文/鄒煥聰

（江蘇大學(xué)，江蘇鎮(zhèn)江 212013）

“三元主體”框架下政府購買公共服務(wù)的主體地位重構(gòu)研究

文/鄒煥聰

（江蘇大學(xué)，江蘇鎮(zhèn)江 212013）

作為公共服務(wù)購買主體的政府、作為公共服務(wù)承接主體的社會力量和作為公共服務(wù)受益人的廣大公眾構(gòu)成了政府購買公共服務(wù)“三元主體”的框架。由于公共服務(wù)的消費者與生產(chǎn)者相分離、政府購買公共服務(wù)的權(quán)力來源于人民以及政府購買公共服務(wù)的公共利益指向，所以廣大公眾作為主體興起成為“三元主體”框架興起的關(guān)鍵。在此框架下的政府購買公共服務(wù)主體制度改革不能停滯于解決購買主體與承接主體的法律關(guān)系問題，而要將視野擴展至承接主體與公眾、購買主體與公眾的法律關(guān)系難題。為此，要圍繞構(gòu)建購買主體與承接主體的關(guān)系、承接主體與公眾的關(guān)系以及購買主體與公眾的關(guān)系這三面復(fù)雜關(guān)系，實現(xiàn)新形勢下政府購買公共服務(wù)的主體地位重構(gòu)。

“三元主體” 購買主體 法律關(guān)系 主體地位

一、公眾作為主體興起：“三元主體”框架凸顯的關(guān)鍵

從表面上看，政府購買公共服務(wù)活動的中心環(huán)節(jié)是購買，涉及的主體看起來只有作為公共服務(wù)購買方的政府（即購買主體）與承接公共服務(wù)生產(chǎn)的社會力量（即承接主體）。目前，無論是國家層面出臺的行政規(guī)范性文件，還是地方層次出臺的行政規(guī)范性文件，都只對購買主體與承接主體進行了相應(yīng)的規(guī)定，尚未涉及到廣大公眾的主體地位。但是，如果我們對政府購買公共服務(wù)的目的和結(jié)果進行考察，就會發(fā)現(xiàn)政府購買公共服務(wù)的目的并不是或主要不是滿足政府自身的服務(wù)需求，而旨在滿足廣大人民群眾日益增長的公共服務(wù)需求。可以說，如果沒有廣大公眾作為公共服務(wù)需求的主體存在，就不會有政府購買公共服務(wù)一說。所以，以行政法視角觀察，從傳統(tǒng)的“二元主體”向“三元主體”框架轉(zhuǎn)型是促進政府公共服務(wù)良性發(fā)展的必需。

在傳統(tǒng)行政法上，行政法律關(guān)系是行政主體與行政相對人之間的社會關(guān)系，而在政府購買公共服務(wù)的法律關(guān)系中，顯現(xiàn)在人們面前的是卻是三方法律關(guān)系的新景象——即購買主體與承接主體之間的關(guān)系、承接主體與廣大公眾的關(guān)系以及購買主體與廣大公眾的關(guān)系。政府購買公共服務(wù)的三方關(guān)系的崛起，不僅是法學(xué)理論轉(zhuǎn)換的需要，而且也是法律實踐的要求。政府購買公共服務(wù)的實踐已充分證明，僅僅局限于探討購買主體與承接主體的關(guān)系已經(jīng)遠遠不能適用政府購買公共服務(wù)的復(fù)雜主體關(guān)系，為此，只有將視野投射到其中的多方關(guān)系之中，才有可能厘清政府購買服務(wù)的主體地位以及權(quán)利義務(wù)關(guān)系。而其中廣大公眾成為主體是從“二元主體”發(fā)展到“三元主體”最為關(guān)鍵的一環(huán)。筆者認為，將公共服務(wù)的消費者或受益人等廣大公眾列為政府購買公共服務(wù)的獨立主體，形成“三元主體”的理論框架，其理由在于：

（一）公共服務(wù)的消費者與生產(chǎn)者相分離，為“三元主體”凸顯奠定了理論基石

正如有學(xué)者指出的那樣，與私人之事不同，公共事務(wù)是“一種滿足公眾需要的，由國家組織的，固定、持續(xù)地向公眾提供的服務(wù)”。［1］也就是說，在公共服務(wù)領(lǐng)域，公共服務(wù)的消費者并不需要自己去購買，而是通過政府等公共權(quán)力機關(guān)進行推廣。而隨著公共行政民營化、公私協(xié)力的推進，原先由政府提供的公共服務(wù)越來越多地通過社會組織和私人主體來提供，這就導(dǎo)致公共服務(wù)的生產(chǎn)與提供相分離。不僅如此，政府作為公共服務(wù)的購買者，它本身并不是直接的消費者，而是為廣大公眾的公共服務(wù)需求“買單”。政府購買公共服務(wù)的目的和基礎(chǔ)在于滿足廣大老百姓的公共服務(wù)需求，公眾消費者是政府購買公共服務(wù)的應(yīng)有之義?！罢徺I服務(wù)是利他與公益的，是為了更好履行社會管理與公共服務(wù)職能，更好滿足服務(wù)對象合法的、基本的社會生活需求，這就決定了政府購買服務(wù)的主體與受眾是相分離的，主導(dǎo)服務(wù)的是政府，但享受服務(wù)的則是政府服務(wù)的對象，而不是政府機關(guān)本身”［2］。正如有學(xué)者指出的那樣，提出和應(yīng)用PPP的一個重要理論基礎(chǔ)就是公共部門的公共服務(wù)生產(chǎn)者與提供者職能相分離理論。對于政府來說，向社會公眾提供公共設(shè)施和服務(wù)是其天職所在，沒有選擇的機會。而對于采用什么方式來提供社會服務(wù)，政府則是可以選擇和安排的。在PPP中，政府雖然擺脫了生產(chǎn)者的身份，而成為選擇生產(chǎn)者的采購人。不過，PPP只是改變了公共服務(wù)的生產(chǎn)方式，并沒有改革公共服務(wù)的性質(zhì)。公共服務(wù)的提供責(zé)任仍然要由政府來承擔(dān)，這是公私伙伴關(guān)系中值得注意的地方。［3］為了解決公共服務(wù)需求與公共服務(wù)供給之間日益增長的矛盾，政府除了保留核心公共服務(wù)的自身提供之外，大多數(shù)都需通過市場化方式，通過政府購買公共服務(wù)的新機制來提供。而廣大公眾在政府購買公共服務(wù)的過程中也不是被動地、無條件地接受所有的服務(wù)。他們有享受優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)的權(quán)利，有對公共服務(wù)進行監(jiān)督的權(quán)利，有對公共服務(wù)的最終評價權(quán)以及對公共服務(wù)項目范圍的選擇建議權(quán)。當然，公眾消費者在其中也要承擔(dān)一定的義務(wù)。無論如何，公眾作為公共服務(wù)的消費者、受益人，在政府購買公共服務(wù)中既享有一定的權(quán)利，也承擔(dān)一定的義務(wù)，應(yīng)該說是政府購買公共服務(wù)中不可或缺的重要主體，也是政府購買公共服務(wù)主體體系的重要組成部分。

（二）政府購買公共服務(wù)的權(quán)力來源于人民，為“三元主體”興起提供了權(quán)利基礎(chǔ)

在我國，作為國家的根本大法《憲法》明確規(guī)定，中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。人民的權(quán)利是權(quán)力之源，權(quán)力是從權(quán)利派生出來的。政府存在的正當性就是為了保護公民的權(quán)利?，F(xiàn)代公共行政越來越強調(diào)服務(wù)與效益，堅持“服務(wù)本位”，將公眾置于公共行政的中心位置上，“公眾第一”成為公共行政的核心原則。在行政法律關(guān)系中，行政主體與行政相對人的地位真正趨于平等，在行為關(guān)系上的理念是服務(wù)與合作。行政主體將改進服務(wù)質(zhì)量，高效率地為相對人提供服務(wù)，作為其不懈的追求；應(yīng)將相對人需求的滿足和公共利益的實現(xiàn)作為其實施行政行為的最高價值選擇。［4］在政府購買公共服務(wù)中，不僅承接主體的主體地位和人格應(yīng)當被承認，而且廣大公眾的獨立的主體地位和人格也應(yīng)被認可。我國目前尚未將廣大公眾作為政府購買公共服務(wù)的主體之一，主要源于理論上對公民或公眾的行政法主體性地位的關(guān)懷不足。所謂主體性是個人（主體）謀求自由、獨立的自我意識，即獲得法律、社會認可并受到尊重的權(quán)利能力資格。［5］行政法的應(yīng)然狀態(tài)，就應(yīng)當是通過法律確立公民在行政法上的主體地位，甚至于達到與行政機關(guān)及公務(wù)員的平等地位。主體性使人成為真正的人或法律上的人，通過法律上權(quán)利義務(wù)的規(guī)定與保護實現(xiàn)作為人的基本法律條件。人的主體性使行政共同體有了元要素的基本構(gòu)成，使行政共同體有了建構(gòu)的可能性。雖然政府購買公共服務(wù)活動，政府與公民之間似乎不發(fā)生直接的法律關(guān)系，但是具有構(gòu)建功能的主體性將使得公眾成為政府購買公共服務(wù)的重要主體。

（三）政府購買公共服務(wù)的公共利益指向，為“三元主體”形成打下了利益根基

在政府購買公共服務(wù)的過程中，實現(xiàn)的根本目標是公共利益而非個人利益或者行政機關(guān)本身的部門利益。雖然公共利益的概念和范圍很難界定，但是其內(nèi)涵大體上包括了以下幾點：一是公共利益不是簡單的個人利益的疊加；二是公共利益超越了個人利益，是能夠讓全體或絕大多數(shù)成員受益的利益；三是公共利益是政府工作的準則和目標。政府購買公共服務(wù)是政府工作的一些內(nèi)容，其以公共利益為行為準則，目的是為了讓公眾享受到公共服務(wù)，獲得公共利益。所以，向公眾提供公共服務(wù)是包括政府購買公共服務(wù)活動的一個重要環(huán)節(jié)，離開這個環(huán)節(jié)，政府購買公共服務(wù)活動將不復(fù)存在。［6］而政府向公眾提供公共服務(wù)，無論是親自提供服務(wù)，還是通過政府購買的模式提供服務(wù)，必須根據(jù)廣大公眾的切身民生需求來進行。政府購買公共服務(wù)活動的順利開展，一刻也離不開公眾對公共服務(wù)的監(jiān)督，離不開公眾對公共服務(wù)的評價，也離不開公眾對服務(wù)項目的建議。一句話，離開了公眾的主體地位，政府購買公共服務(wù)活動將無法展開，也不會取得應(yīng)有的成效。

可以說，公眾作為主體興起是“三元主體”框架凸顯的關(guān)鍵。而“三元主體”框架的興起，并非意味著傳統(tǒng)的購買主體與承接主體之間法律關(guān)系的拋棄，而是意味著傳統(tǒng)行政法律關(guān)系重構(gòu)的契機，更蘊含著公眾與承接主體之間的主體關(guān)系以及公眾與購買主體的主體關(guān)系難題解決時機的來臨，從而根據(jù)“三元主體”之間的關(guān)系，最終解決政府購買公共服務(wù)的主體地位問題。

二、購買主體與承接主體的關(guān)系構(gòu)建

作為政府購買公共服務(wù)的必備主體，購買主體與承接主體相當于“傳統(tǒng)”行政法律關(guān)系主體中的行政主體與行政相對人，但是，它們之間的法律關(guān)系又與傳統(tǒng)的行政主體與行政相對人的法律關(guān)系不盡相同，需要根據(jù)政府購買公共服務(wù)的特質(zhì)進行重構(gòu)。

（一）雙重性質(zhì)的契約關(guān)系

從目前相關(guān)法規(guī)政策來看，在政府購買公共服務(wù)中，購買主體與承接主體之間最主要的關(guān)系就是合同關(guān)系。國務(wù)院辦公廳發(fā)布有關(guān)《指導(dǎo)意見》指出，“購買主體要按照合同管理要求，與承接主體簽訂合同，明確所購買服務(wù)的范圍、標的、數(shù)量、質(zhì)量要求，以及服務(wù)期限、資金支付方式、權(quán)利義務(wù)和違約責(zé)任等，按照合同要求支付資金，并加強對服務(wù)提供全過程的跟蹤監(jiān)管和對服務(wù)成果的檢查驗收。承接主體要嚴格履行合同義務(wù)，按時完成服務(wù)項目任務(wù)，保證服務(wù)數(shù)量、質(zhì)量和效果?！边@一規(guī)定對購買主體與承接主體的合同權(quán)利義務(wù)進行了概括性規(guī)定。在簽訂合同前，購買主體與承接主體將雙方的權(quán)利義務(wù)以合同方式進行約定，體現(xiàn)了合同雙方平等的理念，因此從這個意義上看，購買主體與承接主體處于合作伙伴的地位，彰顯了當今時代公私合作治理的本質(zhì)。

但是，與一般民事合同（指平等主體的自然人、法人、其他組織之間設(shè)立、變更、終止民事權(quán)利義務(wù)關(guān)系的協(xié)議。民事合同的核心是當事人的意思自治，意思自治原則的核心是契約自由）不同的是，購買主體與承接主體的合同盡管在形式上采用了民事合同的形式，但是由于在其制度中加入了公法因素，具有公法合同的性質(zhì)和特征，實際上應(yīng)該是一種“行政私法合同”，這使得它與私法合同存在明顯的界限。第一，在合同訂立目的方面，政府購買公共服務(wù)合同這類行政私法合同的訂立目的在于實現(xiàn)國家利益或社會公共利益，是政府實現(xiàn)經(jīng)濟和社會目標的一種手段。這與民事合同的訂立目的在于實現(xiàn)私人利益顯然不同。第二，在合同的原則方面，與民事合同奉行意思自治原則（核心是契約自由，囊括締約自由、相對人選擇自由、內(nèi)容決定自由、方式自由等）不同，政府購買公共服務(wù)合同的簽訂與履行不能完全實行意思自治原則，而應(yīng)當受到不同程度上的限制，表現(xiàn)在：購買主體在合同訂立中并無任意選擇私人主體的自由，只能選擇具備法定條件的承接主體；購買主體與承接主體在合同中也并無完全的內(nèi)容決定自由，體現(xiàn)國家利益和社會公共利益的必備條款并不能排除在外；雙方也無法任意選擇合同方式的自由，只能采用書面形式。第三，從合同解除的情形看，在民事合同制度中，合同的解除有協(xié)商解除、約定解除、法定解除三種情形。無論哪種情形，雙方都享有解除合同的權(quán)利，解除條件是明確具體的，并可對對方的解除權(quán)訴諸救濟。而在行政私法合同中，當合同的履行可能損及國家利益或社會公共利益時，立法上往往賦予購買主體單方面解除合同的權(quán)利（這一點與民事合同的解除有著極大的不同）；合同解除條件中的“國家利益”或“社會公共利益”是由購買主體單方面判斷和解釋的；私人主體一般不能就合同是否應(yīng)當解除訴諸法律，而只能就合同解除引起的損失的補償或賠償問題進行協(xié)商或訴訟。［7］第四，在爭議解決機制方面，與民事合同爭議一般通過私法救濟方式（協(xié)商、調(diào)解、仲裁或民事訴訟）解決不同，作為行政私法合同的政府購買公共服務(wù)合同法律爭議具有特殊性。各國的爭議解決機制也呈現(xiàn)出復(fù)雜多變性，既有將其爭議完全納入普通民事訴訟的解決機制，又有將爭議歸入行政機關(guān)解決的行政解決機制，還有對其爭議實行民事和行政的雙重解決機制。

（二）協(xié)同合作的監(jiān)督關(guān)系

政府包括購買主體以及其他政府機關(guān)對承接主體的監(jiān)督源自民主正當性的要求。在德國，公組織不得籍由將實現(xiàn)公益的過程委諸私主體而規(guī)避憲法約束，所以公組織在公私協(xié)力之際，應(yīng)該負責(zé)確保民主正統(tǒng)化形成組織的規(guī)律如何替代之，這種將由應(yīng)民主正統(tǒng)化的公組織“波及”至原不須民主正統(tǒng)化之私主體，稱為“波及性正統(tǒng)化責(zé)任”。［8］根據(jù)民主原則，所有國家權(quán)力的行使，無論系干預(yù)性質(zhì)的單方高權(quán)行為或事實上之給付行為，亦無論是公法行為或是私法行為，最終皆需可溯及自全體國民之意志，亦即必須是由國民所出。［9］政府購買公共服務(wù)作為政府與私人共同合作執(zhí)行行政任務(wù)的形式，自然也不例外，也應(yīng)具備民主正當性。與此同時，民主原則實質(zhì)上是一種全體國民擁有國家主權(quán)的組織原則，任何直接或間接行使國家權(quán)力的公共部門或者私人部門，均可溯及到人民制定的憲法或依據(jù)憲法制定的法律的授權(quán)或至少有直接或間接民意基礎(chǔ)的行政機關(guān)監(jiān)督，方具有民主正當性。實際上，在公私協(xié)力的公私部門關(guān)系中，“只要公權(quán)力主體對承擔(dān)該事務(wù)的私人保有相應(yīng)于該任務(wù)政治重要性之適當監(jiān)督，即已滿足民主原則之要求?！保?0］由此可見，政府對社會組織及私人主體對履行提供服務(wù)進行監(jiān)管，不僅是公共部門角色和任務(wù)轉(zhuǎn)換的內(nèi)在需要，也是確保民主正當性的有力保障。

從西方國家的相關(guān)實踐來看，為了實現(xiàn)對諸如合同外包等行為的規(guī)制，政府機關(guān)往往分工負責(zé)，協(xié)調(diào)配合完成對購買公共服務(wù)的監(jiān)督任務(wù)。在我國，財政部等三部委在2014年出臺的《管理辦法（暫行）》中也規(guī)定，購買主體應(yīng)當加強購買合同管理，建立監(jiān)督檢查機制；財政部門推進政府購買服務(wù)績效評價工作；財政、審計等有關(guān)部門應(yīng)當加強對政府購買服務(wù)的監(jiān)督、審計，民政、工商管理及行業(yè)主管等部門應(yīng)當按照職責(zé)分工將承接主體承接政府購買服務(wù)行為信用記錄納入年檢（報）、評估、執(zhí)法等監(jiān)管體系，不斷健全守信激勵和失信懲戒機制。而政府對承接主體的監(jiān)督包括兩大類：法律監(jiān)督與專業(yè)監(jiān)督。政府對承接主體依法進行法律監(jiān)督，這種法律監(jiān)督包括監(jiān)督的主體、內(nèi)容、條件、方式、程序、責(zé)任以及救濟等各方面。除了法律監(jiān)督之外，政府機關(guān)對承接主體進行專業(yè)監(jiān)督對于確保公權(quán)力運行的質(zhì)量也非常必要。但是，一般而言，這種專業(yè)監(jiān)督似乎有必要統(tǒng)一納入到法律監(jiān)督中來?？傊c一般的法律關(guān)系不同，政府機關(guān)在公私協(xié)力關(guān)系中既是合作者，同時又是權(quán)力行使的監(jiān)督者，對公共服務(wù)提供的全過程必須進行監(jiān)管，以保障公共利益的實現(xiàn)。

（三）費用支付的請求權(quán)關(guān)系

從字面上看，既然是政府購買公共服務(wù)，那么社會組織和私人主體在提供公共服務(wù)中所花費數(shù)量不等的人財物資源以及其他成本理應(yīng)由政府機關(guān)負責(zé)返還，政府必須要有充足和穩(wěn)定的資金作為保障。在我國的公共服務(wù)購買過程中，最常見的一種方式是政府在制定財政預(yù)算時，安排一定數(shù)目的專項資金用于資助社會機構(gòu)提供各類公共服務(wù)，或用于公開招標。各地現(xiàn)在出現(xiàn)了采取財政資金直接購買，或采取資金補貼、物品補貼、稅收優(yōu)惠等形式間接購買養(yǎng)老服務(wù)、社區(qū)心理矯正和再就業(yè)服務(wù)等。為了避免由于購買資金大多來源于預(yù)算外資金而尚未全部納入公共財政體制的缺陷，避免承接主體不必要的經(jīng)濟損失，今后立法要對承接主體費用支付的請求權(quán)作出應(yīng)有的規(guī)定。但是應(yīng)該注意的是，承接主體在其中不能以贏利為單一目的，而應(yīng)該實現(xiàn)國家或社會的公共利益。

（四）法定與約定的義務(wù)關(guān)系

承接主體對購買主體還應(yīng)負有以下義務(wù)：一是應(yīng)當按合同履行提供公共服務(wù)的義務(wù)。承接主體要認真組織實施服務(wù)項目，按時完成服務(wù)項目任務(wù)，保證服務(wù)數(shù)量、質(zhì)量和效果。二是應(yīng)該親自生產(chǎn)和提供公共服務(wù)的義務(wù)。承接主體承接公共服務(wù)，不論其模式與來源，都是以政府對該社會組織和私人主體的信任為基礎(chǔ)，因此，承接公共服務(wù)的主體必須自己親自提供公共服務(wù)，嚴禁轉(zhuǎn)包行為。三是要接受各方監(jiān)督。由于承接主體提供的是涉及到廣大公眾的民事事項，實踐中也可能變形走樣，為此要建立相關(guān)機制，讓承接主體積極主動地接受有關(guān)部門、服務(wù)對象及社會監(jiān)督，打造無縫隙的監(jiān)督之網(wǎng)，使得任何偏離公共服務(wù)軌道的行為都得到及時改正。四是應(yīng)該遵循其他公法規(guī)則。美國學(xué)者認為，政府動用財政資金向私人主體購買原由政府親自提供的服務(wù)，而私人主體也借此投入傳統(tǒng)的公共目標之中。［11］對于承接主體而言，遵循法定的公法規(guī)范是不言而喻的。此外，由于購買主體對承接主體的人格與能力的雙重信賴，承接主體不能懈怠，應(yīng)該積極、謹慎地進行公共服務(wù)供給。

三、承接主體與廣大公眾的關(guān)系構(gòu)建

社會組織等是政府購買公共服務(wù)的重要參與者，在政府購買公共服務(wù)體系中處于中心環(huán)節(jié)，是政府購買公共服務(wù)項目的申請者和具體實施人，聯(lián)系著政府與廣大公眾，是政府與廣大公眾的橋梁和紐帶。因此，承接主體與社會公眾之間存在著非常密切的關(guān)系。

（一）承接主體為公眾生產(chǎn)公共服務(wù)的義務(wù)關(guān)系

“一個地方性的提供單位能夠組織自己的生產(chǎn)單位，比如建立一個地方政府機構(gòu)，但它也能夠從額外的生產(chǎn)者那里購買服務(wù)，或者加入其他提供單位所組織的共同服務(wù)的安排中去?！保?2］政府購買公共服務(wù)，就是實行公共服務(wù)的提供者與生產(chǎn)者相分離，實現(xiàn)公共服務(wù)的多元化供給。社會組織、企業(yè)、非政府組織或個人等其他社會主體“生產(chǎn)公共服務(wù)”而由政府進行安排和監(jiān)督，恰恰是政府積極履行職能的一種方式，而通過政府購買公共服務(wù)的方式也可以有效地促進公共服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。承接主體按照合同約定提供規(guī)定的各種公共服務(wù)，便成為承接主體的約定義務(wù)。如果承接主體提供的服務(wù)不符合合同約定的內(nèi)容、期限、數(shù)量、質(zhì)量、價格等要求，這不僅構(gòu)成對政府機關(guān)的違約，而且也對公眾造成侵權(quán)。在此種情況下，應(yīng)視情況對廣大公眾給予賠償。

（二）公眾作為消費者對承接主體的權(quán)利關(guān)系

薩瓦斯曾言，在民營化中有必要區(qū)分公共服務(wù)中三個基本的參與者：消費者、生產(chǎn)者、安排者或提供者。其中，消費者直接獲得或接受服務(wù)，服務(wù)的生產(chǎn)者直接組織生產(chǎn)或者直接向消費者提供服務(wù)，服務(wù)安排者（提供者）指派生產(chǎn)者給消費者、指派消費者給生產(chǎn)者或選擇服務(wù)的生產(chǎn)者［13］。這種解釋基本上符合作為公私協(xié)力及民營化重要類型的政府購買公共服務(wù)的三面關(guān)系。在政府購買公共服務(wù)的關(guān)系中，雖然簽署政府購買公共服務(wù)合同的是購買機關(guān)即政府機關(guān)，但合同的客戶，或者說實際上最重要的客戶并不是政府機關(guān)，而是廣大的公眾——即公共服務(wù)的消費者。盡管公眾作為消費者的性質(zhì)存在疑問，但是在政府購買公共服務(wù)的過程中，消費者具有知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)、安全權(quán)、評價權(quán)、選擇建議權(quán)、依法求償權(quán)等權(quán)利。但是公法消費者一般沒有自主選擇權(quán)，廣大的公法消費者無法根據(jù)自己的消費愿望、興趣、愛好和需要，自主、充分地選擇公共服務(wù)，特別是無法選擇承接主體而只能被動接受。將廣大的消費者納入政府購買服務(wù)的主體中，有利于彰顯政府購買公共服務(wù)的民主化和平等化，有利于促進公私各方主體的權(quán)利實現(xiàn)。

四、購買主體與廣大公眾的關(guān)系構(gòu)建

從表面上看，購買主體與廣大公眾之間并不存在直接的關(guān)系，但是存在“虛擬”的法律關(guān)系，主要表現(xiàn)在：

（一）購買主體對廣大公眾的擔(dān)保關(guān)系

在政府購買公共服務(wù)中，政府移交的是服務(wù)項目的提供，而不是服務(wù)責(zé)任。［14］作為公共服務(wù)購買方的購買主體與作為公共服務(wù)消費者的社會公眾之間存在著責(zé)任分配，其中政府機關(guān)雖然不再承擔(dān)公共服務(wù)的生產(chǎn)責(zé)任，但是無疑仍然要承擔(dān)公共服務(wù)提供的擔(dān)保責(zé)任。如果承接主體違法或違約提供公共服務(wù)，或者發(fā)生導(dǎo)致其他損害等事件時，那么政府機關(guān)應(yīng)該及時介入和監(jiān)督，對廣大的社會公眾承擔(dān)其由于承接無力提供公共服務(wù)而導(dǎo)致的一切責(zé)任。而且，當承接主體不能完全承擔(dān)責(zé)任或由于某種原因無法承擔(dān)責(zé)任時，政府機關(guān)應(yīng)當承擔(dān)起補充責(zé)任。實際上，政府部門這一擔(dān)保人的關(guān)系地位深刻地體現(xiàn)了當今擔(dān)保國家的新理念、新模式。至于政府部門在承擔(dān)擔(dān)保人責(zé)任之后，是否對承接主體進行追償以及如何追償?shù)葐栴}，則涉及到公、私部門之間的關(guān)系問題。與此同時，公眾也可以政府機關(guān)未盡到擔(dān)保責(zé)任等公法責(zé)任為由，通過行政復(fù)議和行政訴訟等行政救濟途徑，要求政府承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

（二）公眾對購買主體的權(quán)利關(guān)系

公眾對公共部門的地位可從以下幾個方面表現(xiàn)出來：一是監(jiān)督關(guān)系。廣大公眾是公共服務(wù)的消費者，也是公共利益的獲得者。雖然廣大公眾并不直接參加公私部門的關(guān)系，但是，無論對于直接提供公共服務(wù)的承接主體，還是對于不直接負責(zé)生產(chǎn)公共服務(wù)的的政府機關(guān)而言，他們都具有天然的監(jiān)督權(quán)，對政府機關(guān)的有關(guān)作為或不作為形成監(jiān)督關(guān)系。二是追索和求償關(guān)系。在承接主體在提供公共服務(wù)致使廣大公眾利益受損，而承接主體又無法賠償時，廣大公眾可以行使類似于私法上的追索權(quán)，向公共服務(wù)的擔(dān)保者——政府進行追索和求償。這種權(quán)利是從公共部門負責(zé)擔(dān)保責(zé)任所推導(dǎo)而來的權(quán)利。三是公權(quán)利行使關(guān)系。公權(quán)利“如從國民的觀點而言，系指根據(jù)公法規(guī)定，賦予個別的人民，為實現(xiàn)自己的利益得請求國家為特定行為的法律上之力?！保?5］成立公權(quán)利必須同時滿足以下三個條件：公法規(guī)范課予行政機關(guān)為或不為一定行為的義務(wù)；該公法規(guī)范的目的在于保護私人的個人利益，或者目的在于維護公共利益，但同時兼及個人利益之保護；該法規(guī)范賦予利益受影響之人保障其利益的法律力量。［16］廣大公眾擁有公權(quán)利，就可以對政府機關(guān)等公共部門行使請求權(quán)、支配權(quán)甚至形成權(quán)，要求政府機關(guān)為或不為一定行為的權(quán)利等，這些權(quán)利對于保障自身利益不受損害具有一定的價值。

五、簡要的結(jié)語

與傳統(tǒng)的行政主體——行政相對人之間的兩面法律關(guān)系相比，政府購買公共服務(wù)的三面關(guān)系擴展了主體范圍，將所有涉及公共服務(wù)購買的主體納入探討的領(lǐng)域；重塑了有關(guān)內(nèi)容，對不同主體之間的權(quán)力（權(quán)利）與義務(wù)（職責(zé)）關(guān)系進行重構(gòu)；革新了法治理念，為“虛擬”的主體關(guān)系尋找連接點。政府購買公共服務(wù)的三面關(guān)系及“三元主體”的崛起，不僅是法學(xué)理論轉(zhuǎn)換的需要，而且也是法律實踐的要求?！叭黧w”的政府購買公共服務(wù)主體制度改革不能停滯于解決購買主體與承接主體的法律關(guān)系問題，而要將視野擴展至承接主體公眾、購買主體與公眾的法律關(guān)系難題。由于主體的法律地位實質(zhì)上是主體之間的相互關(guān)系，因此，要圍繞構(gòu)建購買主體與承接主體的關(guān)系、承接主體與公眾的關(guān)系以及購買主體與公眾的關(guān)系這三面新型關(guān)系，最終實現(xiàn)政府購買公共服務(wù)各主體之間的法律地位重構(gòu)。

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責(zé)任編輯：李 翔

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：1008-6323（2016）04-0015-05

鄒煥聰，江蘇大學(xué)法學(xué)院副教授。

2016-06-16

司法部國家法治與法學(xué)理論研究項目（項目編號：14SFB5007）、江蘇省社會科學(xué)基金項目（項目編號：14FXB003）。