xué)校進(jìn)行督察和在網(wǎng)絡(luò)上向社會(huì)公開(kāi)督察報(bào)告，有效地促進(jìn)了英國(guó)教育全面優(yōu)質(zhì)發(fā)展。主要做法有：1）參加課堂聽(tīng)課，掌握學(xué)校教學(xué)質(zhì)量的最新資料；2）廣納意見(jiàn)，獲取評(píng)價(jià)學(xué)校辦學(xué)水平的依據(jù)；3）時(shí)常入校進(jìn)行督察，發(fā)揮其督導(dǎo)作用；4）提升專業(yè)水準(zhǔn)，保證教育督導(dǎo)質(zhì)量；5）及時(shí)得出具有影響力的評(píng)價(jià)等級(jí)；6）公開(kāi)教育督察報(bào)告。英國(guó)這種完善的督察制度，極大地促進(jìn)了普通學(xué)校教學(xué)質(zhì)量的發(fā)展。

從國(guó)內(nèi)外現(xiàn)有的督察制度來(lái)看，可以從“督察對(duì)象”、“督察權(quán)利來(lái)源”、“督察機(jī)構(gòu)設(shè)置”等方面借鑒現(xiàn)有的督察制度。從“督察對(duì)象”來(lái)看，地方政府部門(mén)就是水資源管理督察的直接對(duì)象；從“權(quán)利來(lái)源”看，“垂直監(jiān)督”應(yīng)成為我國(guó)水資源督察機(jī)制基本形式，可由國(guó)務(wù)院或由其授權(quán)水利部設(shè)置水資源督察機(jī)構(gòu)，對(duì)全國(guó)水資源管理進(jìn)行督察；從“督察機(jī)構(gòu)設(shè)置”來(lái)看，可以借鑒土地督察中的行政區(qū)劃督察，然而水資源具有流域式分布的特點(diǎn)，從美國(guó)的田納西河流域管理制度、法國(guó)的流域管理委員會(huì)制度、英國(guó)的泰晤士河水務(wù)局以及我國(guó)現(xiàn)行的8大流域管理局可知，我國(guó)同時(shí)可以構(gòu)建基于流域分布的水資源管理督察制度。

3　構(gòu)建水資源管理督察制度的設(shè)想

3.1督察機(jī)構(gòu)的設(shè)立及其職權(quán)

基于現(xiàn)有的政策法規(guī)、成功督察經(jīng)驗(yàn)及有利的政治環(huán)境，我國(guó)的水資源管理督察由國(guó)務(wù)院或授權(quán)水利部成立督察委員會(huì)，行使督察職權(quán)，對(duì)全國(guó)各省、自治區(qū)、直轄市各級(jí)水行政部門(mén)的水資源管理工作進(jìn)行檢查、督促、問(wèn)責(zé)等。

水資源管理督察委員設(shè)立總督察1名，由水利部長(zhǎng)兼任，副總督察3~5名，可由水利部、農(nóng)業(yè)部、環(huán)保部等相關(guān)部門(mén)工作人員擔(dān)任。委員會(huì)職責(zé)主要有3項(xiàng)：一是監(jiān)督檢查各級(jí)人民政府落實(shí)中央關(guān)于水資源管理政策、法規(guī)、制度的情況；二是監(jiān)督問(wèn)責(zé)各級(jí)政府水資源管理工作執(zhí)行不利、不作為等情況；三是進(jìn)行調(diào)查研究，提出水資源管理新方法，進(jìn)一步完善制度建設(shè)。

3.2流域式水資源督察制度

鑒于我國(guó)水資源8大主要流域分布的特點(diǎn)，實(shí)行“流域式”水資源管理督察制度是符合我國(guó)國(guó)情且行之有效的做法。在現(xiàn)有長(zhǎng)江流域、黃河流域、淮河流域、海河流域、珠江流域、松遼流域、太湖流域管理局派駐專職水資源管理督察員，督察員職責(zé)主要有以下3項(xiàng)：一是對(duì)所屬流域水資源開(kāi)發(fā)、利用、保護(hù)和管理行為進(jìn)行檢查監(jiān)督；二是協(xié)調(diào)中央與地方、地方與流域在水資源重疊區(qū)域的職責(zé)、權(quán)利、義務(wù)的工作；三是向水資源管理督察委員會(huì)負(fù)責(zé)，深入基層，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，提出行之有效的水資源管理措施。

4　結(jié)語(yǔ)

從我國(guó)目前嚴(yán)峻的水資源形勢(shì)出發(fā)，初步探析了水資源管理督察制度的構(gòu)建，得出以下結(jié)論：1）從現(xiàn)階段水資源形勢(shì)、依法落實(shí)最嚴(yán)格水資源管理制度以及強(qiáng)化政府監(jiān)督問(wèn)責(zé)的需要出發(fā)，分析并得出了實(shí)行水資源管理督察制度的必要性。2）借鑒國(guó)內(nèi)土地督察、城鄉(xiāng)規(guī)劃督察以及國(guó)外教育督察等制度的成功經(jīng)驗(yàn)，從督察對(duì)象、權(quán)利來(lái)源及機(jī)構(gòu)設(shè)置等角度淺析了水資源管理督察制度。3）提出了水資源管理督察制度機(jī)構(gòu)設(shè)置及其職責(zé)，提出了基于流域式分布的督察制度，為我國(guó)水資源管理制度完善提供制度借鑒。

（責(zé)任編輯崔春梅）

作者簡(jiǎn)介：楊松（1990—），男，研究生在讀

收稿日期：2015-08-16

【中圖分類號(hào)】TV213.4

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】B

【文章編號(hào)】1009-6159（2016）-01-0049-02