韓元利 潘志武 周俊杰 黃 歡 侯尚君

一、緒言

2015年以來(lái)，黨中央作出了打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的重大戰(zhàn)略決策部署，要求舉全黨全社會(huì)力量，確保到2020年我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下的農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。各級(jí)黨委、政府都立下了軍令狀，這是一項(xiàng)必須完成的重大政治任務(wù)。目前，廣西全區(qū)還有452萬(wàn)貧困人口生活在貧困標(biāo)準(zhǔn)之下，2016年全年脫貧摘帽任務(wù)是120萬(wàn)人，根據(jù)自治區(qū)黨委《關(guān)于貫徹落實(shí)中央扶貧開發(fā)工作重大決策部署堅(jiān)決打贏“十三五”脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》，關(guān)鍵是要精準(zhǔn)實(shí)施產(chǎn)業(yè)扶持、轉(zhuǎn)移就業(yè)、異地搬遷等“八個(gè)一批”脫貧攻堅(jiān)，其中也包括“低保政策兜底一批”。精準(zhǔn)實(shí)施“低保政策兜底一批”就是對(duì)無(wú)法依靠產(chǎn)業(yè)扶持和就業(yè)幫助脫貧的家庭實(shí)行政策性兜底保障。對(duì)此自治區(qū)領(lǐng)導(dǎo)高度重視，多次在相關(guān)會(huì)議上作出重要指示，要求進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)政策有效銜接工作，提高農(nóng)村低保對(duì)脫貧攻堅(jiān)的貢獻(xiàn)率。因此，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村低保制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接的研究具有重大的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義，需要從以下幾個(gè)方面重點(diǎn)把握：1、農(nóng)村低保政策的演進(jìn)與發(fā)展路徑，即要對(duì)農(nóng)村低保在農(nóng)村反貧困政策中的地位、作用、發(fā)展歷程、特點(diǎn)和演進(jìn)路徑進(jìn)行分析，從而為其與扶貧政策銜接分析做出基礎(chǔ)性判定；2、農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)政策有效銜接的途徑，即要分析農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)政策有效銜接的基本途徑，尤其是關(guān)注其中的重點(diǎn)環(huán)節(jié)和重要指標(biāo)；3、農(nóng)村低保與

?韓元利：廣西壯族自治區(qū)民政廳廳長(zhǎng)；潘志武：廣西民政廳社會(huì)救助局局長(zhǎng)；周俊杰：廣西民政廳社會(huì)救助局副局長(zhǎng)；黃歡：廣西民政政策研究中心干部；侯尚君：廣西民政廳社會(huì)救助局科長(zhǎng)扶貧開發(fā)政策有效銜接的措施，即要分析農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)政策有效銜接的多重措施，包括其總體設(shè)計(jì)、實(shí)施步驟，方式方法和影響因素。

為更好的開展這項(xiàng)研究工作，提高研究質(zhì)量，真正為管理實(shí)踐服務(wù)，自治區(qū)民政廳除了進(jìn)行政策分析研究和理論研討外，還通過(guò)對(duì)自身在百色市西林縣的扶貧聯(lián)系點(diǎn)進(jìn)行實(shí)地觀察，對(duì)各縣市區(qū)銜接實(shí)踐進(jìn)行總結(jié)，擬對(duì)兩項(xiàng)制度銜接進(jìn)行實(shí)際分析，積極探索經(jīng)驗(yàn)，主動(dòng)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題和解決問(wèn)題，并最終形成詳細(xì)的推進(jìn)農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)有效銜接的措施和途徑。

二、廣西農(nóng)村低保政策的演進(jìn)與特點(diǎn)

（一）廣西農(nóng)村低保政策的演進(jìn)

1．廣西農(nóng)村低保制度發(fā)展歷程

1995年廣西開始在南寧、柳州、桂林、北海、梧州五市和武鳴縣探索建立農(nóng)村最低生活保障制度。到1997年，廣西普遍建起范圍適度、標(biāo)準(zhǔn)有別、逐步實(shí)施的農(nóng)村居民最低生活保障制度。2003年，受農(nóng)村稅費(fèi)改革影響，只有少數(shù)地區(qū)農(nóng)村最低生活保障制度能堅(jiān)持下來(lái)，其他縣（市、區(qū)）被迫改為實(shí)行農(nóng)村特困救助和臨時(shí)救助。2006年以來(lái)，廣西以建立制度為重點(diǎn)，大力推進(jìn)農(nóng)村最低生活保障工作。2006年7月，確定7個(gè)縣區(qū)為試點(diǎn)單位，探索建立適合廣西實(shí)際情況的農(nóng)村最低生活保障制度。2007年，自治區(qū)人民政府把“建立農(nóng)村最低生活保障制度”列入為民辦10件實(shí)事之一。到2007年3月，全面建立起農(nóng)村最低生活保障制度。同年底，廣西建立起農(nóng)村低保工作管理體制和運(yùn)行機(jī)制框架，城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度體系全面建立（侯尚君，2012）。

廣西農(nóng)村低保制度有其獨(dú)特的發(fā)展路徑，并且始終與國(guó)家推進(jìn)農(nóng)村反貧困政策緊密關(guān)聯(lián)，始終與解決廣西最困難農(nóng)村群眾實(shí)際問(wèn)題為出發(fā)點(diǎn)，在整體的社會(huì)救助和社會(huì)保障領(lǐng)域發(fā)揮了重要的作用。

2．廣西農(nóng)村低?；厩闆r

截止2015年底，廣西農(nóng)村低保對(duì)象為117萬(wàn)戶292萬(wàn)人，占全區(qū)農(nóng)業(yè)人口4300萬(wàn)人（2012年全區(qū)農(nóng)業(yè)人口普查數(shù)據(jù)）的6.79%（全國(guó)為5.6%，西部地區(qū)為6.4%）。54個(gè)貧困縣（區(qū)）的農(nóng)村低保對(duì)象為70萬(wàn)戶188萬(wàn)人，非貧困縣（區(qū)）的農(nóng)村低保對(duì)象為47萬(wàn)戶104萬(wàn)人。2015年自治區(qū)本級(jí)共下達(dá)低保資金54.54億元，其中中央財(cái)政資金49.49億元，自治區(qū)本級(jí)財(cái)政資金5.05億元。全區(qū)農(nóng)村低保平均保障標(biāo)準(zhǔn)為2556元/人/年，平均補(bǔ)助水平為125元/人/月。

（二）廣西農(nóng)村低保的特點(diǎn)

廣西低保制度發(fā)展變遷有著自己區(qū)域性的一些特點(diǎn)，這與傳統(tǒng)文化和區(qū)域文化有著一定的聯(lián)系。其特點(diǎn)包括三個(gè)層面：

1．起步快

我國(guó)農(nóng)村低保的首批對(duì)象是生活常年困難農(nóng)戶，使用“救濟(jì)”的提法，具有強(qiáng)烈的傳統(tǒng)救助色彩，雖然如此，卻直接與廣西社會(huì)救助需求契合。1995年12月11日，廣西武鳴縣頒布了《武鳴縣農(nóng)村最低生活保障線救濟(jì)暫行辦法》，這是我國(guó)第一個(gè)縣級(jí)農(nóng)村低保制度文件。辦法從1996年1月1日起實(shí)施，具有明顯的低保制度形態(tài)。之所以打這個(gè)頭陣，一方面與武鳴縣當(dāng)年財(cái)政收入排在全區(qū)首位有關(guān)，但也與武鳴作為壯族的發(fā)源地之一，壯族文化源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，祟尚互助，團(tuán)結(jié)協(xié)作，往往以各種民間的互助組織形式開展“輪牧”、“陪工”、“婚姻會(huì)”、“長(zhǎng)生會(huì)”、“建新會(huì)”、“水利會(huì)”、“筑路會(huì)”等風(fēng)俗媒介有關(guān)。

2．發(fā)展曲折但仍然穩(wěn)步制度化

從武鳴縣的低保試點(diǎn)后，廣西農(nóng)村低?；九c城市低保同步建設(shè)，剛開始其資金主要來(lái)自縣財(cái)政和鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)籌，但由于2003年實(shí)行稅費(fèi)改革，農(nóng)村低保資金一下子失去了來(lái)源，其推廣開始停滯。直到2006年7月開始，自治區(qū)人民政府又再次批準(zhǔn)開展了農(nóng)村最低生活保障制度試點(diǎn)工作，由區(qū)民政廳和財(cái)政廳在全區(qū)選擇了7個(gè)縣（區(qū)）開展工作。

3．收入核定機(jī)制建設(shè)迅速

廣西合寨村創(chuàng)造了第一個(gè)中國(guó)村民委員會(huì)之后，廣西農(nóng)村基層政權(quán)和社區(qū)建設(shè)就邁進(jìn)了快速發(fā)展的軌道，不僅實(shí)行了包工到和包產(chǎn)到戶的生產(chǎn)責(zé)任制，而且比全國(guó)很多地方都做的徹底，很多村落甚至出現(xiàn)了村集體財(cái)產(chǎn)全部分配完畢的情形。這樣一來(lái)，農(nóng)民個(gè)體原子化的傾向就十分嚴(yán)重，加之廣西毗鄰廣東地區(qū)，外出務(wù)工人員較多，因此農(nóng)民的收入隱匿現(xiàn)象開始大量出現(xiàn)，給準(zhǔn)確核定農(nóng)村居民家庭人均收入帶來(lái)較大難度，也為農(nóng)村反貧困政策的實(shí)施造成了識(shí)別上的困境。為了應(yīng)對(duì)這個(gè)問(wèn)題，2014年廣西居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)信息平臺(tái)建成并正式啟動(dòng)，這是全國(guó)率先投入使用的省級(jí)核對(duì)信息平臺(tái)，將為廣西最低生活保障等社會(huì)救助對(duì)象的準(zhǔn)確、高效、公平認(rèn)定提供幫助，可有效遏制“人情?！薄瓣P(guān)系?！薄板e(cuò)?！薄膀_?！钡痊F(xiàn)象。而到2015年，廣西又在全國(guó)率先建立自治區(qū)、市、縣和鄉(xiāng)（部分）四級(jí)低收入居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對(duì)工作機(jī)構(gòu)，并將民政信息與社保、住房、稅務(wù)、農(nóng)業(yè)等12個(gè)部門相關(guān)信息聯(lián)網(wǎng)共享，進(jìn)一步鞏固了核對(duì)信息平臺(tái)的作用，對(duì)精準(zhǔn)救助提供了重要的制度基礎(chǔ)。這為充分實(shí)現(xiàn)農(nóng)村低保制度和扶貧開發(fā)政策有效銜接奠定了扎實(shí)的基礎(chǔ)。

（三）目前低保制度與扶貧開發(fā)政策銜接概況

1978年，我國(guó)農(nóng)村貧困人口高達(dá)2.5億人，貧困發(fā)生率達(dá)30.7%；到1990年已下降到8500萬(wàn)人，貧困發(fā)生率為9.4%；到2005年底已下降到2365萬(wàn)人，貧困發(fā)生率下降為2.5%。初步解決溫飽但還不穩(wěn)定的農(nóng)村低收入人口從2001年底的6102萬(wàn)人減少到2005年底的4067萬(wàn)人，減少2035萬(wàn)人（劉堅(jiān)：2009）。但是這其中的少數(shù)民族貧困發(fā)生率較高。在592個(gè)國(guó)家扶貧開發(fā)工作重點(diǎn)縣中，少數(shù)民族自治縣占40%。少數(shù)民族貧困人口占絕對(duì)貧困人口的40%。這些對(duì)象都是廣西重要的農(nóng)村低保保障對(duì)象，因此，對(duì)他們的服務(wù)和保障，正是未來(lái)扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)中的攻堅(jiān)所在。廣西現(xiàn)有農(nóng)村貧困人口113.69萬(wàn)戶452萬(wàn)人，農(nóng)村低保對(duì)象292萬(wàn)人，全區(qū)452萬(wàn)貧困人口中已納入農(nóng)村低保保障范圍有103萬(wàn)人，占全區(qū)農(nóng)村低保對(duì)象總數(shù)的35.28%（也就是說(shuō)農(nóng)村低保對(duì)象與貧困人口的重合率為35.28%），占全區(qū)貧困總?cè)丝诘?2.93%（也就是說(shuō)農(nóng)村低保對(duì)脫貧攻堅(jiān)的貢獻(xiàn)率為22.78%)。從上述的數(shù)據(jù)來(lái)看，廣西農(nóng)村低保對(duì)脫貧攻堅(jiān)的貢獻(xiàn)率有待進(jìn)一步提高。

三、農(nóng)村低保制度與扶貧開發(fā)政策銜接的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)

從2016年推進(jìn)精準(zhǔn)救助年活動(dòng)以來(lái)，廣西各地紛紛開展了各類政策銜接的實(shí)踐，其中隆安縣、靈山縣、容縣、百色市右江區(qū)、富川縣、宜州市、武宣縣、大新縣等8個(gè)縣（市、區(qū)）已經(jīng)形成了成熟的經(jīng)驗(yàn)做法，其代表如下：

（一）隆安、富川、武宣等縣的制度建設(shè)經(jīng)驗(yàn)

廣西南寧市隆安縣是國(guó)家貧困縣，也是2016年8個(gè)脫貧摘帽縣之一。全縣總?cè)丝?1.34萬(wàn)人，其中農(nóng)業(yè)人口37萬(wàn)人，建檔立卡貧困戶18267戶71152人。其主要措施是落實(shí)責(zé)任主體，確保農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)“兩項(xiàng)制度”銜接工作落到實(shí)處。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府負(fù)責(zé)社會(huì)救助申請(qǐng)受理、調(diào)查、評(píng)議、公示、審核等職責(zé)；民政部門負(fù)責(zé)最低生活保障審批；扶貧部門負(fù)責(zé)做好精準(zhǔn)識(shí)別建檔立卡貧困戶和已實(shí)現(xiàn)脫貧致富群眾動(dòng)態(tài)管理工作；財(cái)政部門負(fù)責(zé)將各項(xiàng)社會(huì)保障社會(huì)救助資金納入年度預(yù)算，及時(shí)撥付社會(huì)救助資金，加強(qiáng)社會(huì)保障社會(huì)救助資金的監(jiān)管等。與隆安相似，賀州市富川縣、來(lái)賓市武宣縣同樣在制度建設(shè)上做出了有效探索，為推進(jìn)政策銜接夯實(shí)了基礎(chǔ)。

（二）靈山、宜州、大新等縣的分類排查經(jīng)驗(yàn)

廣西欽州市靈山縣至2016年5月底，全縣共有農(nóng)村低保對(duì)象24096戶74388人，建檔立卡的貧困對(duì)象共有15086戶66590人，其中已享受低保的貧困對(duì)象人數(shù)為5424戶23045人，占貧困總?cè)丝?4.6%。其具體做法是由民政局、財(cái)政局、扶貧辦聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于做好農(nóng)村低保制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接的實(shí)施方案》，同時(shí)集中安排時(shí)間對(duì)未納入低保的貧困戶進(jìn)行全面排查。重點(diǎn)對(duì)以下兩類貧困戶進(jìn)行復(fù)查復(fù)核：一是對(duì)于精準(zhǔn)識(shí)別得分45分以下的建檔立卡的貧困戶，經(jīng)過(guò)復(fù)查復(fù)核后，符合條件的納入低保保障范圍。二是重點(diǎn)排查精準(zhǔn)識(shí)別得分在46—54分之間的貧困戶，經(jīng)過(guò)低保審核審批程序，符合條件的及時(shí)納入低保保障范圍，實(shí)現(xiàn)“應(yīng)保盡保、應(yīng)扶盡扶”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，該縣共新增納入低保的對(duì)象2072戶5892人，低保覆蓋貧困人口比例由年初的19.6%提高到現(xiàn)在的34.6%，工作效果略有突顯。同時(shí)，還由縣財(cái)政撥出?？?20萬(wàn)元，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的方式，由民政局招聘了38名大學(xué)生作為基層低保核查人員，充實(shí)到各鎮(zhèn)民政辦工作，保證每個(gè)鎮(zhèn)（街道）有2名專職低保人員，確保低保工作的順利開展。河池市的宜州市和崇左市的大新縣等則以發(fā)揮扶貧發(fā)展為先的作用，將扶貧開發(fā)作為脫貧致富的主要途徑，鼓勵(lì)和幫助有勞動(dòng)能力的扶貧對(duì)象通過(guò)自身努力擺脫貧困，對(duì)有勞動(dòng)能力但因其他原因造成家庭人均收入低于低保標(biāo)準(zhǔn)的低保家庭，作為重點(diǎn)扶貧幫扶對(duì)象，鼓勵(lì)其通過(guò)發(fā)展產(chǎn)業(yè)、自主就業(yè)和扶持就業(yè)等方式，幫助其提高家庭收入，逐步退出農(nóng)村低保保障范圍。

（三）右江區(qū)等縣區(qū)的兩線合一經(jīng)驗(yàn)

百色市右江區(qū)是廣西2016年8個(gè)脫貧摘帽縣之一，總?cè)丝?5.8565萬(wàn)人，其中農(nóng)村人口22.611萬(wàn)人。2015年底享受農(nóng)村低保保障對(duì)象4990戶15220人，到2016年4月份，該區(qū)農(nóng)村低保3561戶10436人，其中屬低保貧困對(duì)象1953戶5914人，占該區(qū)在冊(cè)享受農(nóng)村低保的56.7%，占扶貧建檔立卡貧困人口（71分以下）26743人的22.1%。其主要做法是先提高低保保障標(biāo)準(zhǔn)，2015年該區(qū)農(nóng)村低保保障標(biāo)準(zhǔn)線為2390元，與貧困標(biāo)準(zhǔn)線2736元相差346元。從2016年5月份該區(qū)農(nóng)村低保保障標(biāo)準(zhǔn)上調(diào)到2855元，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村低保與扶貧標(biāo)準(zhǔn)相互銜接，讓精準(zhǔn)識(shí)別出來(lái)的貧困人口符合農(nóng)村低保認(rèn)定條件的，盡可能納入到農(nóng)村低保保障救助。其次是精準(zhǔn)確定農(nóng)村低保對(duì)象，充分利用精準(zhǔn)識(shí)別貧困人口取得的成果，通過(guò)開展低保專項(xiàng)核查整治活動(dòng)，依據(jù)精準(zhǔn)識(shí)別貧困低保戶分?jǐn)?shù)情況，對(duì)所有的低保對(duì)象進(jìn)行核查和信息比對(duì)，對(duì)2015年底在冊(cè)享受低保對(duì)象4990戶15220人采取“先清、后保、續(xù)兜”的方式規(guī)范低保保障，即不符合農(nóng)村低保保障條件的一律清退，符合的貧困戶納入低保保障范圍，在享的低保貧困戶繼續(xù)納入低保兜底保障，今年1-5月新增低保貧困對(duì)象626戶2257人，其農(nóng)村低保政策兜底保障工作取得一定成效。

四、農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)政策有效銜接的途徑

農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)政策有效銜接工作涉及面廣、任務(wù)比較艱巨，是一項(xiàng)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，要應(yīng)對(duì)各種體制機(jī)制上存在的障礙，同時(shí)還要運(yùn)用總體反貧困政策的各類因素，在推進(jìn)兩者銜接中，其重點(diǎn)是提高農(nóng)村低保對(duì)象與貧困人口的重合率和農(nóng)村低保政策對(duì)脫貧攻堅(jiān)的貢獻(xiàn)率。

（一）應(yīng)對(duì)體制機(jī)制上存在的障礙

推進(jìn)農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)政策有效銜接，必須著力應(yīng)對(duì)各種體制機(jī)制上存在的障礙，重點(diǎn)是實(shí)現(xiàn)部門的聯(lián)合合作。在具體工作中，主要是應(yīng)對(duì)以下三種主要的體制機(jī)制障礙。

1.兩項(xiàng)政策存在著對(duì)象和標(biāo)準(zhǔn)上的不同

農(nóng)村低保是指對(duì)年收入低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)村貧困人口，按最低生活標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行差額補(bǔ)助的制度。農(nóng)村扶貧開發(fā)是指以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，開發(fā)當(dāng)?shù)刭Y源，改善生產(chǎn)條件，推進(jìn)農(nóng)村減貧。通過(guò)發(fā)展生產(chǎn)力，提高貧困農(nóng)民自我積累、自我發(fā)展能力，是我國(guó)多年來(lái)扶貧開發(fā)的經(jīng)驗(yàn)積累和其他反貧困政策制定的核心與基礎(chǔ)。農(nóng)村低保是社會(huì)救濟(jì)制度，而農(nóng)村扶貧開發(fā)注重“輸血”，通過(guò)扶持生產(chǎn)來(lái)提供生產(chǎn)發(fā)展的機(jī)會(huì)，一般而言，扶貧標(biāo)準(zhǔn)要高于低保標(biāo)準(zhǔn)。

2.兩項(xiàng)政策的不良銜接會(huì)提升扶貧的行政成本

在實(shí)踐操作中，由于一些主客觀原因，部分地方還是存在制度實(shí)施的不足，或是扶貧開發(fā)對(duì)象的“卡、薄、冊(cè)”不符合實(shí)際情況，或是人情低保、關(guān)系低保還在一定程度上存在，此時(shí)如果不先解決問(wèn)題，而是一味地強(qiáng)調(diào)銜接，把符合低保條件的扶貧對(duì)象也納入了低保范圍，或者把沒(méi)有能力通過(guò)扶貧幫扶來(lái)脫貧的低保對(duì)象也納入扶貧扶持范圍等，都會(huì)降低銜接的實(shí)效，并導(dǎo)致銜接成本過(guò)高。

3.部門責(zé)任的條塊分割影響了政策銜接

扶貧開發(fā)部門難以持續(xù)承擔(dān)農(nóng)村困難群體完全脫貧的能力，而民政部門也難以承擔(dān)起脫貧的所有重任?？梢?jiàn)，扶貧開發(fā)部門必須與民政部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)，共同謀求發(fā)展，才能真正解決低保與扶貧的協(xié)調(diào)發(fā)展。不過(guò)，僅僅依靠民政部門兜底作用，扶貧尤其是產(chǎn)業(yè)扶貧的效應(yīng)也遠(yuǎn)不能夠發(fā)揮出來(lái)，現(xiàn)有的條塊分割在部門責(zé)任清單和全力清單制定的基礎(chǔ)上，在現(xiàn)有的審計(jì)基礎(chǔ)上，更是容易成為工作推責(zé)的原因。

（二）運(yùn)用總體反貧困政策的因素

無(wú)論是單純的扶貧開發(fā)還是農(nóng)村低保，都是我國(guó)反貧困政策在農(nóng)村實(shí)踐的重要基石，也是整體反貧困政策的組成部分，他們有著很多的交叉因素可以發(fā)揮作用，必須有效使用這些因素推進(jìn)它們的銜接和融合。在這其中，有三個(gè)重要因素在發(fā)揮作用，即貧困者、實(shí)施政策的一線公務(wù)人員和制度銜接的規(guī)范性文件，也即理論中論及的政策客體、街頭官僚和政策文本。在兩項(xiàng)制度和政策實(shí)施初期，要讓貧困群體知道，如果經(jīng)過(guò)自己的努力，取得了進(jìn)步甚至達(dá)到脫貧標(biāo)準(zhǔn)以后，還可以繼續(xù)得到后續(xù)的發(fā)展資金或是資源，甚至在一個(gè)比較長(zhǎng)的時(shí)期內(nèi)，政策扶持不但不會(huì)減弱甚至還會(huì)逐步加強(qiáng)。同時(shí)，街頭官僚中，無(wú)論是民政還是扶貧干部、或者是第一書記、駐村工作隊(duì)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)其他干部、村兩委干部、村組干或者其他人員也要清楚政策實(shí)施的策略、手段和方法，確保政策即實(shí)施到位又保障效果。而政策文本則需要做到廣泛宣傳動(dòng)員，讓群眾，尤其是在兩項(xiàng)制度中雙重身份的群眾知曉并熟悉，充分發(fā)動(dòng)群眾的參與，推進(jìn)參與式扶貧。

（三）提升農(nóng)村低保對(duì)象與貧困人口的重合率

1.目前重合率不高的原因分析

黨中央、國(guó)務(wù)院明確提出：“對(duì)貧困人口中完全或部分喪失勞動(dòng)能力的人，由農(nóng)村低保來(lái)兜底”，因此低保兜底保障的貧困人群只是全部貧困人口中的一部分。通過(guò)分析，目前廣西低保對(duì)象與貧困人口重合率不高的原因主要有以下幾個(gè)方面：

（1）保障標(biāo)準(zhǔn)有差異

目前廣西貧困人口識(shí)別的保障標(biāo)準(zhǔn)全國(guó)統(tǒng)一是2855元。而農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)是由各縣（市、區(qū)）根據(jù)自治區(qū)民政廳、財(cái)政廳、統(tǒng)計(jì)局、物價(jià)局、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局廣西調(diào)查總隊(duì)等部門聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于提高我區(qū)城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的通知》（桂民發(fā)〔2012〕123號(hào)），采取城鄉(xiāng)居民生活費(fèi)用支出法，以當(dāng)?shù)乜h（市、區(qū)）上年度農(nóng)村居民年人均生活消費(fèi)支出的40—50%范圍內(nèi)制定當(dāng)?shù)剞r(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)，因此各縣（市、區(qū)）農(nóng)村低保保障標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全區(qū)有25個(gè)縣（市、區(qū)）的農(nóng)村低保保障標(biāo)準(zhǔn)達(dá)到或超過(guò)扶貧線2855元，最高達(dá)到3100元；有31個(gè)縣（市、區(qū)）農(nóng)村低保保障標(biāo)準(zhǔn)接近扶貧線（保障標(biāo)準(zhǔn)超過(guò)2600元低于2855元），有60個(gè)縣（市、區(qū)）的農(nóng)村低保保障標(biāo)準(zhǔn)低于2500元，最低的農(nóng)村低保保障標(biāo)準(zhǔn)1560元。因此，處于當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)至2855元扶貧標(biāo)準(zhǔn)之間的家庭收入高于低保標(biāo)準(zhǔn)又低于扶貧標(biāo)準(zhǔn)的貧困人口無(wú)法納入低保保障范圍，這是造成低保對(duì)象和貧困人口有差異的一個(gè)重要原因。

（2）識(shí)別的程序有差異

貧困戶經(jīng)采集樣點(diǎn)數(shù)據(jù)測(cè)算后采取自上而下分指標(biāo)的方式，人數(shù)有指標(biāo)限制。目前廣西貧困戶和貧困人口是以國(guó)家統(tǒng)計(jì)局測(cè)算的廣西農(nóng)村貧困人口規(guī)模538萬(wàn)人為基數(shù)，以農(nóng)戶收入為基本依據(jù)，綜合考慮住房、教育、健康等實(shí)際情況，在2014年原建檔立卡貧困戶的基礎(chǔ)上，采取規(guī)?？刂?，逐級(jí)分解的辦法將貧困人口數(shù)逐級(jí)分解到村?；诮y(tǒng)籌考慮，貧困縣分到的貧困人口的指標(biāo)數(shù)相對(duì)較多，非貧困縣分到的貧困人口指標(biāo)數(shù)相對(duì)較少。而低保戶采取的是自下而上由個(gè)人自愿申請(qǐng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)受理、入戶調(diào)查、民主評(píng)議和公示、審核，縣級(jí)民政部門負(fù)責(zé)審批等識(shí)別程序，不區(qū)分貧困縣和非貧困縣，沒(méi)有指標(biāo)限制，應(yīng)保盡保。因此，識(shí)別程序的差異導(dǎo)致了部分縣區(qū)低保對(duì)象比建檔立卡的貧困人口多的情況。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全區(qū)有38個(gè)縣（區(qū)）的貧困人口少于低保對(duì)象。如靈山縣共有農(nóng)村低保對(duì)象87976人，建檔立卡貧困對(duì)象66599人，農(nóng)村低保對(duì)象比建檔立卡扶貧對(duì)象多21377人；合浦縣共有農(nóng)村低保對(duì)象35034人，建檔立卡貧困對(duì)象31562人，農(nóng)村低保對(duì)象比建檔立卡扶貧對(duì)象多3472人。

（3）識(shí)別的因素有差異

首先是對(duì)家庭收入的識(shí)別要求不同。在低保政策中，家庭收入是衡量一個(gè)困難家庭能否成為低保戶的一個(gè)最重要的指標(biāo)?！渡鐣?huì)救助暫行辦法》（國(guó)務(wù)院令第649號(hào)）規(guī)定“國(guó)家對(duì)共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)，且符合當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ霞彝ヘ?cái)產(chǎn)狀況規(guī)定的家庭，給予最低生活保障?！倍谪毨丝诰珳?zhǔn)識(shí)別建檔立卡貧困戶的過(guò)程中，家庭收入雖是一個(gè)重要打分指標(biāo)，但家庭居住地遠(yuǎn)近、家庭財(cái)產(chǎn)、生產(chǎn)條件及收益、生活來(lái)源、家庭成員就業(yè)和就學(xué)、身體健康狀況等在打分中都需統(tǒng)籌考慮。比如家庭居住在鄉(xiāng)鎮(zhèn)附近的則加20分，家庭成員中有外出打工的不論收入多少都是加15分。因此，雖然被精準(zhǔn)識(shí)別為貧困戶，但由于家庭收入超過(guò)了農(nóng)村低保保障標(biāo)準(zhǔn)，均不能納入農(nóng)村低保保障范圍。比如大化縣的蒙有寧戶，雖精準(zhǔn)識(shí)別打分為51分評(píng)為貧困戶，但兒子兒媳外出務(wù)工，家庭收入超過(guò)了低保標(biāo)準(zhǔn)。

其次是對(duì)家庭財(cái)產(chǎn)的識(shí)別要求不同。在精準(zhǔn)識(shí)別建檔立卡貧困戶的過(guò)程中，家庭財(cái)產(chǎn)作為打分指標(biāo)之一，比如磚混結(jié)構(gòu)的房子無(wú)論新舊、投入成本多少基本上是按一個(gè)分?jǐn)?shù)段評(píng)分，家庭成員有車也只是扣減相應(yīng)的分?jǐn)?shù)；而在低保戶的評(píng)定過(guò)程中，家庭財(cái)產(chǎn)是認(rèn)定是否符合低保條件的重要依據(jù)之一。如果有多房、有車、有注冊(cè)公司、享受大額農(nóng)機(jī)補(bǔ)貼等家庭財(cái)產(chǎn)狀況在低保審核審批時(shí)都屬一票否決范圍。比如右江區(qū)精準(zhǔn)識(shí)別打分為60-64分的黃英艷、周國(guó)興等2戶，其中一戶屬種植大戶，一戶還有大貨車，年人均收入大大超過(guò)了低保標(biāo)準(zhǔn)，均不符合農(nóng)村低保認(rèn)定條件。

最后對(duì)勞動(dòng)能力的識(shí)別要求不同。在精準(zhǔn)識(shí)別建檔立卡貧困戶的過(guò)程中，家庭成員是否有勞動(dòng)能力作為打分指標(biāo)之一，有勞動(dòng)能力也有可能被識(shí)別為貧困戶，甚至有些基層干部?jī)A向于將有勞動(dòng)能力家庭評(píng)為貧困戶。低保戶在認(rèn)定過(guò)程中，家庭成員的勞動(dòng)能力是一個(gè)重要的衡量指標(biāo)。《廣西壯族自治區(qū)農(nóng)村居民最低生活保障辦法》明確規(guī)定，“有勞動(dòng)能力不從事生產(chǎn)勞動(dòng)的，其本人不得享受農(nóng)村居民最低生活保障待遇”。對(duì)于部分具有勞動(dòng)能力的貧困戶可以通過(guò)就業(yè)轉(zhuǎn)移、產(chǎn)業(yè)扶持等方式來(lái)增強(qiáng)造血功能促其脫貧，這部分貧困對(duì)象有潛力在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)脫貧目標(biāo)，故不符合納入低保范圍的條件。比如大化縣的蒙志松戶，精準(zhǔn)識(shí)別打分為48分，但家庭人口三人都是勞動(dòng)力，且沒(méi)有重大疾病、子女上大學(xué)等困難，因此沒(méi)有納入低保范圍。靈山縣的劉家禮戶，一家四口全是勞動(dòng)力，兒子外出打工收入也不低，只因目前沒(méi)有房子和家電而得到的分值低被評(píng)為貧困戶，但并不符合低保條件。

（4）識(shí)別的口徑有差異

低保戶是以同戶口且共同生活作為家庭成員的識(shí)別依據(jù)。貧困戶是以常住人口作為家庭成員的識(shí)別依據(jù)，比如對(duì)于戶口已遷出的出嫁女、無(wú)法辦理戶籍登記等人員，貧困戶識(shí)別中計(jì)入家庭成員，低保戶識(shí)別則不能計(jì)入家庭成員，這既造成了低保戶均人口低于貧困戶均人口的現(xiàn)象（全區(qū)農(nóng)村低保戶均2.5人，全區(qū)貧困戶均3.97人），還導(dǎo)致了一個(gè)家庭即使同時(shí)是貧困戶和低保戶，在低保認(rèn)定和貧困認(rèn)定上人數(shù)上也還是存在差異。比如百色右江區(qū)既是低保戶又是貧困戶的家庭人口差異804人，原因是一些低保家庭中一些外嫁女、上門郎其家庭享受農(nóng)村低保保障后，其戶口未遷入，特別是一些小孩沒(méi)有出生證明，沒(méi)法辦理戶口登記，因而進(jìn)不了低保保障范圍。

（5）識(shí)別的時(shí)限有差異

貧困戶一年只開展一次識(shí)別評(píng)分，錯(cuò)過(guò)了不再識(shí)別納入。如有些農(nóng)村家庭在精準(zhǔn)識(shí)別因建有兩層樓戶或房屋精裝修，被一票否決，但在精準(zhǔn)識(shí)別過(guò)后由于突發(fā)意外、家庭變故、因病等突發(fā)原因造成家成員失去勞動(dòng)力或無(wú)家庭經(jīng)濟(jì)收入，導(dǎo)致家庭生活陷入困境，這些家庭是可以申請(qǐng)低保救助的，但不能再被識(shí)別為貧困戶。再比如，宜州市少數(shù)在精準(zhǔn)識(shí)別時(shí)間段內(nèi)屬于農(nóng)村五保對(duì)象，后因條件不符合退出五保待遇享受低保待遇，但已不再被納入貧困戶識(shí)別范圍。農(nóng)村低保實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，家庭經(jīng)濟(jì)狀況符合條件即可申請(qǐng)享受，家庭經(jīng)濟(jì)狀況發(fā)生變化不符合條件即時(shí)退出，不受時(shí)間限制。

此外，在農(nóng)村低保工作中，對(duì)家庭財(cái)產(chǎn)收入的核對(duì)手段、方式不足，入戶調(diào)查人員對(duì)政策的把握程度不一，再加上部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道由于社會(huì)救助經(jīng)辦人力不足，把入戶調(diào)查的工作委托給村委會(huì)干部去做，往往導(dǎo)致有的地方在低保監(jiān)督管理上出現(xiàn)漏洞，極少數(shù)地方還存在人情保、關(guān)系保的現(xiàn)象，在一定程度上對(duì)農(nóng)村低保與扶貧對(duì)象重合率不高產(chǎn)生影響。

2.著力實(shí)現(xiàn)政策和對(duì)象的銜接，提升重合率和貢獻(xiàn)率

對(duì)于符合農(nóng)村低保條件的建檔立卡貧困家

庭按政策規(guī)定程序納入農(nóng)村低保保障范圍；對(duì)于符合扶貧條件的農(nóng)村低保家庭按政策規(guī)定程序納入建檔立卡范圍，并根據(jù)致貧原因予以精準(zhǔn)幫扶；對(duì)于依靠扶貧開發(fā)暫時(shí)無(wú)法脫貧或脫貧后再返貧的家庭和人員符合救助條件的要及時(shí)納入農(nóng)村低保、特困人員救助供養(yǎng)或臨時(shí)救助范圍，給予相應(yīng)救助保障，保障其基本生活；對(duì)于不在扶貧建檔立卡范圍內(nèi)的農(nóng)村低保家庭、特困人員要統(tǒng)籌考慮產(chǎn)業(yè)扶持、異地搬遷、生態(tài)保護(hù)、教育扶持、醫(yī)療保障、資產(chǎn)收益以及社會(huì)扶貧等政策。民政部門要充分利用精準(zhǔn)識(shí)別貧困人口的成果，把符合條件的建檔立卡貧困人口納入低保范圍，提高低保對(duì)象與貧困人口的重合率。從對(duì)象上看，以廣西已經(jīng)完成的精準(zhǔn)識(shí)別為例，應(yīng)對(duì)已經(jīng)被識(shí)別為貧困人口的低保對(duì)象，經(jīng)公示無(wú)異議后繼續(xù)納入低保范圍；對(duì)50分以下尚未納入低保范圍的建檔立卡貧困人口，要列入重點(diǎn)對(duì)象進(jìn)行復(fù)查復(fù)核，采取有效措施盡快把符合條件的貧困人口納入低保范圍；對(duì)51分以上的建檔立卡貧困人口，按照低保認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行核查，符合條件的納入低保范圍。

五、農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)政策有效銜接的措施

兩項(xiàng)制度的銜接，要以農(nóng)村困難群眾脫貧致富為主題，以加強(qiáng)制度改革為主線，加強(qiáng)農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)制度銜接，充分發(fā)揮社會(huì)救助在扶貧開發(fā)中的托底作用，與其他扶貧政策一起形成合力，編密織牢一張“覆蓋全面、救急解難、托底有力、持續(xù)發(fā)展”的基本民生安全網(wǎng)，為農(nóng)村貧困群眾脫貧致富發(fā)揮積極作用。具體而言，就是做好以下八種銜接。

（一）做好頂層設(shè)計(jì)，推進(jìn)政策銜接

1.從總體上推進(jìn)低保政策對(duì)扶貧攻堅(jiān)的參與

研究制定出臺(tái)自治區(qū)政府層面的《關(guān)于加快推進(jìn)農(nóng)村低保制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接的實(shí)施意見(jiàn)》，從政策層面上上明確對(duì)于符合農(nóng)村低保條件的建檔立卡貧困家庭，按政策規(guī)定程序納入農(nóng)村低保保障范圍；對(duì)于符合扶貧條件的農(nóng)村低保家庭，按政策規(guī)定程序納入建檔立卡范圍，并根據(jù)致貧原因予以精準(zhǔn)幫扶。對(duì)于依靠扶貧開發(fā)暫時(shí)無(wú)法脫貧或脫貧后再返貧的家庭和人員，符合救助條件的要及時(shí)納入農(nóng)村低保、特困人員救助供養(yǎng)或臨時(shí)救助范圍，給予相應(yīng)救助保障，保障其基本生活。對(duì)于不在扶貧建檔立卡范圍內(nèi)的農(nóng)村低保家庭、特困人員，要統(tǒng)籌考慮產(chǎn)業(yè)扶持、異地搬遷、生態(tài)保護(hù)、教育扶持、醫(yī)療保障、資產(chǎn)收益以及社會(huì)扶貧等政策，使他們能夠和其他扶貧建檔立卡對(duì)象一起，享受國(guó)家脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略帶來(lái)的實(shí)惠。

2.切實(shí)把兩項(xiàng)政策的落實(shí)作為當(dāng)前政治工作中的主要內(nèi)容

各級(jí)人民政府應(yīng)切實(shí)擔(dān)負(fù)起最低生活保障組織協(xié)調(diào)、政策宣傳、資金投入、工作保障和社會(huì)監(jiān)督等規(guī)范管理職責(zé)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）要切實(shí)履行低保申請(qǐng)受理、入戶調(diào)查、民主評(píng)議、公示審核的主體責(zé)任。民政、扶貧部門要切實(shí)履行主管部門職責(zé)，發(fā)揮好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，認(rèn)真組織實(shí)施農(nóng)村低保制度與扶貧開發(fā)政策銜接工作；財(cái)政部門要加強(qiáng)資金保障，提高資金使用效益，確保農(nóng)村低保資金和扶貧開發(fā)資金及時(shí)足額安排落實(shí)到位。

（二）有效實(shí)現(xiàn)對(duì)象銜接

1.精準(zhǔn)把控低保救助對(duì)象

以廣西為例，各級(jí)民政部門要充分利用精準(zhǔn)識(shí)別貧困人口的成果，把符合條件的建檔立卡貧困人口納入低保范圍，提高低保對(duì)象與貧困人口的重合率。一是對(duì)已經(jīng)被識(shí)別為貧困人口的低保對(duì)象，經(jīng)公示無(wú)異議后繼續(xù)納入低保范圍。二是對(duì)50分以下尚未納入低保范圍的建檔立卡貧困人口，要列入重點(diǎn)對(duì)象進(jìn)行核查，采取有效措施盡快把符合條件的貧困人口納入低保范圍。三是對(duì)51分以上的建檔立卡貧困人口，按照低保認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行核查，符合條件的納入低保范圍。四是對(duì)不屬于建檔立卡貧困人口的低保對(duì)象，全部進(jìn)行復(fù)核復(fù)審，不符合條件的要全部清退。今后，凡是新申請(qǐng)低保的對(duì)象，嚴(yán)格把好“五關(guān)兩公示”，建立完善精準(zhǔn)識(shí)別糾錯(cuò)機(jī)制和責(zé)任追究機(jī)制，徹查“人情保”、“關(guān)系?！薄ⅰ膀_?！?、“保人不保戶”等違規(guī)現(xiàn)象。

2.建立快速響應(yīng)機(jī)制

完善主動(dòng)發(fā)現(xiàn)和快速響應(yīng)機(jī)制，及時(shí)了解、掌握、核實(shí)農(nóng)村貧困群眾遭遇突發(fā)事件、意外事故、罹患重病等特殊情況，第一時(shí)間實(shí)施社會(huì)救助。落實(shí)“一門受理、協(xié)同辦理”機(jī)制，建立統(tǒng)一受理社會(huì)救助申請(qǐng)的窗口，暢通農(nóng)村困難群眾求助的“綠色通道”，及時(shí)把新增出現(xiàn)的困難群眾納入相應(yīng)的社會(huì)救助制度，保障其基本生活和人格尊嚴(yán)。確保貧困對(duì)象的測(cè)算和低保對(duì)象同樣實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)響應(yīng)。

3.精確實(shí)現(xiàn)扶貧與低保雙重保障對(duì)象的政策服務(wù)

要改進(jìn)扶貧資源調(diào)配模式的方法來(lái)提升低保戶身份識(shí)別的準(zhǔn)確性，除去估計(jì)家庭收入的技術(shù)外，從收入情況、資產(chǎn)情況、支出情況三大方面推進(jìn)雙重對(duì)象的認(rèn)定和服務(wù)工作，將區(qū)域瞄準(zhǔn)和人口瞄準(zhǔn)相銜接，把貧困縣瞄準(zhǔn)、貧困鄉(xiāng)瞄準(zhǔn)和貧困村瞄準(zhǔn)與貧困戶瞄準(zhǔn)、特殊人群瞄準(zhǔn)和一般性貧困人口瞄準(zhǔn)相銜接。推動(dòng)瞄準(zhǔn)過(guò)程宏觀與微觀相銜接，通過(guò)加強(qiáng)建檔立卡和動(dòng)態(tài)管理等措施，防止扶貧資源的錯(cuò)配或遺漏，提高了貧困人群的受益率。

（三）切實(shí)推動(dòng)保障標(biāo)準(zhǔn)銜接

1.完善低保兜底機(jī)制，制定合適的保障標(biāo)準(zhǔn)

以廣西壯族自治區(qū)為例，到2016年底前，農(nóng)村低保平均保障標(biāo)準(zhǔn)低于2500元的設(shè)區(qū)市，必須提高到2500元以上；平均保障標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)達(dá)到2500元低于2855元的設(shè)區(qū)市，爭(zhēng)取提高到2855元以上；平均保障標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)超過(guò)扶貧線的設(shè)區(qū)市，要按照高于6%的增幅提高。列入2016年脫貧摘帽的貧困縣，要把農(nóng)村低保保障標(biāo)準(zhǔn)提高到2700元以上。2017—2020年，全區(qū)農(nóng)村低保平均保障標(biāo)準(zhǔn)每年平均增長(zhǎng)15%左右。通過(guò)逐年提高農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)，縮小與扶貧線的差距，讓部分處于低保邊緣的貧困人口能夠納入低保保障范圍，提高低保政策對(duì)農(nóng)村脫貧攻堅(jiān)的貢獻(xiàn)率。

2.強(qiáng)化對(duì)重點(diǎn)群體的保障

落實(shí)重點(diǎn)保障。扶貧部門對(duì)“建檔立卡”的“純低保戶”進(jìn)一步摸清情況，將其中完全喪失勞動(dòng)能力、無(wú)收入來(lái)源、處于重度貧困、靠自身?xiàng)l件無(wú)法改變生活狀況的對(duì)象名單，提供給本級(jí)民政部門，由民政部門按照低保分類施保的規(guī)定核準(zhǔn)后，列為農(nóng)村低保常補(bǔ)對(duì)象。對(duì)農(nóng)村低保家庭中的重度殘疾人、重病患者、老年人和未成年人等特殊困難對(duì)象，通過(guò)適當(dāng)增發(fā)低保金等方式，保障其基本生活需求。

（四）在動(dòng)態(tài)中實(shí)現(xiàn)補(bǔ)助水平銜接

1.分類推進(jìn)低保對(duì)象社會(huì)救助

依托分類扶貧，通過(guò)分類施保，切實(shí)保障低保家庭基本生活。對(duì)于A類和B類農(nóng)村低保對(duì)象以低保救助為主；對(duì)于C類低保對(duì)象應(yīng)以扶貧幫扶和就業(yè)扶持為主，鼓勵(lì)其通過(guò)發(fā)展產(chǎn)業(yè)、自主就業(yè)和扶持就業(yè)，逐步退出農(nóng)村低保保障范圍。

2.提高農(nóng)村低保補(bǔ)助水平

要通過(guò)建立自然增長(zhǎng)機(jī)制，2016—2020年，自治區(qū)將根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平逐年提高全區(qū)農(nóng)村低保人均補(bǔ)助水平，有條件的市、縣，可以在自治區(qū)確定的低保補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上適當(dāng)提高當(dāng)?shù)剞r(nóng)村低保補(bǔ)助水平。并統(tǒng)籌做好扶貧對(duì)象和農(nóng)村低保對(duì)象的動(dòng)態(tài)管理、定期核查、定期統(tǒng)計(jì)和動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)工作。

3.建立農(nóng)村低保申請(qǐng)家庭收入測(cè)算指標(biāo)體系

探索建立農(nóng)村低保申請(qǐng)家庭收入測(cè)算指標(biāo)體系，以家庭勞動(dòng)力人口、土地收益、住房、機(jī)動(dòng)車、家庭成員患病和殘疾情況等作為主要認(rèn)定指標(biāo)，綜合評(píng)估家庭貧困程度。將評(píng)估結(jié)果與低保申請(qǐng)家庭收入和財(cái)產(chǎn)核對(duì)、入戶調(diào)查、民主評(píng)議結(jié)果相結(jié)合，精準(zhǔn)認(rèn)定保障對(duì)象，合理確定補(bǔ)差水平。政府發(fā)放的強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)生產(chǎn)性補(bǔ)貼、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基礎(chǔ)養(yǎng)老金、優(yōu)待撫恤金，以及教育、計(jì)劃生育、見(jiàn)義勇為等方面的獎(jiǎng)勵(lì)、補(bǔ)助資金，不計(jì)入農(nóng)村低保申請(qǐng)家庭收入范圍。鼓勵(lì)農(nóng)村低保對(duì)象通過(guò)自身努力脫貧致富，對(duì)參與扶貧開發(fā)項(xiàng)目、外出務(wù)工就業(yè)等需要一定工作成本的農(nóng)村低保對(duì)象，在核定家庭收入時(shí)適當(dāng)扣減。對(duì)通過(guò)扶貧開發(fā)幫扶實(shí)現(xiàn)脫貧的農(nóng)村低保對(duì)象，在6至12個(gè)月內(nèi)實(shí)行低保漸退，保留低保對(duì)象身份，逐步減發(fā)低保金，提供保障過(guò)渡期，為其徹底脫貧提供有力保障。

（五）完善各類管理銜接

1.實(shí)現(xiàn)低保動(dòng)態(tài)管理與扶貧退出機(jī)制銜接

要不斷加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村低保對(duì)象的動(dòng)態(tài)管理，指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）會(huì)同村（居）民委員會(huì)定期或不定期開展走訪調(diào)查，根據(jù)農(nóng)村低保對(duì)象家庭人口、收入、財(cái)產(chǎn)變化情況，及時(shí)增發(fā)、減發(fā)或停發(fā)低保金。加強(qiáng)與扶貧部門溝通聯(lián)系，及時(shí)將建檔立卡戶領(lǐng)取低保金情況提供給當(dāng)?shù)胤鲐毑块T；針對(duì)扶貧部門提供的脫貧名單，及時(shí)將不再符合條件的農(nóng)村低保對(duì)象按程序公正有序退出低保范圍。。

2.完善扶貧小額信貸等金融支持對(duì)低保對(duì)象退出的保障作用

在農(nóng)村低保和扶貧開發(fā)制度落實(shí)中加強(qiáng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，實(shí)現(xiàn)管理無(wú)縫銜接。對(duì)農(nóng)村低保對(duì)象除每月或每季度首月通過(guò)金融機(jī)構(gòu)發(fā)放低保金外，通過(guò)技能培訓(xùn)、職業(yè)介紹、貸款貼息等方式，鼓勵(lì)有勞動(dòng)能力的低保對(duì)象就業(yè)創(chuàng)業(yè)。將低保對(duì)象納入扶貧小額貸款政策，支持農(nóng)戶發(fā)展增收產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。省扶貧辦、省財(cái)政與農(nóng)村信用社合作，對(duì)扶貧對(duì)象放寬貸款條件、簡(jiǎn)化貸款流程、加快放款時(shí)間，并由財(cái)政對(duì)農(nóng)戶貸款貼息，減輕低保對(duì)象創(chuàng)業(yè)前期資金短缺和后期還款的壓力。

3.實(shí)行共責(zé)風(fēng)險(xiǎn)式管理

兩項(xiàng)政策銜接，是一種新型反貧困政策，且其運(yùn)行是一種共責(zé)風(fēng)險(xiǎn)式的管理，是政府部門、貧困對(duì)象、社會(huì)組織在市場(chǎng)條件下的多元互動(dòng)，區(qū)別于傳統(tǒng)，政策自上而下的單向度管理結(jié)構(gòu)。就政府部門來(lái)說(shuō)，橫向上是多部門平行間的合作協(xié)調(diào)，是多部門政府組織的共同參與；縱向是中央部門與地方部門垂直間的指導(dǎo)與服從、遵循與變通。就政府部門與貧困對(duì)象來(lái)說(shuō)，是國(guó)家再分配和轉(zhuǎn)移支付以及公民生存權(quán)、發(fā)展權(quán)的要求，體現(xiàn)平等和保障的價(jià)值，實(shí)現(xiàn)國(guó)家責(zé)任與公民責(zé)任的結(jié)合。就政府部門與社會(huì)組織來(lái)說(shuō)，是國(guó)家引導(dǎo)和管理社會(huì)組織發(fā)揮其專門性、服務(wù)性作用，合力為貧困人口提供公共服務(wù)，體現(xiàn)選擇和自主的價(jià)值以及國(guó)家與社會(huì)組織的結(jié)合。

（六）實(shí)現(xiàn)工作機(jī)制銜接

1.健全社會(huì)救助一門受理機(jī)制

要建立健全“一門受理、協(xié)同辦理”機(jī)制，建立統(tǒng)一受理社會(huì)救助申請(qǐng)的窗口，明確有關(guān)部門職責(zé)，制定部門轉(zhuǎn)介辦理程序，明確辦理時(shí)限，及時(shí)把符合條件的建檔立卡貧困戶納入相應(yīng)的社會(huì)救助范圍，為困難群眾提供“一站式”服務(wù)，暢通救助政策“最后一公里”。

2.建立績(jī)效考核機(jī)制

將低保制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接列入自治區(qū)民政工作年度目標(biāo)管理的重要內(nèi)容，細(xì)化考核指標(biāo)、加大督促檢查力度，促進(jìn)社會(huì)救助保障扶貧工作落實(shí)。自治區(qū)民政廳和自治區(qū)扶貧辦加強(qiáng)對(duì)兩項(xiàng)制度銜接工作的督查，及時(shí)解決工作中出現(xiàn)的問(wèn)題，確保銜接工作落實(shí)。

3.建立農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)銜接聯(lián)席會(huì)議制度

加強(qiáng)農(nóng)村低保與扶貧開發(fā)制度銜接的組織領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)同解決兩項(xiàng)制度銜接過(guò)程中出現(xiàn)的新情況和新問(wèn)題，研究分析全區(qū)農(nóng)村低保和扶貧攻堅(jiān)工作發(fā)展形勢(shì)，制定相互協(xié)調(diào)銜接的工作方針、政策和措施；指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和部署農(nóng)村低保和扶貧攻堅(jiān)工作，推動(dòng)兩項(xiàng)制度措施的銜接落實(shí)。聯(lián)席會(huì)議原則上每年召開1次，必要時(shí)可隨時(shí)召開；需聯(lián)席會(huì)議研究討論和審議的重要事項(xiàng)，經(jīng)聯(lián)席會(huì)議成員單位提出，向聯(lián)席會(huì)議總召集人或副總召集人請(qǐng)示同意后上會(huì)研究；對(duì)在日常工作中，農(nóng)村低保和扶貧攻堅(jiān)兩項(xiàng)制度出現(xiàn)的需要協(xié)調(diào)解決的事項(xiàng)，由聯(lián)席會(huì)議成員單位提出，報(bào)聯(lián)席會(huì)議辦公室備案，可召開相關(guān)部門參加的部門會(huì)商會(huì)議，商議解決問(wèn)題。

（七）扎實(shí)推進(jìn)信息數(shù)據(jù)銜接

1.完善部門數(shù)據(jù)銜接

加快推進(jìn)低保信息管理系統(tǒng)與扶貧信息管理系統(tǒng)的互聯(lián)互通、信息共享，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)低保信息系統(tǒng)和建檔立卡貧困人口信息管理系統(tǒng)無(wú)縫銜接，確保信息數(shù)據(jù)完整、更新及時(shí)。同時(shí)進(jìn)一步推進(jìn)低保核對(duì)信息平臺(tái)建設(shè)，加快推進(jìn)與銀行、保險(xiǎn)等部門信息數(shù)據(jù)的聯(lián)網(wǎng)共享，爭(zhēng)取把通信、電力等居民消費(fèi)支出數(shù)據(jù)也列入核對(duì)范圍，提升救助核對(duì)的精準(zhǔn)度。凡是新申請(qǐng)低保救助的對(duì)象，原則上必須經(jīng)過(guò)低保核對(duì)信息平臺(tái)核對(duì)后方可審批，做到“凡進(jìn)必核”

2.整合民政、扶貧統(tǒng)計(jì)指標(biāo)

建立信息共享機(jī)制。省級(jí)層面完善社會(huì)救助信息系統(tǒng)，增加與扶貧開發(fā)信息系統(tǒng)相銜接的功能和相關(guān)數(shù)據(jù)項(xiàng)，逐步實(shí)現(xiàn)兩個(gè)系統(tǒng)信息數(shù)據(jù)對(duì)接共享。縣級(jí)層面要實(shí)現(xiàn)民政部門的農(nóng)村低保對(duì)象與扶貧部門的扶貧“建檔立卡”對(duì)象的臺(tái)賬比對(duì)和銜接。民政、扶貧部門協(xié)同制定兩項(xiàng)制度銜接的統(tǒng)計(jì)指標(biāo)，建立農(nóng)村低保、扶貧開發(fā)和貧困統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)制度，不斷規(guī)范相關(guān)統(tǒng)計(jì)信息的采集、整理、反饋和發(fā)布工作，及時(shí)客觀反映貧困狀況、變化趨勢(shì)和兩項(xiàng)制度銜接工作成效。

3.強(qiáng)化社會(huì)救助信息的使用

加強(qiáng)民政部門與扶貧部門的溝通協(xié)作，建立社會(huì)救助與扶貧攻堅(jiān)的協(xié)同機(jī)制，進(jìn)一步加強(qiáng)信息數(shù)據(jù)共享、人員臺(tái)賬比對(duì)、救助和扶貧政策銜接等工作，確保符合條件的農(nóng)村低保對(duì)象、農(nóng)村五保供養(yǎng)對(duì)象、農(nóng)村孤兒都納入扶貧部門的“建檔立卡”范圍；對(duì)扶貧部門確定的扶貧對(duì)象開展摸底排查，符合社會(huì)救助政策的，充分運(yùn)用社會(huì)救助資源予以重點(diǎn)保障。加強(qiáng)民政部門與扶貧部門及其他社會(huì)救助管理部門的溝通協(xié)作，發(fā)揮統(tǒng)籌社會(huì)救助體系的職能作用，幫助農(nóng)村貧困群眾獲得各類社會(huì)救助和扶貧開發(fā)資源。

（八）鞏固社會(huì)力量銜接成果

1.推進(jìn)社會(huì)服務(wù)參與扶貧和精準(zhǔn)救助

建立多方參與機(jī)制。引導(dǎo)社工、志愿者、社會(huì)組織、基層組織積極參與社會(huì)救助保障扶貧工作，協(xié)助落實(shí)社會(huì)救助政策，為農(nóng)村貧困群眾提供社會(huì)融入、能力提升、心理疏導(dǎo)、資源鏈接、宣傳倡導(dǎo)等多元幫助和服務(wù)。發(fā)揮村民委員會(huì)最了解農(nóng)村貧困群眾生活狀況和救助需求的優(yōu)勢(shì)，指導(dǎo)其協(xié)助做好救助對(duì)象發(fā)現(xiàn)報(bào)告、申請(qǐng)審核、動(dòng)態(tài)管理、政策宣傳等工作，為農(nóng)村貧困群眾排憂解難。

2.增強(qiáng)層級(jí)部門合作和群眾自治組織的銜接力量

完善工作保障機(jī)制。進(jìn)一步完善經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，積極爭(zhēng)取中央財(cái)政資金傾斜支持，省財(cái)政加大投入，落實(shí)市、縣兩級(jí)應(yīng)承擔(dān)資金，形成社會(huì)救助資金合力。加強(qiáng)縣、鄉(xiāng)兩級(jí)社會(huì)救助經(jīng)辦機(jī)構(gòu)能力建設(shè)，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)方式，根據(jù)農(nóng)村低保對(duì)象比例量化配備工作人員，探索建設(shè)村（居）民委員會(huì)社會(huì)救助協(xié)管員隊(duì)伍，進(jìn)一步提高落實(shí)社會(huì)救助保障扶貧政策的能力。

3.強(qiáng)化基層民政經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、扶貧機(jī)構(gòu)與群眾自助的銜接

進(jìn)一步完善基層人才培養(yǎng)機(jī)制。健全完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)一門受理平臺(tái)，合理設(shè)置基層編制結(jié)構(gòu)，推進(jìn)政府購(gòu)買服務(wù)進(jìn)程，落實(shí)基層社會(huì)救助經(jīng)辦人員。按照全科社工標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，打造一專多能的工作隊(duì)伍，打通“最后一公里”，讓各項(xiàng)救助、扶貧制度在實(shí)踐中全面銜接。