上海市養(yǎng)老機構(gòu)功能定位研究

李凌霄

摘 要：養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)是我國養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的重要組成部分，也是應(yīng)對老齡化發(fā)展、破解養(yǎng)老難題的有效途徑。上海市目前面臨更為明顯的老齡化趨勢，但上海本地的養(yǎng)老機構(gòu)仍缺少明晰的養(yǎng)老機構(gòu)分類規(guī)定。政府應(yīng)明確規(guī)定公建公營、公建民營、民建民營三類養(yǎng)老機構(gòu)的功能定位，從而實現(xiàn)滿足機構(gòu)養(yǎng)老需求和促進養(yǎng)老事業(yè)良性發(fā)展的根本目標。

關(guān)鍵詞：老齡化；養(yǎng)老機構(gòu)；功能定位

一、上海市養(yǎng)老機構(gòu)現(xiàn)狀

上海市對養(yǎng)老機構(gòu)的建設(shè)十分重視，自從1998年開始實行“政府與社會力量相結(jié)合參與機構(gòu)養(yǎng)老建設(shè)”政策以來，養(yǎng)老機構(gòu)不斷增長。除2004年前存在波動，總體上看養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)量保持上升。至2013年，上海市區(qū)域內(nèi)養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)增加到631家，年增長率達到4.3%。

截止2014年4月，上海市共有市級養(yǎng)老機構(gòu)5家，區(qū)縣政府辦養(yǎng)老機構(gòu)28家，街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）辦養(yǎng)老機構(gòu)263家，社會辦養(yǎng)老機構(gòu)335家。前三者均是由政府開辦的養(yǎng)老機構(gòu)。其中，市級養(yǎng)老機構(gòu)是上海市財政投資并且建設(shè)的養(yǎng)老機構(gòu)，設(shè)施完善，規(guī)模相對較大；區(qū)縣、街道開辦的養(yǎng)老機構(gòu)均依靠各級財政共同出資建設(shè)。社會興辦的養(yǎng)老機構(gòu)主要是社會團體興辦的非營利性機構(gòu)。

上海市養(yǎng)老機構(gòu)主要有公建公營、公建民營和民建民營三種基本類型，三種類型的養(yǎng)老機構(gòu)所擔負的功能和角色存在差別，具體來看：

公建公營養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)是由政府投資、政府經(jīng)營的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，日常運營經(jīng)費主要來自于財政撥款。公建公營養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)有很強的福利性；但是申請入住者必須接受嚴格的資格審查，年齡、身體健康、精神健康等是主要的審查項目。

公建民營養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)是政府投資，通過運營補貼、購買服務(wù)等方式，鼓勵社會力量參與養(yǎng)老事業(yè)的一種機構(gòu)承辦形式。公建民營養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)中的政府部門在保證公有資產(chǎn)安全的前提下，通過租賃、承包、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等形式將養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給私人部門，私人部門負責養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)的具體經(jīng)營事務(wù)。

民建民營養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)通常是營利性的，一般是由私人部門投資、私人部門經(jīng)營、政府部門適時提供幫助的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)。該類型的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)能夠獲得的幫助主要包括三類，即：政策優(yōu)惠（如減免企業(yè)所得稅和營業(yè)稅等），資金補助、實物幫助和人員支持，購買床位。民建民營養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)是私人部門投資、私人部門經(jīng)營、完全依靠市場機制調(diào)節(jié)的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)。

二、養(yǎng)老機構(gòu)的功能定位思路

目前上海市不同性質(zhì)的養(yǎng)老機構(gòu)在硬件設(shè)施、人員配備、運營管理等方面差別很大。一般的社會福利院、養(yǎng)老院也未進行功能定位，其收住對象的身體狀況從生活基本能自理的老年人到完全失智失能，甚至需要臨終關(guān)懷的，幾乎沒有根據(jù)對象的特點提供特色服務(wù)。

根據(jù)國內(nèi)外的實踐情況，今后可將不同類型的養(yǎng)老機構(gòu)進行分類，形成服務(wù)對象不同、高低層級不同的養(yǎng)老機構(gòu)體系。首先鑒于不同層級的養(yǎng)老機構(gòu)定位不同，其主要服務(wù)對象應(yīng)呈現(xiàn)差異化。公建公營養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)具有典型的福利性，其服務(wù)對象為城鄉(xiāng)低收入群體、“三無”對象及“雙困老人”等；民建公助和公建民營養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)是非營利性和福利性的結(jié)合，其服務(wù)對象為中低收入的老年群體；民建民營養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)強調(diào)營利性，主要面向高收入老年人提供形式多樣的高端養(yǎng)老服務(wù)。這樣按服務(wù)對象的屬性劃分，形成低、中、高三個檔次的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)：

（一）以福利為取向的政府舉辦的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，特點是定價低，服務(wù)對象是低收入者，目的是使入住者有基本生活保障；

（二）兼顧營利與福利屬性的中檔養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，定價處于中位，服務(wù)對象是中等收入者，除了提供基本生活保障外還能提供其他服務(wù)，形式是套餐式；

（三）以市場為取向的高檔養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)，采取高價高質(zhì)量的定價，完全采取以顧客需求為導(dǎo)向的菜單式服務(wù)，服務(wù)對象是有特別需求的高收入者。

三、養(yǎng)老機構(gòu)功能定位的政策建議

建立養(yǎng)老機構(gòu)分類準入與轉(zhuǎn)移機制，是發(fā)揮各類養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)功能、提升老年服務(wù)系統(tǒng)良性運行的重要前提。養(yǎng)老機構(gòu)，特別是公辦養(yǎng)老機構(gòu)應(yīng)改變以往的準入規(guī)則，根據(jù)老年人的年齡、身體狀況和經(jīng)濟水平等因素，形成入住不同類型養(yǎng)老機構(gòu)的準入機制。

（一）公辦養(yǎng)老機構(gòu)：優(yōu)先保障“困難、失能和高齡老人”

根據(jù)公辦養(yǎng)老機構(gòu)的社會性質(zhì)以及不同老年人機構(gòu)養(yǎng)老需求層次，應(yīng)將困難老人、失能（半失能）失智老人和高齡高人作為公辦養(yǎng)老機構(gòu)的優(yōu)先準入對象。

首先，在入住次序上，公辦養(yǎng)老機構(gòu)應(yīng)優(yōu)先保證困難老人的入住，其次是失能（失智）老人，最后是高齡老人，即“困難>失能>高齡”的入住次序，且只有按優(yōu)先次序安排老人的入住需求后，才可將剩余床位進行安排。

其次，民政部門應(yīng)根據(jù)“最低生活保障劃分標準”的家計調(diào)查制度和“護理等級劃分標準”的健康評估機制，對申請入住公辦養(yǎng)老機構(gòu)的對象進行經(jīng)濟審核或健康審核。

最后，對于現(xiàn)存不符合標準、但已入住公辦養(yǎng)老機構(gòu)的老年人，一方面，可采取“新人新辦法，老人老辦法”的方式，設(shè)立時間節(jié)點和硬性門檻，不再接收不符合入住標準的老年人；另一方面，也可采取給予補貼的方式，轉(zhuǎn)移至公辦民營養(yǎng)老機構(gòu)或部分民辦養(yǎng)老機構(gòu)。

（二）公建民營養(yǎng)老機構(gòu)：定比例保障“困難、失能和高齡老人”

“公建（助）”和“民營（辦）”的雙重屬性，決定了公辦民營和民辦公助養(yǎng)老機構(gòu)以追求社會效應(yīng)與市場效應(yīng)并重為其目標所旨。因此，公建民營養(yǎng)老機構(gòu)在服務(wù)對象上，可將“公建民營和民辦公助養(yǎng)老機構(gòu)”定位于“保公益，半開放”。其中，“保公益”是指公辦民營養(yǎng)老機構(gòu)主要解決的是“困難、失能、高齡等老年人”的入住需求?！鞍腴_放”則指的是公建民營養(yǎng)老機構(gòu)將部分床位面向社會的老年入住需求，進行市場化的供需經(jīng)營。而政府作為公共財產(chǎn)權(quán)的持有者，須對“半開放”經(jīng)營中的床位比例和費用收取標準進行嚴格的控制，以保證“非營利”屬性。

如果將公辦養(yǎng)老機構(gòu)的服務(wù)對象限定為“困難老人”和“失能老人”，那么符合申請公辦機構(gòu)條件的老人將達到143807～164340人之間。即使將“失能老人”限定在80歲以上，此類老人也將達到46436～66989人之間①。根據(jù)市民政局社會福利處2014年養(yǎng)老機構(gòu)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，上海市現(xiàn)有公辦公營養(yǎng)老床位僅42608張（含市直屬公辦養(yǎng)老機構(gòu)在內(nèi)），無法滿足此類老人的入住需求，承載壓力將隨著“低保老人向低收入老人的擴展”而進一步加大。

（三）民辦營利性養(yǎng)老機構(gòu)：按照市場規(guī)律自主發(fā)展

民辦營利性養(yǎng)老機構(gòu)因完全采取市場化運行，以“營利性”為目的，入住對象的定位具有完全的自主性。相對于非營利養(yǎng)老機構(gòu)，營利性機構(gòu)收費較高、提供服務(wù)較好，并且營利性養(yǎng)老機構(gòu)之間因為服務(wù)內(nèi)容、收費標準等存在差別，因此，民辦營利性養(yǎng)老機構(gòu)對于接納那些由政府“兜底”的、缺乏經(jīng)濟支付能力的“雙困”老人不具有可行性。對此類機構(gòu)僅可根據(jù)機構(gòu)自身情況，自主選擇那些享受政府給予相應(yīng)補貼、具有經(jīng)濟支付能力的高齡、失能、失智等老人。（作者單位：華東師范大學(xué)）

參考文獻：

[1] 民政部綜合計劃司編.中國民政統(tǒng)計年鑒[M].北京：中國統(tǒng)計出版社，2013.

[2] 國家統(tǒng)計局人口和就業(yè)統(tǒng)計司編.中國人口統(tǒng)計年鑒[M].北京：中國統(tǒng)計出版社.2013.

[3] 鄒滄萍.中國特色的人口老齡化過程前景和對策[J].人口研究.2004，（1）： 8-15.

[4] 喬曉春.中國老年貧困人口特征分析[J].人口學(xué)刊.2006，（4）：3-8.

[5] 劉芳編.香港養(yǎng)老[M].北京：中國社會出版社.2010.

注解：

① 最小數(shù)則是將困難老人的數(shù)量全部涵蓋到失能老人的人數(shù)中；最大數(shù)則是兩者相加，即假設(shè)困難老人均非失能老人，失能老人亦均非困難老人。