文/李 翔

（四川行政學(xué)院，四川成都 610072）

城鎮(zhèn)化可持續(xù)性與長效機制構(gòu)建研究

文/李 翔

（四川行政學(xué)院，四川成都 610072）

在以權(quán)力為驅(qū)動力、以土地財政為核心、以房地產(chǎn)為載體的城鎮(zhèn)化動力機制的作用下，中國在30年內(nèi)走完了發(fā)達國家上百年走過的城市化路程，實現(xiàn)了城鎮(zhèn)化跨越式發(fā)展。然而，政府主導(dǎo)下的城鎮(zhèn)化所導(dǎo)致的結(jié)構(gòu)失衡和資源透支，使我國城鎮(zhèn)化面臨后繼乏力的困境，暴露出現(xiàn)行城鎮(zhèn)化動力機制的內(nèi)在缺陷。因此，要實現(xiàn)我國城鎮(zhèn)化的可持續(xù)發(fā)展，必須重構(gòu)城鎮(zhèn)化動力機制，突破現(xiàn)有制度瓶頸，加快從“速效機制”向“長效機制”的轉(zhuǎn)換。

城鎮(zhèn)化

城鎮(zhèn)化是農(nóng)村人口向城市遷移和集中的歷史進程。改革開放以來，從農(nóng)業(yè)國家、農(nóng)村社會向工業(yè)國家和城市社會的轉(zhuǎn)變促進了我國城鎮(zhèn)化的發(fā)展步伐，2011年城市常住人口首次超過鄉(xiāng)村常住人口。然而，長期外延式和粗放式的發(fā)展模式導(dǎo)致有限資源的過度透支，我國城鎮(zhèn)化正面臨后繼乏力的瓶頸。因此，城鎮(zhèn)化的動力機制亟待完善。

一、城鎮(zhèn)化動力機制內(nèi)涵

動力機制是發(fā)展動力的根源，是可持續(xù)發(fā)展的重要前提。可持續(xù)性是指一種可以長久維持的過程或狀態(tài)。聯(lián)合國世界環(huán)境與發(fā)展委員會（也稱布倫特蘭委員會）在其標志性的報告《我們共同的未來》（1987）中提出：“可持續(xù)發(fā)展是既滿足當代人的需要，又不對后代人滿足其需要的能力構(gòu)成危害的發(fā)展”。動力機制是城鎮(zhèn)化理論的重要內(nèi)容之一。學(xué)界通常將城鎮(zhèn)化動力機制視為推動城鎮(zhèn)化發(fā)展所必需的動力作用機理，維持和改善這種作用機理的各種經(jīng)濟關(guān)系、組織制度等所構(gòu)成的綜合系統(tǒng)的總和。但從不同的視角出發(fā)，國內(nèi)外研究者對城鎮(zhèn)化動力機制的闡釋不盡相同：鐘秀明將城鎮(zhèn)化的動力機制歸納為“自上而下”式和“自下而上”式，“一元化”推動和“多元化”推動，“外力”型和“內(nèi)力”型，以及要素推進型、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)演進型、制度變革推動型和教育推動型等多種類型（2004）；陳柳欽認為工業(yè)化是城鎮(zhèn)化的根本動力（2005）；蔣永穆強調(diào)核心在工業(yè)化，依托在城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵在互動（2011）；華生著眼于制度的影響，認為新型城鎮(zhèn)化的主體就是要解決人的問題。不僅僅是城市自身現(xiàn)有的戶籍人口，還包括農(nóng)民工、農(nóng)民工家屬以及所有的外來人口。相應(yīng)的土地制度、戶籍制度、財政制度應(yīng)圍繞上述群體進行全面調(diào)整。這種調(diào)整要進行復(fù)雜的制度設(shè)計，其背后是利益的重新分配（2013）。許抄軍、羅能生和王家清認為城鎮(zhèn)化的動力機制應(yīng)是多元化的，教育的動力作用將更加突出（2007）；Heikkila認為，中國存在著“由外及內(nèi)”的農(nóng)村城市化和“由內(nèi)到外”的擴張城市化雙軌式動力機制，而目前多元化動力正在替代一元或二元城市化動力機制，市場化、全球化及科技創(chuàng)新正在成為最活躍的驅(qū)動力（2007）；吳建峰和周偉林認為工業(yè)化、市場化和全球化是我國過去30年來城鎮(zhèn)化的基本推動力（2011）；吳瀟、張沛則把外部力量的拉動力、區(qū)域市場的內(nèi)聚力、農(nóng)村內(nèi)部的擴張力和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的吸引力表述為西部城鎮(zhèn)化的動力機制（2012）。由上可見，多元城鎮(zhèn)化動力機制受到普遍認同。相關(guān)研究不僅豐富了城鎮(zhèn)化理論和內(nèi)涵，拓寬了研究的視野，而且對城鎮(zhèn)化道路的內(nèi)涵和中國特色城鎮(zhèn)化的理解也更加清晰，從研究方法，到理論內(nèi)容和形式過程都取得了明顯的進展，進一步提升了研究的平臺。但相對于應(yīng)然價值分析，對現(xiàn)行城鎮(zhèn)化動力機制的實然分析還略顯不足，尤其是對我國城市化現(xiàn)行動力機制缺陷的分析較為欠缺。因此，全面深入分析城鎮(zhèn)化動力機制，對于完善我國城鎮(zhèn)化理論十分必要。

二、城鎮(zhèn)化動力機制特征

以權(quán)力為驅(qū)動力、以土地財政為核心、以房地產(chǎn)為載體的城鎮(zhèn)化動力機制的內(nèi)在邏輯是，中央作為城鎮(zhèn)化的主導(dǎo)者，將城鎮(zhèn)化作為擴大內(nèi)需拉動經(jīng)濟的手段，確定加快城鎮(zhèn)化發(fā)展速度的戰(zhàn)略目標，地方政府作為推動城鎮(zhèn)化的主體，肩負著實現(xiàn)城市跨越式發(fā)展的重任，而由此產(chǎn)生的巨大資金需求，催生了城市土地的資本化，房地產(chǎn)也被推上了城鎮(zhèn)化的歷史舞臺，承載著地方政府變現(xiàn)土地價值的重要使命，而地價與房價的正相關(guān)使地方政府與房地產(chǎn)業(yè)相互依存，成為天然的利益同盟。

城鎮(zhèn)化的政府主導(dǎo)決定了我國城鎮(zhèn)化的權(quán)力驅(qū)動屬性，所謂城鎮(zhèn)化的權(quán)力驅(qū)動，是指政府運用行政權(quán)力調(diào)動社會資源以推動城鎮(zhèn)快速發(fā)展的過程。權(quán)力驅(qū)動型城鎮(zhèn)化具有極強的功利性和計劃色彩。一方面，地方政府在城市發(fā)展上普遍急于求成。由于加快城鎮(zhèn)化發(fā)展已被上升至國家戰(zhàn)略的高度，成為一種國家意志或政府意志，從而使我國城鎮(zhèn)化帶有行政驅(qū)動的特征。目前，城鎮(zhèn)化已被視為我國最大內(nèi)需和新的經(jīng)濟增長點，成為拉動經(jīng)濟發(fā)展的重要手段和途徑。然而政府對城鎮(zhèn)化進程的全面主導(dǎo)和深度介入極易強化政府對社會事務(wù)的過度干預(yù)，加劇政府組織的全能化，從而加劇政府機構(gòu)的過度膨脹，導(dǎo)致政府行政成本急劇上升。事實上城鎮(zhèn)化是一個漫長的過程，用加速城市化來拉動內(nèi)需無異于“用遠水解近渴”，很難達到預(yù)期效果，而片面高估城鎮(zhèn)化對經(jīng)濟和社會的拉動作用極易助長對城鎮(zhèn)化的拔苗助長。另一方面，城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略頂層設(shè)計的初衷是將各地城鎮(zhèn)化進程納入規(guī)范發(fā)展軌道，自上而下的有序推進。由于任何戰(zhàn)略目標都是人為制定的，并且都是由人去執(zhí)行的，因此，在制度環(huán)境不成熟，政府權(quán)力高度集中且缺乏有效制衡的背景下，中央政府的意志在貫徹落實過程中極易異化為地方官員的意志，政府官員的政績沖動勢必強化地方政府的城鎮(zhèn)化沖動，從而在推行中央政府制定的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略目標的過程中好大喜功，對指標層層加碼，而這正是過去30年來我國城鎮(zhèn)化高歌猛進的根源所在。

三、傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化動力機制缺陷分析

政府主導(dǎo)下的城鎮(zhèn)化的核心動力是行政權(quán)力，其實質(zhì)是政府通過對資源的支配和掌控作為推動城鎮(zhèn)化進程的主體。政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)化進程的優(yōu)勢在于集中力量重點發(fā)展立竿見影，依靠強大的政府動員能力和龐大社會經(jīng)濟資源推進城市建設(shè)，決策效率高，發(fā)展速度快。然而權(quán)力驅(qū)動型城鎮(zhèn)化的弊端在于政府權(quán)力過大且缺乏有效制衡，決策失誤的風(fēng)險較高，社會活力不足，發(fā)展不均衡和缺乏可持續(xù)性。

（一）城鎮(zhèn)化的權(quán)力驅(qū)動抑制了社會參與的積極性

我國城鎮(zhèn)化是自上而下依靠權(quán)力驅(qū)動和政府動員進行的，具有濃厚的計劃色彩。從世界城市發(fā)展歷史來看，城鎮(zhèn)化是一個自然成長的漫長過程，但在我國，城鎮(zhèn)化被賦予保增長和拉動內(nèi)需的重要使命，加快城鎮(zhèn)化上升為國家戰(zhàn)略，成為國家意志或政府意志。

全能政府對城鎮(zhèn)化進程的主導(dǎo)表現(xiàn)為政府權(quán)力過大，有形之手管得過寬，甚至扮演投資主體的角色，嚴重擠壓了市場的活動空間，造成社會的活力不足，而市場空間的壓縮，必然大大挫傷企業(yè)和個人參與城市發(fā)展的信心。與此同時，政府面面俱到也很容易養(yǎng)成民眾凡事找政府的依賴心理，從而使地方財政不堪重負。在城市化過程中，政府理應(yīng)淡出競爭性領(lǐng)域，專注于規(guī)則的制定、秩序的維護和市場的監(jiān)管，有所為而有所不為。然而長期以來，政府一直將城市化視為促進經(jīng)濟增長的手段而不是經(jīng)濟發(fā)展的結(jié)果，這種本末倒置導(dǎo)致其在城鎮(zhèn)化過程中片面追求發(fā)展速度，由于這種高速度是建立在透支資源基礎(chǔ)之上的，也就注定了權(quán)力驅(qū)動型城鎮(zhèn)化的不可持續(xù)。

（二）資源配置權(quán)力化加劇了我國城市發(fā)展結(jié)構(gòu)的失衡

在城鎮(zhèn)化過程中，資源要素流向利潤高的地方乃是大勢所趨，無論是勞動力還是資金都會從鄉(xiāng)村向城市、從小城市向大城市轉(zhuǎn)移。在我國，城鎮(zhèn)化的政府主導(dǎo)更加強化了這種趨勢?！肮俦疚弧焙汀暗燃壣鐣钡膫鹘y(tǒng)，決定了政府所掌控的資源與其行政級別呈正相關(guān)關(guān)系。行政級別愈高權(quán)力愈大，政府支配的資源就愈多，因而行政級別愈高的城市擁有動用更多資源來擴張城市的權(quán)力，擁有資源越多的城市的“造城”意愿也越強烈，其城市膨脹速度也越快。資源配置的權(quán)力化造成我國大城市與廣大中小城市發(fā)展上的嚴重失衡。直轄市的行政級別最高，擁有的資源也最多，貴為權(quán)力中樞的首都北京更是如此。而在省一級的行政區(qū)劃內(nèi)，省會城市“一城獨大”現(xiàn)象非常普遍，尤其是中西部地區(qū)，省會的強勢地位使其具有明顯的資源優(yōu)勢，對區(qū)域內(nèi)其它地方的資源產(chǎn)生了極強的“虹吸效應(yīng)”，眾多中小城市因財力不足和資源流失每況愈下，與大城市的差距不斷擴大。隨著我國城鎮(zhèn)化的推進，城市發(fā)展結(jié)構(gòu)失衡的問題越來越突出，資源少、經(jīng)濟欠發(fā)達、就業(yè)機會不足加劇了小城市的人才和資金的流失，而少數(shù)大城市則因人口大量涌入不堪重負。盡管中央提出的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略希望通過大力發(fā)展中小城鎮(zhèn)分流大部分農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口，以減緩大城市的人口爆炸的巨大壓力，并率先放開了中小城市的戶籍限制，但在現(xiàn)有權(quán)力結(jié)構(gòu)固化的情況下，城市發(fā)展不平衡的現(xiàn)狀難以真正扭轉(zhuǎn)。

（三）“以地謀發(fā)展”將我國城鎮(zhèn)化引入歧途

“錢從哪里來？”是城鎮(zhèn)化過程中地方政府面臨的最大難題。城市發(fā)展的一哄而起需要巨大的資金投入。上世紀90年代實行的分稅制，造成地方政府的財權(quán)與事權(quán)分離，地方財政入不敷出的壓力也越來越大。于是土地成為地方政府籌集城市建設(shè)資金的主要途徑，土地財政也就應(yīng)運而生。然而土地價值的變現(xiàn)離不開房地產(chǎn)載體，地價的上漲更有賴于樓市的繁榮，因此在地方政府的支持下，房地產(chǎn)迅速崛起，一躍成為中國經(jīng)濟的“支柱產(chǎn)業(yè)”。由于地價與房價榮辱與共，對土地財政的高度依賴使地方政府對樓市長期繁榮和房價持續(xù)上漲具有強烈的預(yù)期。房價上升有利于土地收益的增加和財政狀況的改善，有利于擴大城市規(guī)模，改善城市形象，提升官員政績。所以，為了填補機構(gòu)膨脹和投資饑渴造成的巨大預(yù)算缺口，地方政府無視樓市泡沫化的危害，希望房價不斷上漲，明里暗里為房地產(chǎn)保駕護航，延續(xù)了長達20多年的房地產(chǎn)牛市，為地方財政創(chuàng)造了巨額的收入。以地生財加速了城市房地產(chǎn)化，房地產(chǎn)“一業(yè)獨大”導(dǎo)致社會資源高度集中于樓市，從而架空了實體經(jīng)濟，動搖了我國城鎮(zhèn)化的基石。

四、變“速效”為“長效”：我國城鎮(zhèn)化動力機制的重塑與優(yōu)化

（一）加快城鎮(zhèn)化的政府主導(dǎo)向市場主導(dǎo)和政府引導(dǎo)轉(zhuǎn)變

在城鎮(zhèn)化進程中，政府處于絕對的主導(dǎo)地位。加快城鎮(zhèn)化是國家的戰(zhàn)略需要，然而違背客觀規(guī)律的高速城鎮(zhèn)化難以擺脫欲速不達和后繼乏力的困境。

1.城鎮(zhèn)化的權(quán)力驅(qū)動助長了政府管理人治化，加大了政府決策失誤的風(fēng)險。規(guī)劃制度管不住政府的有形之手，導(dǎo)致我國城市規(guī)模擴張無法擺脫“攤大餅”的窠臼，動輒圈占大量良田興建凸顯政績的景觀大道、音樂廣場、高爾夫球場、大學(xué)城等等，這種“計劃不經(jīng)濟”造成了土地資源的嚴重浪費。為追求城鎮(zhèn)化的高速度，地方政府往往借公共利益需要之名大拆大建，甚至不惜動用行政力量進行強行拆遷，導(dǎo)致社會矛盾的不斷激化。

2.城鎮(zhèn)化權(quán)力驅(qū)動加速了政府組織公司化，強化了政府“經(jīng)濟人”的屬性?！敖?jīng)營城市”理念風(fēng)靡使地方政府把城市作為一種特殊商品，進行資本化動作與管理，土地財政就是政府土地資本化的必然產(chǎn)物。政府成為經(jīng)營城市的主體，以經(jīng)濟效率取代行政效率，導(dǎo)致政府職能異化，將公共組織與經(jīng)濟組織混為一談，強化了政府利益沖動，過度擴張汲取社會資源和社會財富的利益邊界。

3.城鎮(zhèn)化權(quán)力驅(qū)動加劇了資源配置的權(quán)力化，助長了政府與民爭利行為。地方政府掌控著主要的社會資源，有能力通過集中配置資源重點推進城市建設(shè)，甚至用行政性投資拉動經(jīng)濟增長。地方政府可以借城市化概念大肆圈錢，如貸款融資、賣地、土地抵押貸款，大發(fā)地方債，還可以通過調(diào)整行政規(guī)劃如撤縣設(shè)區(qū)等增加后備土地資源，等等。不僅容易造成資源的錯配，還進一步固化了強政府弱社會的格局。

由上可見，政府權(quán)力過于集中是我國城鎮(zhèn)化速效型動力機制的癥結(jié)所在。因此，當務(wù)之急是理順政府與市場的相互關(guān)系，強化對行政權(quán)力的制衡。市場化是打破權(quán)力和資源高度集中的重要手段。完全意義上的市場化，是政府退出競爭性領(lǐng)域，將資源配置權(quán)還給市場，政府作為公共組織天然具有公共管理和公共服務(wù)的職能，應(yīng)充分發(fā)展其引導(dǎo)和監(jiān)督市場的作用。所以加快我國城鎮(zhèn)化動力機制從“速效型”向“長效型”的轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變政府職能，將政府行為納入法治的軌道，增強社會對權(quán)力的監(jiān)督，推動地方政府轉(zhuǎn)變職能，將工作重心轉(zhuǎn)移到完善制度環(huán)境、維護市場秩序和提供公共服務(wù)上來，以充分釋放市場和社會參與城市發(fā)展的潛能。

（二）推動城市從“大而全”向功能化轉(zhuǎn)型

政治中心與經(jīng)濟中心的分離，將大城市的功能適當分散到不同的城市，一是有助于根治由“攤大餅”引發(fā)的大城市病，二是有利于大城市周邊衛(wèi)星城市的發(fā)育和城市群的形成。東南沿海地區(qū)城鎮(zhèn)化發(fā)展，已經(jīng)可以看到這一端倪，如大連、青島、蘇州、寧波、深圳等沿海城市都不是省會城市，但其經(jīng)濟總量均已超過了沈陽、濟南、南京、杭州和廣州等省會城市。這種區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟中心與政治中心的分離標志城市功能化的趨勢正在逐漸形成，這是社會化分工的內(nèi)在要求，它不僅有利于緩解大而全城市日趨嚴重的大城市病，而且城市功能的專業(yè)化是城市群發(fā)展的重要前提條件，事實上我國東部地區(qū)城市群的發(fā)育正是得益于中心城市與周邊衛(wèi)星城市的功能互補的利益需求。相反，集各種功能于一身的省會城市“一城獨大”的現(xiàn)象卻是內(nèi)陸地區(qū)的普遍現(xiàn)象，區(qū)域內(nèi)中心城市與眾多三四線城市的差距懸殊加劇了城市結(jié)構(gòu)的失衡。內(nèi)地與沿海的這一差異反映出經(jīng)濟發(fā)展水平存在著由外向內(nèi)的梯度效應(yīng)，同時也表明城鎮(zhèn)化的推進對經(jīng)濟基礎(chǔ)的高度依賴性，尤其對我國這樣一個地區(qū)差異懸殊的國家來說，一哄而起齊步走的城鎮(zhèn)化是不可行的。

（三）促進土地財政向稅收財政的轉(zhuǎn)型

土地財政本質(zhì)上是一種利益轉(zhuǎn)移機制，它憑借國家對土地資源的高度壟斷通過擠壓農(nóng)民的利益為地方政府籌集城市建設(shè)資金。人為壓低土地補償嚴重損害了失地農(nóng)民的利益，大大削弱了其市民化的物質(zhì)基礎(chǔ)；土地財政還是一種成本拉動機制，地方政府將低價征用的土地進行市場競價，成為高房價的最大推手，而房價的持續(xù)飚升導(dǎo)致購房者不得不傾幾代人之力為高房價買單，高昂的居住成本嚴重擠壓了城市居民的消費空間，高房價推高房租還大大壓縮了城市工商業(yè)的利潤空間，從而弱化了實體經(jīng)濟的競爭力和生存能力。因此，土地低進高出的巨大價差盡管給地方政府創(chuàng)造了巨額的土地財政收益，但卻窒息了城市的活力，壓縮了城市未來發(fā)展的空間。由此可見，“以地謀發(fā)展”的路徑選擇使我國城鎮(zhèn)化道路越走越窄。

地方政府對土地財政高度依賴，源于中央實行分稅制后地方政府財權(quán)與事權(quán)的不對等。財權(quán)的上收和事權(quán)的下放使地方政府尤其是基層政府的預(yù)算財政蛻變成為僅能維持機構(gòu)日常運轉(zhuǎn)的“吃飯財政”，財權(quán)與事權(quán)的嚴重脫節(jié)造成了基層政府“小馬拉大車”的現(xiàn)象十分嚴重，土地財政因此成為名符其實的“第二財政”。所以要打破地方政府對土地財政的路徑依賴，一方面要有效降低土地對地方政府的誘惑，即要破除土地制度的壟斷性，還地（權(quán)）于（農(nóng)）民，允許農(nóng)民土地直接入市，由農(nóng)民自主決定土地價格；另一方面要加快建立稅收財政，以填補土地財政廢除后留下的真空。盡快開征房產(chǎn)稅，以替代土地出讓金，為地方提供長期穩(wěn)定的稅源。

（四）完善城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的制度環(huán)境

制度經(jīng)濟學(xué)認為，特定的制度提供了一個特定的框架，規(guī)定了人們的選擇集合，構(gòu)成了人們的行為制約，決定了一個社會的機會，從而影響經(jīng)濟績效。有效的制度安排通過恰當?shù)募顧C制，激發(fā)了人的潛能，促進資源的最佳配置和使用，從而推動經(jīng)濟增長。［1］在我國，制度環(huán)境不成熟使我國城鎮(zhèn)化走了很大的彎路。法治的不完善和制度規(guī)范的嚴重缺失強化了政府官員的自由裁量權(quán)，受利益驅(qū)動影響，地方政府對城市硬件或城市物化的熱情遠遠超過了對制度環(huán)境和制度文化等軟實力的重視，習(xí)慣于從物理空間維度去片面認識城鎮(zhèn)化，將城鎮(zhèn)化簡單等同于城市建設(shè)，熱衷于城市規(guī)模的擴張和城市形象的塑造，決策的偏頗助長了重建設(shè)輕管理、重硬件輕軟件、重眼前輕長遠、重表面輕內(nèi)涵的行為，造成城鎮(zhèn)發(fā)展與制度建設(shè)的嚴重脫節(jié)。所以，制度建設(shè)的嚴重滯后已成為阻礙我國城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的最大瓶頸。如果我們不是單純從經(jīng)濟的邏輯來理解城鎮(zhèn)化，將其片面視為拉動經(jīng)濟增長的手段，而是尊重和順應(yīng)市場發(fā)展規(guī)律，發(fā)揮社會的能動性，鼓勵和引導(dǎo)市場的力量參與城市發(fā)展，或許城鎮(zhèn)化的速度會放慢，但發(fā)展的質(zhì)量將會更高，發(fā)展的后勁也會更大，更有利于制度的磨合和增強制度的科學(xué)性和有效性，促進制度文化建設(shè)和民眾規(guī)則意識的形成，弘揚社會的自律自治精神，從而提高制度的有效性和社會的有序性，避免資源的浪費和效率損失，有效降低城鎮(zhèn)化的制度成本。由此可見制度環(huán)境的完善對于城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。

一要優(yōu)化政府官員的激勵約束機制，這是規(guī)范政府行為的重要前提。必須大大降低GDP等經(jīng)濟增長指標的權(quán)重，突出民生保障、環(huán)境保護、公共服務(wù)和科學(xué)規(guī)劃等方面的內(nèi)容，通過構(gòu)建多元化評價體系，多視角全方位地考核官員政績，通過政府治理評判體系的優(yōu)化有效推動政府治理結(jié)構(gòu)的改善。

二要大力營造促進公眾參與社會事務(wù)的制度文化，這是降低城市治理成本，提高城市運營效率的重要條件。在我國，“強政府弱社會”的格局長期根深蒂固，政府全能化導(dǎo)致政府對社會事務(wù)的全面介入，從而壓縮了社會活動的空間，導(dǎo)致市場和企業(yè)的活力不足，民眾參與公共事務(wù)的能動性不高，而政府事無巨細面面俱到，必然增大治理成本，降低管理效率。發(fā)達國家的經(jīng)驗表明，民眾的自治和自律能大大降低城市治理的成本。而自治與自律關(guān)系到制度文化的培育和規(guī)則意識的形成，它不僅需要政府的大力引導(dǎo)，更需要政府簡政放權(quán)以擴大社會的活動空間，涉及到政府職能的轉(zhuǎn)型。市場經(jīng)濟是法治經(jīng)濟，經(jīng)濟市場化離不開社會的法治化。在西方發(fā)達國家，公眾參與早就以法律化、制度化形式納入城市規(guī)劃決策的體系中。比如德國的城市法明確規(guī)定，任何一個城市的規(guī)劃方案定案前，必須有一個月的時間廣告市民，征求意見。美國地方議會討論每一件事幾乎都要通過有線電視向外轉(zhuǎn)播，使市民能在家中看到會議進程，并且隨時反映自己的觀點。而日本在拆遷問題上充分尊重當事人的訴求，如興建六本木新城，從1986年到2003年歷時17年之久，其中僅政府與400多位被拆遷戶的溝通就花14年，先后進行了1000多次懇談會，充分聽取民意，堪稱舊城改造的成功典范。［2］城市治理的民主化雖然會延長決策的過程，但能大大降低“長官意志”所導(dǎo)致的重大決策失誤，而且有利于發(fā)揮民眾參與政府決策的積極性，社會活動空間的擴大能有效避免政府“單打獨斗”帶來的沉重負擔(dān)。因此，從長遠來看，增強公民意識是完善城市治理的根本保障。

［1］R·斯科.財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷［M］.上海三聯(lián)書店，1994.

［2］日本六本木新城的拆遷改造經(jīng)驗［EB/OL］.http://www.docin. com/p-267461059.html.

責(zé)任編輯：唐若蘭

F291

：A

：1008-6323（2016）04-0078-04

李翔，四川行政學(xué)院學(xué)報編審。

2016-06-20

中共四川省委黨校重大研究項目（項目編號：ZD2014220）。