肖勇

（樂(lè)山師范學(xué)院 四川樂(lè)山 614000）

目前我國(guó)黨政紀(jì)監(jiān)察體系的運(yùn)行狀態(tài)及其存在的主要問(wèn)題

肖勇

（樂(lè)山師范學(xué)院 四川樂(lè)山 614000）

目前我國(guó)黨政紀(jì)監(jiān)察體系的運(yùn)行狀態(tài)呈現(xiàn)出一種“雙軌制”態(tài)勢(shì)，即作為常態(tài)設(shè)置的“單位內(nèi)置式”黨政紀(jì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)和“派駐式”黨政紀(jì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)并行不悖?！半p軌制”黨政紀(jì)監(jiān)察體系在運(yùn)行中產(chǎn)生了三大問(wèn)題：兩套監(jiān)察機(jī)構(gòu)交叉重疊，“單位內(nèi)置式”黨政紀(jì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)，運(yùn)行效率極其低下；“雙軌制”監(jiān)察體系仍然無(wú)法解決我國(guó)監(jiān)察體系所固有的組成要素的“單一性”，無(wú)法調(diào)動(dòng)多元監(jiān)察主體的積極性；“一級(jí)派駐式”監(jiān)察機(jī)構(gòu)加大了監(jiān)察成本，降低了監(jiān)察效能。

黨政紀(jì)監(jiān)察體系；運(yùn)行狀態(tài)；主要問(wèn)題

一、目前我國(guó)黨政紀(jì)監(jiān)察體系運(yùn)行的基本狀態(tài)：“雙軌制”

目前我國(guó)黨政紀(jì)監(jiān)察體系的運(yùn)行狀態(tài)呈現(xiàn)出一種“雙軌制”態(tài)勢(shì)：

（一）“單位內(nèi)置式”黨政紀(jì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)。

“單位內(nèi)置式”黨政紀(jì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)是指我國(guó)除企業(yè)外在各種黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位內(nèi)部設(shè)立的、主要由專(zhuān)職黨的紀(jì)律檢查部門(mén)的工作人員和專(zhuān)職的政紀(jì)監(jiān)察部門(mén)工作人員組成的一個(gè)綜合黨政紀(jì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)，即《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》中所指的基層紀(jì)律檢查會(huì)或基層紀(jì)律檢查組。

“單位內(nèi)置式”黨政紀(jì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)原來(lái)是相互獨(dú)立的兩套監(jiān)察機(jī)構(gòu)：

一是中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查委員會(huì)，簡(jiǎn)稱(chēng)“紀(jì)委”，于1949年11月成立，其主要職責(zé)是對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)干部和黨員違反黨紀(jì)的行為進(jìn)行監(jiān)督。

二是行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)，即監(jiān)察部，1954年9月，根據(jù)憲法和國(guó)務(wù)院組織法的規(guī)定，將政務(wù)院更名為國(guó)務(wù)院，政務(wù)院人民監(jiān)察委員會(huì)更名為國(guó)務(wù)院監(jiān)察部，其主要職責(zé)是對(duì)行政機(jī)關(guān)和公職人員違反政紀(jì)的行為進(jìn)行監(jiān)督。在實(shí)踐中由于這兩套監(jiān)督機(jī)構(gòu)的工作職責(zé)嚴(yán)重交叉，主要是由于中國(guó)共產(chǎn)黨是執(zhí)政黨，且是唯一合法的執(zhí)政黨，因而行政機(jī)關(guān)的官員和一般公職人員中黨員的比例非常高，個(gè)別地方高達(dá)80%至90%以上，于是對(duì)黨員的監(jiān)督和對(duì)行政機(jī)關(guān)工作人員的監(jiān)督就高度重疊。1993年1月，兩套監(jiān)察機(jī)構(gòu)正式合署辦公，辦公地點(diǎn)設(shè)在紀(jì)委，名稱(chēng)改為紀(jì)監(jiān)委（處）。紀(jì)監(jiān)合署辦公的黨政監(jiān)察機(jī)構(gòu)相比兩套相互獨(dú)立的紀(jì)委和行政監(jiān)察機(jī)構(gòu)，的確能避免職能交叉所帶來(lái)的監(jiān)督重復(fù)、推諉、效率低下等一系列監(jiān)察弊端，但仍然無(wú)法解決“分置式”監(jiān)察機(jī)構(gòu)所固有的幾大頑疾：一是監(jiān)察主體構(gòu)成要素的“單一性”；二是監(jiān)察主體權(quán)威的“缺失性”；三是監(jiān)察效率的“事后性”。

我國(guó)“單位內(nèi)置式”黨政紀(jì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)在形式上類(lèi)似于西方資本主義國(guó)家，如英國(guó)在議會(huì)中設(shè)立的議會(huì)黨團(tuán)。但議會(huì)黨團(tuán)不具備監(jiān)察功能，基設(shè)立的主要目的在于統(tǒng)一一方政黨在議會(huì)中的本黨議員的集體行動(dòng)。同時(shí)我國(guó)“單位內(nèi)置式”黨政紀(jì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)在功能上類(lèi)似于西方許多資本主義國(guó)家行政組織內(nèi)部的“行政自律式”監(jiān)察方式。但兩者存在兩方面的差異：一是監(jiān)察主體的差異，前者是機(jī)構(gòu)對(duì)個(gè)人的監(jiān)督，而后者是個(gè)人對(duì)個(gè)人的監(jiān)督；二是監(jiān)察對(duì)象的差異，前者是專(zhuān)門(mén)監(jiān)察機(jī)構(gòu)對(duì)所有機(jī)構(gòu)成員的監(jiān)督，而后者是官員對(duì)下屬的監(jiān)督、約束。

從總體上分析，我國(guó)“單位內(nèi)置式”黨政紀(jì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)與西方資本主義國(guó)家的“議會(huì)黨團(tuán)”和“行政自律式”監(jiān)察方式存在一個(gè)本質(zhì)上的差異：即前者是對(duì)黨政機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位工作人員黨政紀(jì)的一種全方位監(jiān)督；而“議會(huì)黨團(tuán)”則一方面其活動(dòng)范圍限制在議會(huì)中，同時(shí)其控制對(duì)象也限于本黨黨員；但“行政自律式”監(jiān)察行為主要針對(duì)行政部門(mén)的普通工作人員，監(jiān)察方式也僅限于官員對(duì)下屬的監(jiān)督和約束。

（二）“派駐式”黨政紀(jì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)。

為了解決“分置式”監(jiān)察機(jī)構(gòu)所固有的三大頑疾，加強(qiáng)黨政紀(jì)監(jiān)督工作，中國(guó)共產(chǎn)黨中央政治局提出大力開(kāi)展黨的巡視工作，并對(duì)新形勢(shì)下如何開(kāi)展黨的巡視工作進(jìn)行了大膽探索[1]。黨的十六大召開(kāi)以后，中共中央頒布并實(shí)施了中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例，從而把黨的巡視制度正式確定為中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督的一項(xiàng)重要制度；進(jìn)而中共中央和各省、自治區(qū)、直轄市均先后建立相關(guān)巡視機(jī)構(gòu)，并全面開(kāi)展巡視工作[1]。緊著黨的十七大又把巡視制度正式寫(xiě)入中國(guó)共產(chǎn)黨黨章，進(jìn)而把巡視工作以黨內(nèi)根本大法的形式確立下來(lái)[1]。 2015年8月3日，中共中央頒布實(shí)施修訂的《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》明確規(guī)定巡視工作條例是黨內(nèi)監(jiān)督之利器，是落實(shí)全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)依紀(jì)管黨建設(shè)黨的根本制度保障。

因此，巡視制度是我黨黨內(nèi)的一項(xiàng)全新制度，是指中共中央和各省、自治區(qū)、直轄市黨的委員會(huì)，通過(guò)建立特定巡視機(jī)構(gòu)，并按照有關(guān)法律、法規(guī)、政策對(duì)相應(yīng)的下級(jí)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員進(jìn)行全方位監(jiān)督的一項(xiàng)監(jiān)督制度。

其實(shí)巡視制度并不是我黨的首創(chuàng)，從歷史上看，無(wú)論是在中國(guó)的古代，還是西方政治發(fā)展史上，均深深地打上了巡視制度的烙印。

首先，我們先來(lái)看一下中國(guó)古代的巡視制度。

濟(jì)南市委臺(tái)辦副主任張端武同志在《中國(guó)古代巡視制度與西方國(guó)家監(jiān)察特使制度有效性分析》一文中指出：巡視制度是我國(guó)封建社會(huì)監(jiān)察制度的一種重要形式,是封建社會(huì)官制文化中最具特色的部分[2[2]同時(shí)他指出，在我國(guó)封建社會(huì)巡視制度發(fā)展過(guò)程中,形成了具有特定特色的巡視機(jī)構(gòu)，特殊職能和完善的法律法規(guī)制度,在封建國(guó)家的監(jiān)督制度中起著十分重要的作用，成為每個(gè)封建王朝的統(tǒng)治者都必須踐行的一種高效監(jiān)督各地方行政官員的特殊監(jiān)察形式[2]。

張端武同志還認(rèn)為，古代的巡視制度在歷朝各有不同[2]。他認(rèn)為，從巡視主體的角度看，有皇帝“親自巡視制”，也有皇帝親自派遣高級(jí)官員代行皇帝巡視之責(zé)的“欽差巡視制”，這些巡視制逐漸發(fā)展為分別設(shè)立國(guó)家和地方監(jiān)察機(jī)部門(mén)，并由皇帝親自派遣監(jiān)察官員到國(guó)家相應(yīng)部門(mén)和各地方進(jìn)行巡視[2]。而這些機(jī)構(gòu)的具體名稱(chēng)和開(kāi)展巡視工作的具體制度在不同朝代差別很大，如漢武帝時(shí)期在國(guó)家層面設(shè)十三刺史定期巡察所轄各郡國(guó)，同時(shí)在各郡國(guó)內(nèi)部設(shè)立督郵巡察縣；唐朝時(shí)期設(shè)立巡察御史，至唐中宗時(shí)期設(shè)置一種經(jīng)常性的巡回監(jiān)察制度 ——十道巡按制度，代表中央巡視各州縣；而明太祖朱元璋時(shí)期則不定期地派出監(jiān)察御史巡按各地方，至成祖朱棣即位后，又正式確立了御史巡按制度，把當(dāng)時(shí)十三省行政區(qū)統(tǒng)一劃分為十三道，十三道監(jiān)察御史平時(shí)歸由中央都察院管轄，但他們?cè)诼男斜O(jiān)察職能時(shí)根本不受都察院管控，而是直接對(duì)皇帝負(fù)責(zé)，史稱(chēng)“巡方御史”，俗稱(chēng)“八府巡按”，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)地方監(jiān)察工作[2]。

而在歷朝歷代監(jiān)察官員的具體巡察方式上，他認(rèn)為可分為明察和暗察兩種[2]。明察是在公開(kāi)巡察官員身份的情況下，到各官府進(jìn)行巡察，通過(guò)各種公開(kāi)的檢查和調(diào)查方式實(shí)施監(jiān)察[2]。暗察則是監(jiān)察官員秘密深入民間，通過(guò)微服私訪(fǎng)的方式進(jìn)行巡察。如唐朝采訪(fǎng)使采用的監(jiān)察方式之一就是潛于“人間聽(tīng)察細(xì)事”[2]。金世宗時(shí)還專(zhuān)門(mén)設(shè)立暗訪(fǎng)御史，微服私訪(fǎng)各州郡，史上謂之“行路御史”[2]。

張端武同志還指出，各朝代外出巡察官員的巡察職責(zé)非常明確，各朝代均有非常完善的監(jiān)察法律、法規(guī)[2]。從具體巡察職責(zé)來(lái)看，主要有以下四項(xiàng)：一是考核地方官員，彈劾不法分子；二是復(fù)查復(fù)審疑難案件，查清冤獄；三是檢查地方政務(wù)，休察民情；四是廣施皇恩，查賢舉才[2]。

其次，我們?cè)賮?lái)看一下西方政治發(fā)展史上的巡視制度。

20世紀(jì)50年代，新西蘭產(chǎn)生了第一位監(jiān)察特使，爾后，監(jiān)察特使的概念便迅速在世界各國(guó)傳播，當(dāng)今世界相當(dāng)多國(guó)家都在憲法中對(duì)監(jiān)察特使制度進(jìn)行了規(guī)定[2]。 張端武先生認(rèn)為，各國(guó)監(jiān)察特使的具體職責(zé)就是獨(dú)立受理并調(diào)查對(duì)于不良行政的指控。[2]例如在芬蘭，相關(guān)法律規(guī)定監(jiān)察專(zhuān)員的主要職責(zé)就是監(jiān)督國(guó)家機(jī)構(gòu)和國(guó)家官員行為的合法性，即對(duì)任何不合法公務(wù)行為均可以進(jìn)行監(jiān)察和審查。監(jiān)察專(zhuān)員不僅有權(quán)調(diào)查一項(xiàng)具體決定是否客觀(guān)、是否合法，監(jiān)察專(zhuān)員還可對(duì)任何濫用、失職和延誤等偏離合法行政標(biāo)準(zhǔn)的行為進(jìn)行監(jiān)察。芬蘭的監(jiān)察專(zhuān)員還可以參加上至國(guó)務(wù)委員會(huì)、下至各級(jí)法院和各級(jí)地方自治委員會(huì)召開(kāi)的各種會(huì)議，甚至連警察所、邊防檢查站這些名不見(jiàn)經(jīng)傳的小地方都在其巡視、監(jiān)督之列。在正式的視察工作中，監(jiān)察專(zhuān)員可以查閱包括單位內(nèi)部檔案在內(nèi)的各種文件；與當(dāng)事人，甚至犯人、軍人等進(jìn)行面談；還可以召開(kāi)公民座談會(huì)，讓民眾暢所欲言，真實(shí)、客觀(guān)地反映具體情況[2]。

張端武同志還指出各國(guó)監(jiān)察特使辦公室共同擁有的一個(gè)重要特點(diǎn)：即任何公民均可直接與監(jiān)察特使接觸，以提高監(jiān)察特使的“可及性”。因此，監(jiān)察特使的案件信息基本上來(lái)源于公民的各種投訴[2]。

需要指出的是，西方各國(guó)監(jiān)察特使實(shí)際上并不擁有直接處分政府官員的權(quán)力，只擁有建議主管部門(mén)給予違法違紀(jì)官員紀(jì)律處分的建議權(quán)[2]。

加拿大沒(méi)有國(guó)家級(jí)的行政監(jiān)察專(zhuān)員，只在省一級(jí)設(shè)立“護(hù)民官”，如魁北克省“護(hù)民官”由省議會(huì)任命，任期5年，可以連任。其組織機(jī)構(gòu)由“護(hù)民官”、“副護(hù)民官”、9名“護(hù)民官助理”和6名書(shū)記官組成?！白o(hù)民官”對(duì)來(lái)自市民的申訴進(jìn)行調(diào)查，如果認(rèn)為受到了公務(wù)員不良行政的侵害，就將調(diào)查結(jié)果通知有關(guān)政府部門(mén)及其主管領(lǐng)導(dǎo)[2]。

在美國(guó)，聯(lián)邦政府沒(méi)有設(shè)立實(shí)際巡視機(jī)構(gòu)，但在聯(lián)邦的各個(gè)具體部門(mén)、各州政府以及部分縣、自治市則設(shè)立了巡視官辦公室[2]。

從中西方政治發(fā)展史上的巡視制度不難看出：巡視制度是政治監(jiān)督的一種常用制度，它是國(guó)家元首、君主約束首都外官員的基本手段，更是上級(jí)監(jiān)督下級(jí)的基本手段。但巡視制度在實(shí)踐中又逐漸演變?yōu)閮煞N具體形式：一是“臨時(shí)性”巡視，如我國(guó)清朝時(shí)期皇帝常用的“微服私訪(fǎng)”，其“走馬觀(guān)花”的特征較為明顯，具有較大的“體恤民情”的功能；二是“常態(tài)性”巡視，如我國(guó)明清時(shí)期的巡撫，就成了中央派駐地方的專(zhuān)門(mén)監(jiān)察機(jī)構(gòu)，其對(duì)地方官員的統(tǒng)攝、監(jiān)督職能非常強(qiáng)大。另外如法蘭西第五共和國(guó)后在大區(qū)、省兩級(jí)專(zhuān)門(mén)設(shè)立的中央監(jiān)察專(zhuān)員，雖然其并不掌握地方實(shí)權(quán)，但其地位的高度獨(dú)立性和監(jiān)察職能的專(zhuān)門(mén)性，卻較好地實(shí)現(xiàn)了中央集權(quán)和地方分權(quán)的融合性。

據(jù)此我們可以得出結(jié)論：“臨時(shí)性”巡視制度的監(jiān)察效能十分有限，其主要功能是了解民情；而“常態(tài)性”巡視制度的監(jiān)察效能較為強(qiáng)大，其對(duì)地方官員和普通工作人員的監(jiān)督作用較為明顯。

“派駐式”巡視制度在最先進(jìn)行的中央紀(jì)監(jiān)委的巡視中均是“一級(jí)派駐”，即所有的巡視組均由中央紀(jì)監(jiān)委委派，直接由中央紀(jì)監(jiān)委領(lǐng)導(dǎo)，其權(quán)威性勿庸置疑。“派駐式”紀(jì)監(jiān)委中央巡視制度取得的成效是可喜的，其“既打老虎，又打蒼蠅”的務(wù)實(shí)監(jiān)察方式極大地提高了監(jiān)察效能，同時(shí)還極大樹(shù)立了“派駐式”紀(jì)監(jiān)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的權(quán)威性。

二、“雙軌制”黨政紀(jì)監(jiān)察體系運(yùn)行中存在的主要問(wèn)題

但“一級(jí)派駐式”紀(jì)監(jiān)巡視制度也導(dǎo)致我國(guó)新時(shí)期監(jiān)察體系產(chǎn)生了許多新的尖銳問(wèn)題。

（一）“雙軌制”監(jiān)察模式導(dǎo)致兩套監(jiān)察機(jī)構(gòu)交叉重疊，“單位內(nèi)置式”黨政紀(jì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)形同虛設(shè)，運(yùn)行效率極其低下。

在“雙軌制”監(jiān)察模式下，一方面作為常態(tài)設(shè)置的“單位內(nèi)置式”黨政紀(jì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)仍然在運(yùn)行中；另一方面中央、省兩級(jí)“派駐式”巡視機(jī)構(gòu)又往往從天而降到達(dá)“派駐單位”；這兩套監(jiān)察機(jī)構(gòu)的基本職能是一致的：即對(duì)派駐單位的黨政領(lǐng)導(dǎo)干部、普通工作人員違反黨政紀(jì)的行為進(jìn)行監(jiān)察。應(yīng)當(dāng)說(shuō)，在巡視組未“派駐”到派駐單位時(shí)，“單位內(nèi)置式”黨政紀(jì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)是在單位黨委和上級(jí)紀(jì)檢委的雙重領(lǐng)導(dǎo)下獨(dú)立開(kāi)展監(jiān)察工作，其履行監(jiān)察職能的積極性還是較高的。然而在巡視組到達(dá)派駐單位后，“單位內(nèi)置式”黨政紀(jì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)則開(kāi)始被動(dòng)協(xié)助巡視組進(jìn)行監(jiān)察工作，其獨(dú)立性、主動(dòng)性逐漸喪失，其把監(jiān)察職能依附于巡視組的愿望異常強(qiáng)烈：一方面由于平時(shí)“單位內(nèi)置式”黨政紀(jì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)權(quán)威的不足，長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)單位一、二把手監(jiān)督的困難造成他們希望借外部權(quán)威達(dá)到監(jiān)督單位主要領(lǐng)導(dǎo)的目的；另一方面由于一個(gè)單位均是“熟人社會(huì)”，單位內(nèi)部的紀(jì)監(jiān)工作人員與其他工作人員隸屬于一個(gè)單位，在“聘任制”條件下他們?nèi)匀幻媾R工作崗位的聘任壓力，他們不僅不希望開(kāi)罪于主要領(lǐng)導(dǎo)，自毀前程；同時(shí)也不愿意得罪其他人員，以免在聘任時(shí)因“群眾民主測(cè)評(píng)”不過(guò)關(guān)而落聘。而現(xiàn)在有了外來(lái)的巡視組，就成了“單位內(nèi)置式”黨政紀(jì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)履行其監(jiān)察職能的“救命稻草”。湖北第二師范學(xué)院黨委書(shū)記（正廳級(jí)）嚴(yán)文清的腐敗案例就典型地詮釋了在沒(méi)有巡視組巡視的情況下，“單位內(nèi)置式”黨政紀(jì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)履行其監(jiān)察職能的困難度。2013年11月，有人向紀(jì)委舉報(bào)嚴(yán)文清存在受賄嫌疑，而在湖北省紀(jì)委約談后，其仍然繼續(xù)多次受賄，其大膽、猖狂程度令人咋舌；但同時(shí)也折射出“單位內(nèi)置式”黨政紀(jì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的軟弱無(wú)力。

（二）“雙軌制”監(jiān)察體系仍然無(wú)法解決我國(guó)監(jiān)察體系所固有的組成要素的“單一性”，無(wú)法調(diào)動(dòng)多元監(jiān)察主體的積極性。

在“雙軌制”監(jiān)察模式下，兩套監(jiān)察機(jī)構(gòu)并行運(yùn)行，其中的“派駐式”紀(jì)監(jiān)委巡視制度雖然從根本上解決了“單位內(nèi)置式”黨政紀(jì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的權(quán)威性問(wèn)題及監(jiān)察效能問(wèn)題，但仍然沒(méi)有解決我國(guó)現(xiàn)實(shí)監(jiān)察機(jī)構(gòu)在構(gòu)成要素上的“單一性”問(wèn)題：監(jiān)察人員的構(gòu)成仍然是以專(zhuān)職黨政紀(jì)監(jiān)察人員為主體。我們知道，監(jiān)察工作的方式主要有兩種：一是事中監(jiān)察；二是事后監(jiān)察，而大量的監(jiān)察工作是事后監(jiān)察，其工作性質(zhì)與刑事案件中的案件偵破具有許多相似的性質(zhì)：重信息、重證據(jù)、斗心理。因此，黨政紀(jì)監(jiān)察工作需要大量的案件信息。據(jù)中紀(jì)委透露的信息顯示：在近三年的反腐敗工作中，97%以上案件的立案調(diào)查均來(lái)自群眾的舉報(bào)。而據(jù)360百科知識(shí)網(wǎng)關(guān)于“北京朝陽(yáng)群眾”的有關(guān)報(bào)道的內(nèi)容顯示：北京朝陽(yáng)群眾，均居住在我國(guó)首都北京市朝陽(yáng)區(qū)，作為臥底群眾組織，先后參與破獲多起明星嫖娼、吸毒大案、要案[3]。朝陽(yáng)區(qū)作為北京市城區(qū)中面積最大的一個(gè)區(qū)，“朝陽(yáng)群眾”的身影到處可見(jiàn)，比比皆是，他們有可能是商場(chǎng)超市里的營(yíng)業(yè)員，也有可能是路邊的交通協(xié)管員，甚至可能是隨處所見(jiàn)的一個(gè)平凡路人[3]。因而有個(gè)別網(wǎng)友稱(chēng)“北京朝陽(yáng)群眾”為繼中情局、克格勃等世界王牌情報(bào)組織之后的又一個(gè)“王牌群眾情報(bào)組織”[3]。

據(jù)此我們可以得出一個(gè)結(jié)論：黨政紀(jì)監(jiān)察工作需要相當(dāng)數(shù)量的、來(lái)源廣泛的監(jiān)察工作人員。在“大鳴、大放、大字報(bào)”已被憲法明確否定后的依法治國(guó)年代，大規(guī)模的“群眾運(yùn)動(dòng)式”監(jiān)察方式已不再現(xiàn)實(shí)，唯一現(xiàn)實(shí)的是擴(kuò)大黨政紀(jì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)組成要素的來(lái)源，變目前的“單一”專(zhuān)職監(jiān)察主體為“多元”專(zhuān)兼職監(jiān)察主體，適度增加黨政紀(jì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)中的“人大監(jiān)察員”、“政協(xié)監(jiān)察員”、“單位監(jiān)察員”等方面的人民監(jiān)察員，從而夯實(shí)黨政紀(jì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)的主體基礎(chǔ)。

（三）“一級(jí)派駐式”監(jiān)察機(jī)構(gòu)加大了監(jiān)察成本，降低了監(jiān)察效能。

對(duì)監(jiān)察工作的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)并不是單一的，并不只是僅僅測(cè)量監(jiān)察工作的成果。它和生產(chǎn)工作一樣，同樣十分看重監(jiān)察成本，可以說(shuō)監(jiān)察成本的測(cè)量也是衡量監(jiān)察效能的一個(gè)重要指標(biāo)。

在“雙軌制”監(jiān)察模式下，“單位內(nèi)置式”和“派駐式”監(jiān)察機(jī)構(gòu)同時(shí)處于運(yùn)行狀態(tài)。盡管兩套監(jiān)察機(jī)構(gòu)的監(jiān)察重點(diǎn)有所區(qū)別：“派駐式”巡視組的監(jiān)察重點(diǎn)是“打老虎”；而“單位內(nèi)置式”監(jiān)察機(jī)構(gòu)的監(jiān)察重點(diǎn)是“拍蒼蠅”，但交叉、重疊的監(jiān)察職能無(wú)疑加大了監(jiān)察成本，大大降低了監(jiān)察效能。

在“雙軌制”監(jiān)察模式下，新增加的監(jiān)察機(jī)構(gòu)是“派駐式”巡視組。無(wú)可否認(rèn)的是“派駐式”巡視組在反腐方面的威懾力量是無(wú)比巨大的。據(jù)中國(guó)新聞網(wǎng)報(bào)道：2015年，在黨中央堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)按照全面從嚴(yán)治黨要求聚焦中心任務(wù)，強(qiáng)化監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)，取得了新成效，開(kāi)創(chuàng)了新局面[4]。2015年嚴(yán)肅查出周永康、令計(jì)劃、蘇榮等嚴(yán)重違紀(jì)案件，有力維護(hù)了黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一[4]。同時(shí)，無(wú)論是立案數(shù)量還是給予黨紀(jì)政紀(jì)處分的人數(shù)均為改革開(kāi)放歷年來(lái)的最高值:2015全國(guó)總共立案33萬(wàn)件，處分人數(shù)為33.6萬(wàn)人，其中涉嫌犯罪被移送司法機(jī)關(guān)立案處理的人數(shù)為1.4萬(wàn)人[4]。 其中涉嫌違紀(jì)的中央直管干部結(jié)案處理和正在立案審查的共90人，涉嫌犯罪被移送司法機(jī)關(guān)處理的有42人,同時(shí)出現(xiàn)一個(gè)影響非常大的新情況：十八大以來(lái)查處的中央直管干部覆蓋了全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市[4。

同樣不能否認(rèn)的是，由于“派駐式”巡視組的產(chǎn)生并未導(dǎo)致原有“單位內(nèi)置式”監(jiān)察機(jī)構(gòu)的取締，因而監(jiān)察成本的劇增是十分明顯的。在2014年第一輪中紀(jì)委巡視組中正是由于“派駐式”巡視組的成本太高，在第二輪巡視中，中央巡視組開(kāi)始改變監(jiān)察方式，把自身監(jiān)察重點(diǎn)定性為“打老虎”，而要求各省、自治區(qū)、直轄市紀(jì)委同樣對(duì)所轄區(qū)域和單位進(jìn)行“派駐式”巡視，其監(jiān)察重點(diǎn)被定性為“打老虎和拍蒼蠅”。由此，“一級(jí)派駐”開(kāi)始向“兩級(jí)派駐”轉(zhuǎn)化?！耙患?jí)派駐式”巡視組向“兩級(jí)派駐式”巡視組的過(guò)渡既減輕了中央巡視組的監(jiān)察壓力，同時(shí)也大大節(jié)省了監(jiān)察成本：中央巡視組向各地的“全面開(kāi)花”變成了各省級(jí)單位的“縱向開(kāi)花”，在監(jiān)察人員往返差旅費(fèi)的節(jié)約上效果是十分明顯的。要知道我國(guó)的國(guó)士面積接近1千萬(wàn)平方公里 ，自東向西橫跨經(jīng)度約62°，相距約5000余千米；由北向南縱橫緯度約50°，相距5500千米。單是這一個(gè)“全面開(kāi)花”向“縱向開(kāi)花”的監(jiān)察方向的改變，就大大提升了監(jiān)察效能。

總之，“雙軌制”監(jiān)察模式產(chǎn)生了諸多問(wèn)題。筆者認(rèn)為，只有樹(shù)立治理理念，著力構(gòu)建“執(zhí)政黨式”監(jiān)察機(jī)構(gòu)，建立“一元主體、多元構(gòu)成、常態(tài)派駐”的“以執(zhí)政黨為核心、以多元人民監(jiān)察員為組成要素”的監(jiān)察機(jī)構(gòu)才能既提升監(jiān)察效能，又節(jié)約監(jiān)察成本，把我國(guó)的黨政紀(jì)監(jiān)察工作推向“高效、常態(tài)、合作的新境地。

[1]吳振鈞.中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作發(fā)展的回顧與思考[N].中國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察報(bào),2011-08-01.

[2]張端武.中國(guó)古代巡視制度與西方國(guó)家監(jiān)察特使制度有效性分析[EB/OL].山東省紀(jì)委監(jiān)察廳網(wǎng)站,2013-10-25.

[3]咩 迎.北京朝陽(yáng)群眾[EB/OL].360百科知識(shí)網(wǎng)，2016-03-02.

[4]楊 青.中紀(jì)委：2015年黨紀(jì)政紀(jì)處分人數(shù)為改革開(kāi)放來(lái)最高[EB/OL].中國(guó)新聞網(wǎng),2016-01-15.

Operation and Problems of Current Party Discipline Supervision System in China

XIAO Yong

The operation of current Party discipline supervision system is dual-track,including normal pattern of internal department and dispatched organization from external.This system has three major problems in operation:the internal department and dispatched organization are overlapping and the former one with low efficiency performs practically no function;the system still can not solve the oneness of its components and cannot give full play to the multi-subjects’initiative;dispatched organizations from external are of high cost and low efficiency.

Party Discipline Supervision System;Operation;Major Problems

D0

：A

：1674-5612（2016）04-0109-06

(責(zé)任編輯:李宗侯)

2016-04-20

肖 勇，（1964- ），男，重慶江津人，樂(lè)山師范學(xué)院教授，研究方向：政治學(xué)。