[美國] M. 斯威格 等
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運行與管理
美國水電項目審批程序
[美國]M. 斯威格 等
摘要:預(yù)計未來15 a,美國聯(lián)邦能源管理委員會將會收到超過400份申請,以便為超過16 000 MW的水電裝機許可證進(jìn)行更新,其中許多裝機10 MW或以下的小項目是首次申請。為充分了解許可證更新的相關(guān)情況,概述了美國水電項目審批程序及存在的問題,并在介紹相關(guān)法案的基礎(chǔ)上,提出了具體的改革措施及值得思考的多方面議題。
關(guān)鍵詞:水電項目;審批程序;改革措施;美國
1審批程序及存在問題
在美國,通常情況下,水電裝機許可證更新耗時長、費用高,可能導(dǎo)致某些項目存在一定風(fēng)險。較太陽能、風(fēng)能等其他能源項目而言,水電項目審批程序耗時更長且更為繁瑣。此外,《聯(lián)邦電力法》(FPA)的核心原則是將審批權(quán)集中在美國聯(lián)邦能源管理委員會(FERC),但隨著時間推移,由于和其他聯(lián)邦機構(gòu)的權(quán)力存在交叉重復(fù),這一原則逐漸被淡化。
如今,該國政府已啟動項目審批程序改革,早在2003年,F(xiàn)ERC就創(chuàng)建了綜合審批程序(ILP),對于有明確程序、最后期限嚴(yán)格以及委員會批準(zhǔn)的研究計劃的單個項目,將其預(yù)申請程序的開發(fā)申請和資料收集階段結(jié)合起來,以減少延誤。根據(jù)ILP,F(xiàn)ERC減少了項目提交許可證申請后的其他信息要求,然而由于不能及時依據(jù)《凈水法案》開展水質(zhì)基準(zhǔn)(WQC)的申請,因此這一程序的減少尚不能解決審批延誤的問題。自應(yīng)用ILP以來,尚不能證明在許可證申請過程中WQC申請反復(fù)提交及被撤回的現(xiàn)象得到改善。ILP是一個相對“前緊后松“的程序,在程序開始時,具備條件的申請人和其他申請方需要耗費大量資源。通常對需要靈活計劃的小項目和新項目具有挑戰(zhàn)性。
FERC還與一些聯(lián)邦或州機構(gòu)簽訂了諒解備忘錄(MOUs),以促進(jìn)多個機構(gòu)在委員會頒證與豁免項目管理上的協(xié)調(diào)和合作。這些MOUs可能達(dá)到了增強項目開發(fā)申請合作的效果,但并未解決核心問題。FERC頒證項目的監(jiān)管權(quán)力仍屬于幾個聯(lián)邦或州管理機構(gòu),這些機構(gòu)關(guān)注范圍通常很小,但卻可以無視FERC關(guān)注的綜合公眾利益,比如涉及魚道或瀕危物種等。此外,這些機構(gòu)還不能及時作為而出現(xiàn)延誤審批的狀況。
2相關(guān)法案
美國國會已采取一些措施,以提高水利項目的審批效率。在2005年的《能源政策法案》中規(guī)定,當(dāng)重要事實與聯(lián)邦土地管理及漁業(yè)機構(gòu)規(guī)定的強制性條文存在爭議時,應(yīng)盡快舉行聽證會,同時制定強制性條文的機構(gòu)必須接受申請人滿足一定標(biāo)準(zhǔn)的替代方案。然而FERC于2012年在國會前申明,由于其工作已受到FPA及其他影響審批程序的各種法律的制約,其中包括《清潔水法案》、《海岸線管理法案》《瀕危物種保護(hù)法案》和《國家歷史保護(hù)法案》等,導(dǎo)致在項目審批過程中無法設(shè)定具體時間表,所以尚不確定FERC能否在其現(xiàn)有權(quán)力下縮短項目審批周期。在2013年的《水電監(jiān)管效率法案》(HREA)中規(guī)定:①授權(quán)FERC為初步許可證授予一次性延期2 a,以便為許可證申請留有更多時間;②增加了符合豁免申請的合規(guī)項目數(shù)量,對聯(lián)邦土地上符合豁免申請的水電項目最大裝機增至40 MW(無論是否歸市政所有);③將符合豁免申請的小型水電項目的裝機容量由5 MW提高至10 MW;④為非聯(lián)邦土地上裝機小于5 MW的水電項目創(chuàng)建了新的分類方法。
該法案為符合豁免申請條件的管道項目、非管轄區(qū)內(nèi)的小管道項目及小型項目的擴展提供了便利。然而,F(xiàn)ERC似乎并未對初步許可證從3 a延長到5 a的規(guī)定起到積極作用,他們一致認(rèn)為這一新規(guī)定是國會的意圖,因為國會認(rèn)為5 a應(yīng)足以完成一個項目的許可證申請。
3審批改革及措施
目前,國會已了解到水電項目審批存在的問題,可能會進(jìn)一步改革水電項目的審批程序。目前眾議院和參議院已向國會提出了改革議案。議案包括以下內(nèi)容:①授予FERC對水電項目審批的專有管理權(quán);②授權(quán)許可證延期,以吸引開發(fā)商投資新的基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)保項目;③增加小型項目審批的豁免申請范圍;④完善強制性條文和魚道審批條文的管理制度;⑤協(xié)助FERC建立所需的聯(lián)邦授權(quán),并制定計劃表;⑥設(shè)定新許可證期限時,要求FERC考慮當(dāng)前許可證有效期內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境投資;⑦為FERC提供最新的強制性條文和魚道規(guī)定的建議;⑧根據(jù)FPA第4(e)條的規(guī)定,界定聯(lián)邦土地上項目審批強制性條文;⑨關(guān)注保護(hù)魚類而非保護(hù)個別魚的魚道規(guī)定。
盡管政府對監(jiān)管改革十分盡力,但對許可證需更新的公司來說仍應(yīng)考慮以下問題。
(1) 各審批機構(gòu)是否想設(shè)置魚類和/或美國鰻魚通道?結(jié)構(gòu)或操作上會有哪些變化?成本是多少?
(2) 項目是否滿足國家水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)?需要怎么做才能達(dá)到國家水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)?
(3) 是否存在可能影響項目環(huán)境方面的規(guī)定或建議?
(4) 項目擴展的土地是否開展過考古和人文調(diào)查?
(5) 當(dāng)前許可證有效期內(nèi),是否有沿海岸線或鄰近土地的休閑用途開發(fā)需求?了解這些需求可以在新許可證批準(zhǔn)后更加積極地管理項目資源。
(6) 如果水電項目占用了聯(lián)邦土地,預(yù)計項目可能會遇到哪些強制性條件?
了解信息收集、研究成本也至關(guān)重要。選擇值得開展的新研究,并預(yù)測其成本。對于一個首次許可證更新的小型項目來說,如果控制不好,僅研究成本一項就會使其陷入困境。同時,項目的經(jīng)濟效益還可能受到其他因素的影響,比如項目能否獲得可再生能源政策優(yōu)惠;能否獲得地區(qū)性電力批發(fā)市場的長期售電協(xié)議;如果將一個調(diào)峰項目改成徑流式項目,是否還具有一定效益等。
在正式申請許可證更新之前,可通過《意向通知》充分了解以上注意事項,并評估選定方案。例如,在預(yù)期的電力市場調(diào)節(jié)下,如果項目的經(jīng)濟性不明確,則需要將潛在成本及新許可證批準(zhǔn)后的效益與項目的拆撤成本進(jìn)行對比。各州項目的拆撤成本差別可能很大,主要取決于各州管理機構(gòu)是否有權(quán)力拆除大壩,或這些機構(gòu)給非發(fā)電用大壩持續(xù)運行強加何種條件等。如果項目為多目標(biāo)開發(fā),則將其分成單獨的審批項或豁免項會更為有益,也可采用將同一河流上的多個類似項目納入單一許可證申請。
FERC有3個審批程序,選擇一個最適合項目的審批程序同樣重要。默認(rèn)的ILP前期環(huán)節(jié)與計劃步驟多,且在許可證申請期間需要包括委員會人員在內(nèi)的所有相關(guān)方的積極參與。傳統(tǒng)審批程序(TLP)的最后期限較短,在提出許可證申請后才會涉及委員會人員,TLP更適合無爭議或問題不多的項目。
FERC還允許持證人采用備選審批程序(ALP),其中申請人和所有相關(guān)機構(gòu)及公務(wù)人員努力妥善解決分歧,并在合作的基礎(chǔ)上制定一份國家環(huán)境政策法(NEPA)草案。申請人必須獲得委員會授權(quán)才能使用TLP或ALP,程序選擇對研究成本和決策時機具有重要影響。
總之,即使當(dāng)前的改革工作可能對FERC許可證更新體制產(chǎn)生積極影響,但更重要的是持證人能提前發(fā)現(xiàn)問題,并評估項目的潛在成本和經(jīng)濟利益,以便能夠?qū)ο乱徊阶龀雒髦菦Q策。
鄒瑜譯
(編輯:唐湘茜)
中圖法分類號:F407.9
文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A
文章編號:1006-0081(2016)02-0023-02
收稿日期:2015-12-06