唐建兵

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★政治·經(jīng)濟(jì)★

集中連片特困地區(qū)資源產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧機(jī)制研究
——以四川藏區(qū)為例

唐建兵

【摘要】?jī)?yōu)勢(shì)資源是四川藏區(qū)推行產(chǎn)業(yè)扶貧的重要基礎(chǔ)。而在“粗放”式扶貧機(jī)制下，四川藏區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧卻未能充分借助本身的資源優(yōu)勢(shì)，且在實(shí)踐進(jìn)程中存在著產(chǎn)業(yè)扶貧政策執(zhí)行不精準(zhǔn)、對(duì)接幫扶單位選取不精準(zhǔn)、扶貧目標(biāo)不精準(zhǔn)等弊病。提高四川藏區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧的實(shí)效，尚需要立足于其資源優(yōu)勢(shì)，積極實(shí)施產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目精準(zhǔn)機(jī)制、幫扶單位選準(zhǔn)機(jī)制、產(chǎn)業(yè)動(dòng)態(tài)補(bǔ)償機(jī)制和產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)評(píng)價(jià)機(jī)制。

【關(guān)鍵詞 】四藏區(qū)；貧困；優(yōu)勢(shì)資源；產(chǎn)業(yè)扶貧；精準(zhǔn)機(jī)制

從國家近年發(fā)布的《全面建設(shè)小康社會(huì)進(jìn)程統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)報(bào)告》、《全面建成小康社會(huì)統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)報(bào)告》等數(shù)據(jù)資料分析，到2020年實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)，重點(diǎn)在中西部地區(qū)，而14個(gè)集中連片特困地區(qū)卻是最難啃的“硬骨頭”。也正是基于此等因素考量，國務(wù)院制定的《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》，將集中連片特困地區(qū)作為扶貧攻堅(jiān)主戰(zhàn)場(chǎng)并行之以特殊優(yōu)惠政策。30余年的扶貧經(jīng)驗(yàn)亦表明，“輸血”式扶貧能夠解決困難群眾的“燃眉之急”但并非“管根本、利長(zhǎng)遠(yuǎn)”之策，而著力于提高困難群眾自我發(fā)展能力的“造血”式扶貧卻與之迥異矣！立足地域資源優(yōu)勢(shì)，積極推行資源產(chǎn)業(yè)扶貧是“造血“式扶貧實(shí)踐中較為成功的做法。

那么，何謂資源產(chǎn)業(yè)扶貧呢？資源產(chǎn)業(yè)扶貧是產(chǎn)業(yè)扶貧的有效形式，是指立足于特定貧困地域的氣候地貌、能源礦產(chǎn)、珍稀物種和習(xí)俗文化等各類優(yōu)勢(shì)資源要素，以市場(chǎng)為導(dǎo)向并借助資金幫扶、特殊政策等有利條件，通過殖產(chǎn)興業(yè)、功能區(qū)集聚和產(chǎn)業(yè)鏈延伸等有效方式，將資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，吸納并帶動(dòng)困難群眾就業(yè)增收的扶貧方式。資源產(chǎn)業(yè)扶貧旨在將資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，繼而將產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實(shí)生產(chǎn)力，形成資源、資本和勞動(dòng)力的高度融合，從而為貧困地區(qū)提供“枯之不竭”的內(nèi)生動(dòng)力。四川藏區(qū)作為14個(gè)集中連片特困地區(qū)的其間縮影，在資源方面具有明顯的優(yōu)勢(shì)，初步具備了產(chǎn)業(yè)扶貧的基礎(chǔ)和條件。

一、 四川藏區(qū)貧困現(xiàn)狀及優(yōu)勢(shì)資源分析

四川藏區(qū)作為四省(指甘、青、川和云等四省)藏區(qū)的重要組成部分，屬于相當(dāng)?shù)湫偷募羞B片特困地區(qū)，包括阿壩藏族羌族自治州、甘孜藏族自治州和木里藏族自治縣，土地面積約25.01萬km2，約占四川省總面積的51.49%。截止2012年12月底，該區(qū)有藏族人口近150萬人，約占全國藏族人口的24%，是全國第二大藏族聚居區(qū)。盡管該區(qū)擁有相當(dāng)豐富的優(yōu)勢(shì)資源，但受地理區(qū)位、地質(zhì)氣候和交通環(huán)境等多種因素制約，資源優(yōu)勢(shì)尚未真正轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，貧困人口比率和貧困發(fā)生率都還比較高，不穩(wěn)定溫飽群眾還占有較大比重。習(xí)近平同志關(guān)于“扶貧要實(shí)事求是，因地制宜。要精準(zhǔn)扶貧，切忌喊口號(hào)”[1]的重要指示，預(yù)示著我國扶貧攻堅(jiān)已經(jīng)站到新的歷史起點(diǎn)上，亦為該區(qū)盡早告別貧困，如期實(shí)現(xiàn)全面小康社會(huì)指明了方向。就四川藏區(qū)而言，立足資源優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)扶貧是較為可行的方式。行以產(chǎn)業(yè)扶貧，首先需要弄清楚該區(qū)的貧困狀況和資源條件，而其本身又是落實(shí)“因地制宜、精準(zhǔn)扶貧”的最重要基礎(chǔ)。

(一)四川藏區(qū)的貧困現(xiàn)狀

在國家扶貧攻堅(jiān)的戰(zhàn)略布局中，集中連片特困地區(qū)被置于顯性位置，始終給予了高度重視，并為之出臺(tái)了一系列優(yōu)惠政策和扶持措施。特別是近十年來，四川藏區(qū)“農(nóng)牧民人均收入增長(zhǎng)幅度高于全省平均水平”[2]，貧困人口減幅達(dá)到了50.1%，貧困發(fā)生率明顯下降，貧困深度指數(shù)也大幅度降低。但基于該區(qū)特殊的自然環(huán)境和氣候條件，總體形勢(shì)依然不容樂觀。

1.貧困面積廣、貧困程度深

四川藏區(qū)多處于中國地形一、二階梯的分界線上，大致呈東南西北走向，南抵云南迪慶藏族自治州，西接西藏東部邊緣，北至青海玉樹藏族自治州，東北達(dá)甘肅甘南藏族自治州，絕大多數(shù)地區(qū)海拔都在3500m以上，屬于典型的高寒地帶。基于地質(zhì)構(gòu)造和氣候環(huán)境因素，各類災(zāi)害頻發(fā)、危險(xiǎn)性較高，多處交通阻隔、信息閉塞，特殊地區(qū)飲水、取暖都存在較大困難，更不用說基本的物質(zhì)保障了。況且即便一時(shí)脫貧了，也可能因?yàn)槭艿酱蠊枪?jié)病、包蟲病等地方疾病拖累而再度導(dǎo)致生活拮據(jù)，乃至重新回到貧困的行列當(dāng)中。以2012年為例，該區(qū)尚有貧困人口近60萬人，貧困發(fā)生率也高達(dá)38%(個(gè)別地區(qū)譬如石渠縣的貧困發(fā)生率甚至超過了40%)，而四川省同期的貧困發(fā)生率是16.4%。相較于其它集中連片特困地區(qū)而言，這個(gè)比例也算是比較高的。

2.GDP總量雖有增加卻不盡人意、人均可支配收入明顯偏低

2012年四川省GDP總量達(dá)23849.80億元，人均GDP約2.96萬元，但全國的人均GDP卻達(dá)到了3.84萬元。就此數(shù)據(jù)而言，四川藏區(qū)更是相形見絀。2012年四川藏區(qū)的GDP約為401.40億元，人均GDP為1.87萬元。人均GDP與四川其他地區(qū)相比，顯然處于低水平狀態(tài)，即便與西藏自治區(qū)相比，仍然低4000余元。此外，從人均可支配收入分析，2012年，四川藏區(qū)城鎮(zhèn)人均可支配收入為2.03萬元，農(nóng)牧民人均可支配收入也達(dá)到了0.51萬元[3]，總體增幅明顯且高于四川省的平均水平，但人均支配收入的絕對(duì)數(shù)量卻是比較低的。

3.貧困矛盾突出、致貧因素復(fù)雜

四川藏區(qū)是“老、少、窮”地區(qū)，且并不具有區(qū)位優(yōu)勢(shì)。在改革發(fā)展的大潮中，相較于東、中部地區(qū)確實(shí)慢了半拍，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展也較為落后，但該區(qū)卻是國家重要的旅游區(qū)，其獨(dú)特的旅游資源吸引著絡(luò)繹不絕的海內(nèi)外游客。借助旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展的大好機(jī)會(huì)，“先吃螃蟹者”率先富了起來，而貧疾者依舊如此，生活狀態(tài)并無明顯改善。當(dāng)?shù)厝罕姍M向收入的差距逐步拉大，彼此間的心理裂痕也隨之由隱而顯，矛盾也變得愈加突出。不僅如此，由于致貧因素的多樣性、復(fù)雜性，人們基于思考問題的不同視角和立場(chǎng)，就資源利用、產(chǎn)品開發(fā)和利益分配等諸多方面難于形成高度共識(shí)，不僅使決策中抓住機(jī)遇的機(jī)率極大下降，亦使貧困矛盾愈演愈烈。

(二)四川藏區(qū)的資源優(yōu)勢(shì)

四川藏區(qū)位于地質(zhì)構(gòu)造的斷裂帶上，自然環(huán)境較為惡劣、地質(zhì)結(jié)構(gòu)異常復(fù)雜、生態(tài)環(huán)境相當(dāng)脆弱，的確非人類最理想的棲息地。但是，正是因?yàn)樘厥獾牡刭|(zhì)和氣候，使其擁有豐富的自然資源。立足四川藏區(qū)推行資源產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧，尚需要對(duì)其蘊(yùn)藏的優(yōu)勢(shì)資源有科學(xué)全面的認(rèn)識(shí)。

1.極其豐富的水能資源

四川藏區(qū)乃長(zhǎng)江、黃河的重要發(fā)源地，境內(nèi)江河縱橫交錯(cuò)、湖泊星羅棋布，水源相對(duì)穩(wěn)定、水量較為充沛、自然落差大，流域面積廣闊。其中長(zhǎng)江的主要支流岷江、嘉陵江、涪江等發(fā)源于阿壩藏族羌族自治州，而各支流山溪廣布，水流湍急，水資源總量446億m3；其重要的干流金沙江及支流雅礱江、大渡河則流經(jīng)甘孜藏族自治州境內(nèi)18縣，折多河、鮮水河、無量河、碩曲河、巴楚河、九龍河、色曲河、泥曲河等多條支流流經(jīng)該區(qū)域，流域總面積高達(dá)14.621萬km2，平均水資源年徑流量約641.8億m3，可利用水資源總量達(dá)881.8億m3；木里藏族自治縣天然徑流量58.13億m3，年均徑流深度為0.439m，河流面積達(dá)59 km2。水量充沛和峽谷幽深恰如“天作地和”，加之距離負(fù)荷中心近，使其蘊(yùn)藏著極為豐富的水能資源。

2.奇異多樣的生物資源

四川藏區(qū)處于我國自然地理垂直地帶一、二階梯的過渡地帶，地質(zhì)復(fù)雜、氣候多樣，蘊(yùn)育的珍稀生物種尤為豐富，既是世界十大生物多樣性中心青藏高原的重要組成部分，亦是川西滇北植物特有現(xiàn)象中心不可或缺的重要構(gòu)成板塊。阿壩州植被森林覆蓋率22.59%，設(shè)有各類自然保護(hù)區(qū)30余處，總面積約243.8萬公頃，域內(nèi)有大熊貓、黑頸鶴、牛羚等國家一級(jí)保護(hù)珍稀野生動(dòng)物23種，二級(jí)53種，有紅豆杉、紫果云杉等珍稀野生植物資源1500種。正是基于此，該州被譽(yù)為“珍貴生物基因?qū)殠臁?。甘孜州森林面積占四川省森林總面積的20%，轄有國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)5處，域內(nèi)有大熊貓、雪豹、金絲猴、矮尾羊、藍(lán)馬雞、高山雪雞等30余種珍禽異獸，有蕨菜、薇菜、蕨麻等山珍野菜，松茸等野生菌類，香杏、櫻桃等林果類。尤需提及的是，域內(nèi)還有野山花卉“康定木蘭”、活化石珙桐等世界瀕危植物種，而冬蟲夏草、貝母、紅景天等野生中藥材多達(dá)1960余種，約占到四川省藥材總量的近50%，享有“天然藥庫”之美譽(yù)。

3.富集豐饒的礦產(chǎn)資源

四川藏區(qū)內(nèi)山脈系云貴高原延伸部分，或?yàn)榍嗖馗咴嗝}。古生代時(shí)期，在地殼運(yùn)動(dòng)作用力下，形成了復(fù)雜而特殊的地層結(jié)構(gòu)，為礦產(chǎn)資源藏貯提供了較好條件，是我國重要的成礦區(qū)之一。金屬礦產(chǎn)、非金屬礦產(chǎn)、能源礦產(chǎn)在此處均有較廣的分布。阿壩州已探明礦產(chǎn)資源9類54種，大型礦床多達(dá)12處，金、鈾、鋰、硅、鐵、錳是該域優(yōu)勢(shì)礦種，其中黃金儲(chǔ)量138噸，約占全省的49%；泥炭?jī)?chǔ)量70億m3，堪稱世界之冠，褐煤儲(chǔ)量超過30億噸；大理石、花崗石儲(chǔ)量豐富。甘孜州處三大構(gòu)造體系的復(fù)合部位，被譽(yù)為“中國的烏拉爾”，已探明礦種高達(dá)74種，固體礦產(chǎn)地1581處，貴金屬有鉑(鈀)礦、砂金礦、巖金礦等，黑色金屬以鐵礦為主，有色金屬包括銅、鉛等9種，鋰、鈹、鈮、鉭等稀有金屬有較大儲(chǔ)量；此外，還有花崗石、云母礦、大理石等非金屬礦產(chǎn)多處。木里縣有礦產(chǎn)地123處，蘊(yùn)藏鎳、銅和貢等礦產(chǎn)17種，有水晶、芒硝等非金屬礦產(chǎn)16種。

4.富集神奇的旅游資源

基于特殊的地理位置，四川藏區(qū)生態(tài)環(huán)境獨(dú)特、人文景觀豐富，蘊(yùn)藏的生態(tài)旅游資源富有較大的開發(fā)利用價(jià)值。阿壩州擁有高密度、高品位的多類旅游資源，有九寨溝、臥龍、四姑娘山和若爾蓋濕地等4個(gè)國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)，臥龍·四姑娘山·夾金山脈作為大熊貓的棲息地被列為世界自然遺產(chǎn)地；瀕于絕跡的大熊貓、珙桐等動(dòng)植物“活化石”在此猶存；九寨溝風(fēng)景、黃龍風(fēng)景區(qū)和汶川特別旅游區(qū)均是國家5A級(jí)景區(qū)，同時(shí)國家4A級(jí)景區(qū)和省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)尚有多處。甘孜州有貢嘎山、察青松多、海子山、稻城亞丁、長(zhǎng)沙貢瑪?shù)葒壹?jí)自然保護(hù)區(qū)5處，而北部的德格印經(jīng)院、格薩爾故里等風(fēng)景名勝區(qū)因融自然景觀和康巴文化于一體而彰顯出獨(dú)特魅力。木里縣盡管旅游資源相對(duì)有限，但域內(nèi)寸冬海子康塢大寺、木里大寺、康塢大寺、瓦爾寨大寺、昏沙伸臂橋等景區(qū)仍有一定的知名度。紅色旅游資源更是遍布四川藏區(qū)南北，多而不可勝舉矣！但是，囿于山路阻隔、信息閉塞等制約性因素，尚等開發(fā)的資源“處女地”仍然占有較高的比重。

當(dāng)然，除上述優(yōu)勢(shì)資源外，四川藏區(qū)的草場(chǎng)、森林等資源也是具有明顯優(yōu)勢(shì)的。僅阿壩州就有優(yōu)質(zhì)天然草場(chǎng)6782.9萬畝，牧區(qū)常年牛存欄量205.42萬頭、肥羊存欄量115.81萬只，綠色食品資源開發(fā)前景較為廣闊。

二 、“粗放”式產(chǎn)業(yè)扶貧機(jī)制下四川藏區(qū)資源優(yōu)勢(shì)尚未充分轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)

四川藏區(qū)擁有較好的資源優(yōu)勢(shì)，推行產(chǎn)業(yè)扶貧應(yīng)當(dāng)是可行的。但是，目前該區(qū)貧困深度指數(shù)仍然居高難下，貧困現(xiàn)狀亦未根本改變，恰恰印證了“資源優(yōu)勢(shì)并非等于經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)”這句古話。其實(shí)，在“粗放”式扶貧機(jī)制下，產(chǎn)業(yè)扶貧工作始終難以掙脫“輕實(shí)際、欠精準(zhǔn)”的窠臼，乃至導(dǎo)致決策偏離現(xiàn)實(shí)，資源優(yōu)勢(shì)很難轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)、經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，無法滿足困難群眾的發(fā)展愿望和經(jīng)濟(jì)訴求。

(一)產(chǎn)業(yè)扶貧立項(xiàng)未能充分考慮資源優(yōu)勢(shì)

發(fā)展產(chǎn)業(yè)是帶動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)困難群眾增收的有效方式。但發(fā)展產(chǎn)業(yè)不僅僅是憑著滿腔熱血、頭腦發(fā)熱，更非脫離實(shí)際的突發(fā)奇想、草率決斷。在產(chǎn)業(yè)扶貧立項(xiàng)的實(shí)踐進(jìn)程中，四川藏區(qū)基于急迫改變貧困落后面貌的現(xiàn)實(shí)需要，對(duì)自己擁有的資源優(yōu)勢(shì)缺乏科學(xué)全面分析，對(duì)域內(nèi)發(fā)展什么樣的產(chǎn)業(yè)也不經(jīng)充分的論證，就盲目立項(xiàng)、倉促上馬。近幾年來，四川藏區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧立項(xiàng)雖然比比皆是，但能帶動(dòng)貧困人口就業(yè)的少之甚少。譬如，九寨溝縣充分利用自身旅游資源開發(fā)較早的優(yōu)勢(shì)，在推進(jìn)旅游產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展的同時(shí)，適度拓展酒店餐飲業(yè)、民族手工業(yè)等相關(guān)產(chǎn)業(yè)，積極引導(dǎo)困難群眾圍繞旅游產(chǎn)業(yè)做文章，以促進(jìn)就業(yè)，增加收入。這種模式初見效益以后，被與之旅游資源相似度高的周邊某些區(qū)縣爭(zhēng)先效仿，而對(duì)自己擁有的草場(chǎng)、森林等優(yōu)勢(shì)資源卻棄之不顧。步其后塵推進(jìn)旅游及其附屬產(chǎn)業(yè)發(fā)展，其結(jié)果又會(huì)如何呢？無疑于丟了西瓜卻未必能撿到芝麻。

(二)國家產(chǎn)業(yè)扶持政策執(zhí)行不精準(zhǔn)

對(duì)西藏、四省藏區(qū)和新疆三州之地等特殊區(qū)域，國家早已明確提出實(shí)施特殊扶貧政策。在2011年的扶貧開發(fā)工作會(huì)議上，國務(wù)院又頒布實(shí)施了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011―2020年)》等綱領(lǐng)性文件，將六盤山區(qū)等14個(gè)集中連片特困地區(qū)作為國家重點(diǎn)扶貧區(qū)域。根據(jù)新《綱要》等文件精神，遵循“區(qū)域發(fā)展帶動(dòng)扶貧開發(fā)，扶貧開發(fā)促進(jìn)區(qū)域發(fā)展”的總體思路，在分期分批編制扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃的同時(shí)，將中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金的新增部分主要用于集中連片特困地區(qū)，以改善基礎(chǔ)設(shè)施、推進(jìn)民生建設(shè)和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。不僅如此，國務(wù)院各部委在政策上也就集中連片特困地區(qū)給予適當(dāng)傾斜，著力解決制約發(fā)展的資金短缺、交通閉塞等瓶頸問題?？陀^而論，國家層面的扶貧政策是好的。但國家政策到地方就顯得有些滯后甚至明顯“走樣”，增添了實(shí)施的難度系數(shù)。四川藏區(qū)基于改變面貌的迫切愿望，以經(jīng)濟(jì)效益為衡定器和風(fēng)向標(biāo)，在貼息貸款、稅收減免和產(chǎn)業(yè)扶貧款使用等優(yōu)惠政策的實(shí)施中向具備良好發(fā)展基礎(chǔ)、發(fā)展態(tài)勢(shì)強(qiáng)勁、市場(chǎng)相對(duì)穩(wěn)定的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)傾斜，而基礎(chǔ)相對(duì)較弱、尚不具備規(guī)模的新型產(chǎn)業(yè)則難以享受到相關(guān)優(yōu)惠政策。產(chǎn)業(yè)優(yōu)惠政策執(zhí)行明顯是“錦上添花”而非“雪中送炭”，真心想殖產(chǎn)興業(yè)的貧困群眾卻因?yàn)闈撛诘木薮箫L(fēng)險(xiǎn)而得不到應(yīng)有的幫扶和照顧，缺乏針對(duì)性和實(shí)效性。

(三)對(duì)接幫扶單位選擇有較大的隨意性

摘掉貧困這頂帽子，如期達(dá)到減貧富裕的目標(biāo)，提高貧困群眾的自我發(fā)展能力，增強(qiáng)貧困地區(qū)的內(nèi)生動(dòng)力無疑是最關(guān)鍵的方面。但是，四川藏區(qū)“致貧因素的多維度性和貧困范圍的規(guī)模性，如果沒有外部援助，難以走出‘貧困陷阱’”[4]。也就是說，四川藏區(qū)在增強(qiáng)內(nèi)生動(dòng)力之余，還需要兄弟省區(qū)和省、市、縣等相關(guān)單位在資金、技術(shù)、管理、信息和人才等方面的大力幫扶。而對(duì)接幫扶的作用發(fā)揮如何，又很大程度上決定于彼此對(duì)接的效果。四川藏區(qū)在對(duì)接幫扶的實(shí)施過程中，雖然也堅(jiān)持了“雙方協(xié)調(diào)、自由選擇”的原則，但選擇卻帶有一定強(qiáng)制性和較大隨意性。一方面，選擇是組織部、扶貧辦等部門的相關(guān)政策引導(dǎo)下倉促進(jìn)行的，幫扶單位和被幫扶村并未充分了解對(duì)方，也沒有就具體問題進(jìn)行相對(duì)深入的溝通，先入為主進(jìn)行選擇難免有些差強(qiáng)人意；另一方面，就對(duì)接幫扶工作而言，由于宣傳說服工作有些不到位，個(gè)別單位不能吃透文件精神，幫扶貧熱情不高、主動(dòng)性較弱，從而以消極的態(tài)度應(yīng)對(duì)這項(xiàng)工作，在選擇包村單位時(shí)對(duì)對(duì)方實(shí)際不加考慮就隨意處之。

(四)產(chǎn)業(yè)扶貧的效果遠(yuǎn)未達(dá)到預(yù)期目標(biāo)

經(jīng)過數(shù)年的努力，產(chǎn)業(yè)扶貧在四川藏區(qū)也已經(jīng)取得了一定的實(shí)效。截止2010年，四川藏區(qū)貧困人口已減少到67.15萬人，但仍占到四川藏區(qū)總?cè)丝诘?3%。就產(chǎn)業(yè)扶貧的目標(biāo)而言，是通過興辦產(chǎn)業(yè)促進(jìn)貧困群眾就近擇業(yè)以增加家庭收入，逐步解決他們的生產(chǎn)、生活困難。但是，由于產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目選擇有些偏離地方實(shí)際，部分產(chǎn)業(yè)雖然發(fā)展起來了，但發(fā)展的形勢(shì)卻有些不盡人意，因而容納的剩余勞動(dòng)力相對(duì)有限。這些不僅說明四川藏區(qū)扶貧的難度較大，也說明不立足地方資源的產(chǎn)業(yè)扶貧，必然帶來扶貧效果不精準(zhǔn)，預(yù)期目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)的結(jié)果。導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)扶貧難達(dá)預(yù)期目標(biāo)，既與四川藏區(qū)的歷史文化、自然環(huán)境等客觀因素有關(guān)，亦與四川藏區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧的機(jī)制設(shè)計(jì)、程序操作等主觀因素密切相聯(lián)。

三、 立足四川藏區(qū)實(shí)際，構(gòu)建資源產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧機(jī)制

仔細(xì)研讀習(xí)近平同志關(guān)于扶貧工作的系列講話精神，亦不難而知：扶貧必須立足地方實(shí)際，始終堅(jiān)持因地制宜原則，以精準(zhǔn)識(shí)別為基礎(chǔ)，以精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理為核心，以完善精準(zhǔn)產(chǎn)業(yè)扶貧機(jī)制為重點(diǎn)，以增加困難群眾收入、提高生活水平為目標(biāo)?！坝米阌煤玫胤教厣Y源，是產(chǎn)業(yè)扶貧的關(guān)鍵”[5]，在實(shí)施新一輪扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)略中，四川藏區(qū)尚需從以下幾方面創(chuàng)新資源產(chǎn)業(yè)精準(zhǔn)扶貧機(jī)制。

(一)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目瞄準(zhǔn)機(jī)制

達(dá)到產(chǎn)業(yè)扶貧預(yù)期目標(biāo)的基礎(chǔ)是什么？毫無疑問是產(chǎn)業(yè)的選擇問題。資源產(chǎn)業(yè)立項(xiàng)時(shí)“要堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，因地制宜，理清思路、完善規(guī)劃、找準(zhǔn)突破口”[6]。從這個(gè)角度來說，扶貧產(chǎn)業(yè)的選擇問題是產(chǎn)業(yè)扶貧績(jī)效的關(guān)鍵因素。因此，在四川藏區(qū)實(shí)施資源產(chǎn)業(yè)扶貧，必須在充分了解地方資源的基礎(chǔ)上，弄清楚哪些資源在地域上具有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，而在全國也具有一定的比較優(yōu)勢(shì)，哪些資源明顯處于劣勢(shì)，這樣才能切實(shí)做到因地制宜、揚(yáng)長(zhǎng)避短。當(dāng)然，僅對(duì)優(yōu)勢(shì)資源有充分的了解還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還要廣泛征求當(dāng)?shù)厝罕姲l(fā)展產(chǎn)業(yè)的意愿并收集與擬立項(xiàng)資源產(chǎn)業(yè)密切相關(guān)的各種信息。在信息分析和反復(fù)比較中，最終確定優(yōu)勢(shì)資源產(chǎn)業(yè)立項(xiàng)、實(shí)施。在大數(shù)據(jù)時(shí)代下，做到這一點(diǎn)是可能的，而就提高資源產(chǎn)業(yè)立項(xiàng)的精準(zhǔn)度而言，也是尤為必要的。

(二)幫扶單位選準(zhǔn)機(jī)制

在國家扶貧層面上，浙江省是四川藏區(qū)的對(duì)接幫扶貧單位；在地方扶貧層面上，省直、市直和縣直等單位實(shí)行對(duì)點(diǎn)幫扶制度，幫扶到特定的貧困村。幫扶工作細(xì)化到具體單位的制度設(shè)計(jì)為四川藏區(qū)扶貧開發(fā)創(chuàng)造了良好的運(yùn)作環(huán)境。但是，對(duì)接幫扶并不是簡(jiǎn)單的“拉郎配”，只需要幫扶單位對(duì)接相應(yīng)的幫扶對(duì)象即可，而是一項(xiàng)相對(duì)復(fù)雜的工作。首先，幫扶單位掌握的資源存在著較大差異，要結(jié)合其優(yōu)勢(shì)確定相應(yīng)的幫扶對(duì)象。擁有優(yōu)勢(shì)資源并不代表能夠發(fā)揮資源的潛在價(jià)值，關(guān)鍵在適銷對(duì)路。譬如，掌握教育資源的教育局，優(yōu)勢(shì)在教育扶貧，應(yīng)當(dāng)安排到思想觀念傳統(tǒng)、教育文化落后的地區(qū)；掌握旅游資源的旅游局，優(yōu)勢(shì)在旅游扶貧，應(yīng)當(dāng)安排在旅游資源開發(fā)潛力大，但目前開發(fā)尚不理想的地區(qū)。其次，除了資金、信貸等方面的需求外，幫扶對(duì)象亦有其他方面訴求，這種訴求甚至超越了單純的經(jīng)濟(jì)訴求。譬如，對(duì)若爾蓋草原上的牧民而言，開拓麥洼牦牛、三江黃牛和奶汁品的銷售市場(chǎng)才是他們最渴求的；但就汶川的群眾而言，則是借助宣傳輿論機(jī)器樹立汶川特別旅游區(qū)這塊品牌才是最重要的。選準(zhǔn)了幫扶單位，對(duì)接相對(duì)合理則能夠大有作為；反之，對(duì)接幫扶則可能虛為其表、流于形式。

(三)產(chǎn)業(yè)動(dòng)態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

基于四川藏區(qū)特殊的區(qū)位環(huán)境和氣候特征，市場(chǎng)信息不暢、產(chǎn)品運(yùn)輸困難，東部沿海地區(qū)的企業(yè)集團(tuán)到該區(qū)投資興辦產(chǎn)業(yè)的意愿并不高。而發(fā)展起來的產(chǎn)業(yè)也更多地從企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益著眼，在用工時(shí)往往以市場(chǎng)為導(dǎo)向，不愿意給文化知識(shí)低、勞動(dòng)技能差的弱勢(shì)群體提供有效的就業(yè)機(jī)會(huì)，這就增加了依靠資源產(chǎn)業(yè)扶貧帶動(dòng)貧困群眾就業(yè)增收的難度。這種現(xiàn)象一方面表明企業(yè)逐利化傾向較為嚴(yán)重，另一方面也說明國家在集中連片特困地區(qū)鼓勵(lì)扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展的優(yōu)惠政策、金融信貸的刺激力還不夠強(qiáng)，應(yīng)當(dāng)建立科學(xué)合理的資源產(chǎn)業(yè)動(dòng)態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，即根據(jù)地方脫貧規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的實(shí)際需要，做到突出重點(diǎn)、一產(chǎn)一策，并依據(jù)產(chǎn)業(yè)促進(jìn)貧困群眾就業(yè)的多寡和扶貧貢獻(xiàn)的大小，給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。而補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)不是一次性的、僵死不變的，而是持續(xù)的、動(dòng)態(tài)的。就補(bǔ)償?shù)男问蕉?，亦是多樣化的，既可以是現(xiàn)金補(bǔ)償、產(chǎn)業(yè)獎(jiǎng)補(bǔ)，也可以采用信貸優(yōu)惠、稅收減免。

(四)精準(zhǔn)績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制

資源產(chǎn)業(yè)扶貧的目的在于幫助解決貧困群眾就業(yè)，促進(jìn)其持續(xù)穩(wěn)定增收，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，因而對(duì)資源產(chǎn)業(yè)管理、運(yùn)營(yíng)等方面進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)也應(yīng)當(dāng)圍繞于此展開。首先，構(gòu)建科學(xué)的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。對(duì)資源產(chǎn)業(yè)績(jī)效評(píng)價(jià)是否科學(xué)、合理，評(píng)價(jià)指標(biāo)是至關(guān)重要的因素?？?jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系包括資源產(chǎn)業(yè)的適用性、資源產(chǎn)業(yè)扶貧載體、資源產(chǎn)業(yè)扶貧效率和資源產(chǎn)業(yè)扶貧效果等四項(xiàng)一級(jí)指標(biāo)，并就四個(gè)一級(jí)指標(biāo)進(jìn)行適度分解，構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)的數(shù)個(gè)二級(jí)指標(biāo)。其次，績(jī)效評(píng)價(jià)過程要客觀真實(shí)、公正合理。對(duì)資源產(chǎn)業(yè)進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)，查閱相關(guān)的數(shù)據(jù)資料還是必要的，但更重要的是以評(píng)價(jià)指標(biāo)為客觀依據(jù)，親臨資源產(chǎn)業(yè)現(xiàn)場(chǎng)進(jìn)行觀摩，并深入到貧困群眾當(dāng)中走訪、座談，對(duì)關(guān)鍵性的數(shù)據(jù)逐一進(jìn)行核實(shí)，以提高評(píng)價(jià)的真實(shí)程度。

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[責(zé)任編輯：陳光軍]

Targeted Mechanism of Resource Industry Against Poverty in Contiguous Poor Areas——A Case Study of Sichuan Tibetan-Inhabited Areas

TANG Jianbing

【Abstract】Advantageous resources in Sichuan Tibetan-inhabited areas are conducive to alleviate poverty in these areas. However, the extensive mechanism against poverty can not attain satisfactory effects owing to inadequacy use of superior resources, inefficient implementation of policy of poverty alleviation, and foggy goal of poverty alleviation, etc. Hence, to effectively alleviate poverty in Sichuan Tibetan-inhabited areas, targeted mechanism of resource industry should be welcomed to fight against poverty in contiguous poor areas.

【Key words】Sichuan Tibetan-inhabited areas; poverty; advantageous resources; industrial poverty alleviation; targeted mechanism

(基金項(xiàng)目：本文系2015年教育部人文社會(huì)科學(xué)規(guī)劃基金項(xiàng)目——“中國古代農(nóng)作物秸稈非燃料化利用研究”階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：15YJAZH088；安徽省社科規(guī)劃項(xiàng)目——“安徽美好鄉(xiāng)村建設(shè)進(jìn)程中的環(huán)境治理研究”階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：SK2014D376。)

【中圖分類號(hào)】F019

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【文章編號(hào)】1674-8824(2016)02-0050-06

作者簡(jiǎn)介：唐建兵，淮北師范大學(xué)學(xué)校辦公室副教授、法學(xué)博士，碩士生導(dǎo)師。(安徽淮北，郵編：235000)