關(guān)　爽　郁建興

（1.清華大學(xué)，北京100084；民政部政策研究中心，北京100721；2.浙江大學(xué)，杭州310058）

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國家主導(dǎo)的社會治理：當(dāng)代中國社會治理的發(fā)展模式*

關(guān)爽1郁建興2

（1.清華大學(xué)，北京100084；民政部政策研究中心，北京100721；2.浙江大學(xué)，杭州310058）

摘要：創(chuàng)新社會治理，推動社會建設(shè)，促進(jìn)社會轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)社會發(fā)展和良性運轉(zhuǎn)，構(gòu)成當(dāng)代中國社會建設(shè)的主要內(nèi)容。通過分析和評估社會治理發(fā)展的政策脈絡(luò)和演變邏輯，以及國家和各級地方政府的治理改革與創(chuàng)新，可以看到，“國家主導(dǎo)的社會治理”是當(dāng)代中國社會治理發(fā)展的階段性特征。這一發(fā)展模式的形成，主要依賴于國家角色的轉(zhuǎn)變與主動變革。當(dāng)前，社會治理的發(fā)展已顯現(xiàn)出制度化、法治化的趨勢，但并沒有真正成型。國家主導(dǎo)的社會治理，不應(yīng)被簡單地理解為“緩兵之計”或“權(quán)宜之計”，而是兼具制度化與策略性。未來中國社會治理是一個動態(tài)的發(fā)展過程，關(guān)鍵在于國家與社會的共同轉(zhuǎn)變，從而積累社會治理的積極因素，推動社會治理的有序發(fā)展與良性運行。

關(guān)鍵詞：國家主導(dǎo)的社會治理；社會治理；發(fā)展模式；治理創(chuàng)新；法治

郁建興男（1967-）浙江大學(xué)公共管理學(xué)院院長教育部長江學(xué)者特聘教授

創(chuàng)新社會治理，推動社會建設(shè)，促進(jìn)社會轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)社會發(fā)展和良性運轉(zhuǎn)，構(gòu)成當(dāng)代中國社會建設(shè)的主要內(nèi)容?？疾?002年以來黨的歷次代表大會和中央全會，黨和政府不斷更新執(zhí)政和發(fā)展思路，從理念、價值、內(nèi)涵、制度建設(shè)與政策設(shè)計層面，不同領(lǐng)域、不同層面、不同程度地推進(jìn)社會治理和社會建設(shè)。這構(gòu)成了我們思考當(dāng)代中國社會治理問題重要的政策背景，表明黨和政府已經(jīng)開始從深層次上重視轉(zhuǎn)型期社會治理與社會建設(shè)的組織與制度環(huán)境問題，并積極尋求解決社會治理問題的現(xiàn)實路徑。當(dāng)代中國正處于從社會管控到社會治理的發(fā)展階段，這種發(fā)展的階段性表明社會治理發(fā)展的動態(tài)性、過程性與復(fù)雜性并存。[1]基于這一判斷，本文旨在刻畫當(dāng)代中國社會治理的整體圖景，致力于對當(dāng)代中國社會治理的變遷進(jìn)行總體描述和概括性分析；同時，探討當(dāng)代中國社會治理發(fā)展模式的特點。通過系統(tǒng)梳理社會治理的歷史發(fā)展、政策演變與體制機(jī)制創(chuàng)新，本文提出“國家主導(dǎo)的社會治理”，以此概括和描述當(dāng)代中國社會治理的發(fā)展模式與階段性特征。

一、當(dāng)代中國社會治理發(fā)展模式的討論

改革開放以來，中國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和社會變遷引發(fā)了國內(nèi)外學(xué)術(shù)界對中國治理模式的熱議，并從善治（good governance）角度評估中國治理績效。在描述、概括與解釋中國治理模式變化的研究中，由于關(guān)注點不同，已有研究提出了不同的觀點。比如王紹光發(fā)現(xiàn)，隨著公有制逐步退卻，國家計劃讓位于市場力量，但與此同時，政府依然以制定標(biāo)準(zhǔn)、審查、監(jiān)督和采取強(qiáng)制措施等“監(jiān)管”方式積極介入國家的各種經(jīng)濟(jì)和社會事務(wù)；政府的控制模式并沒有消失，而是發(fā)生了改變，變成了一個新型的監(jiān)管型政府。[2]與此觀點不同的是，社會治理集中體現(xiàn)了國家與社會關(guān)系的變遷，有一些學(xué)者開始研究合作治理（corporate governance）、善治（good governance）等概念[3]，用以描述當(dāng)代中國國家（政府）與社會的合作關(guān)系，而這種合作關(guān)系有助于社會治理目標(biāo)的實現(xiàn)。有學(xué)者認(rèn)為“以社會和公民為本位，以公共服務(wù)為根本目標(biāo)”、“市場化、社會化，與非政府公共機(jī)構(gòu)甚至私人部門合作”為“公共服務(wù)型政府”的行為模式和政策手段[4]。還有學(xué)者系統(tǒng)考察了中國改革30年整體治理方式的變化：中國以治理為中心的改革，體現(xiàn)在從革命到改革、從革命黨到執(zhí)政黨、從政治協(xié)商到協(xié)商政治、從政治國家到公民社會、從政府統(tǒng)治到社會自治、從政府管制到公共服務(wù)、從集權(quán)到分權(quán)、從基層民主到高層民主、從階級斗爭到利益協(xié)調(diào)、從傳統(tǒng)決策到現(xiàn)代決策、從懲治腐敗官員到監(jiān)督公共權(quán)力等十二個方面。[5]總體而言，中國治理改革的目標(biāo)是：民主、法治、公平、責(zé)任、透明、廉潔、高效、和諧。[6]由于中國兼具發(fā)展中國家和轉(zhuǎn)軌國家的特征，同時具有廣袤的國土和顯著的地方差異，因此呈現(xiàn)出“治理的中國品格”，即國家主導(dǎo)的選擇性品格和漸進(jìn)演化的適應(yīng)性品格[7]。

作為一種學(xué)術(shù)反映，國內(nèi)外相關(guān)理論探討為本項研究工作提供了豐富的理論背景。遺憾的是，當(dāng)我們求解“如何認(rèn)識與解釋當(dāng)代中國社會治理領(lǐng)域的復(fù)雜性”這一議題時，已有研究成果顯得并不充分。

第一，學(xué)者們盡管都從不同的側(cè)面描述和探討了當(dāng)代中國社會治理的現(xiàn)實，但現(xiàn)有研究都無法全面展示中國社會治理領(lǐng)域的發(fā)展?fàn)顩r與復(fù)雜圖像?？焖俎D(zhuǎn)型的中國社會的一個鮮明特點是兩重性和復(fù)雜性，即社會優(yōu)化與社會弊病并生、社會進(jìn)步與社會代價共存、社會協(xié)調(diào)與社會失衡同在、充滿希望與飽含痛苦相伴[8]。這勢必會給中國的社會治理帶來極大挑戰(zhàn)與治理難度，也就決定了社會治理實踐的復(fù)雜性、創(chuàng)新經(jīng)驗的豐富性與面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)性。從社會治理實踐來講，各個政府部門和各級地方政府多有“各取所需”式的推行。從學(xué)術(shù)研究角度來說，已有研究都難以完全捕捉、概括和描述當(dāng)前中國社會治理領(lǐng)域豐富的實踐探索，也難以涵蓋地方政府社會治理實踐的多樣化、復(fù)雜性與發(fā)展的不平衡性。

第二，已有研究傾向于探討國家與社會在社會治理某一具體領(lǐng)域的權(quán)力博弈，進(jìn)而評估社會治理的發(fā)展方向與模式。然而，相關(guān)研究通過將國家與社會的互動行為解釋為策略性互動，進(jìn)而得出社會治理是國家維護(hù)政權(quán)合法性與社會穩(wěn)定的“權(quán)宜之計”，這一方面忽視了近年來國家試圖將化解社會沖突與推動社會發(fā)展納入制度化框架的努力；另一方面，低估了國家與社會的互動對社會治理進(jìn)步帶來的深刻影響。國家與社會互動關(guān)系中的合作治理取向意識到二者確實存在著合作基礎(chǔ)，但這種合作基礎(chǔ)過于實用化。更重要的是，現(xiàn)有研究較多定位于研究社會治理對中國未來民主化進(jìn)程的影響，而忽視了其對中國社會發(fā)展影響的關(guān)注。

二、國家主導(dǎo)的社會治理：解釋當(dāng)代中國社會治理的發(fā)展模式

從歷史演變與政策發(fā)展角度，梳理社會治理作為國家一項重要政策的發(fā)展脈絡(luò)，目的在于分析社會治理的政策話語特點與演變的歷史脈絡(luò)。

（一）社會治理的政策脈絡(luò)：從策略性運用到納入國家治理體系

1993年十四屆三中全會通過的《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，最早提及“社會管理”一詞，并將其作為政府的一項管理職能。由于在這一時期，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為國家建設(shè)的首要目標(biāo)，因此政府社會管理職能的目的在于維護(hù)社會穩(wěn)定。

“社會管理”真正成為黨和國家重要文件中的高頻詞，是在黨的十六大之后。這時，國家強(qiáng)調(diào)通過創(chuàng)新社會管理，發(fā)展社會政策，協(xié)調(diào)不同利益群體間關(guān)系，并凝聚、吸納多元社會力量參與治理的方式來維持社會秩序，提供社會保障，激發(fā)社會活力。比如2011年全國人大通過的“十二五”規(guī)劃綱要系統(tǒng)提出了“改善民生，建立健全基本公共服務(wù)體系”和“標(biāo)本兼治，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會管理”的社會建設(shè)目標(biāo)；十八大報告較為系統(tǒng)地提出了中國特色社會主義社會管理體系的基本框架，并強(qiáng)調(diào)以法治來保障社會治理主體間權(quán)責(zé)關(guān)系。此后，2013年十二屆全國人大一次會議通過的國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案，表明黨和政府開始重視社會建設(shè)的體制機(jī)制與組織結(jié)構(gòu)支撐問題。特別是，十八屆三中全會提出“國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”目標(biāo)，并在此目標(biāo)下首提“社會治理”，強(qiáng)調(diào)創(chuàng)新社會治理體制。進(jìn)而，十八屆四中全會研究了全面推進(jìn)依法治國若干重大問題，力圖為全面深化改革提供可靠的法治保障，其中對“依法治國”的系統(tǒng)論述，不僅呼應(yīng)了十八屆三中全會提出的建設(shè)法治國家、法治政府和法治社會的新目標(biāo)，更推動了國家治理方式的轉(zhuǎn)型和升級，為完善社會治理的法治框架奠定基礎(chǔ)。2015年《政府工作報告》進(jìn)一步闡述“加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理”的努力方向，包括繼續(xù)深化社會組織管理制度改革，鼓勵社會力量參與公共服務(wù)等重要內(nèi)容。進(jìn)一步地，十八屆五中全會明確提出，加強(qiáng)和創(chuàng)新社會治理，推進(jìn)社會治理精細(xì)化，構(gòu)建全民共建共享的社會治理格局。這可以看作是國家推動社會治理的發(fā)展將從宏觀的制度安排、體制改革轉(zhuǎn)向微觀的、具有操作性的機(jī)制建設(shè)。

可以看到，改革開放后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展主義盛行，市場轉(zhuǎn)型與經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來的社會不穩(wěn)定、不公平的現(xiàn)象日益突出。為此，針對市場轉(zhuǎn)型帶來的社會問題和社會沖突，國家必須回應(yīng)這一挑戰(zhàn)。因此，社會穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展成為國家和各級政府的首要目標(biāo)。這也就能夠理解國家最初提出社會管理，其基本功能在于維持社會秩序，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供一個良好的國內(nèi)環(huán)境，由此體現(xiàn)了國家對“社會管理”一詞的策略性運用。但是，從計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型從根本上改變了中國社會的結(jié)構(gòu)。進(jìn)而，隨著市場化和民營化的深入，范圍更廣闊的社會經(jīng)濟(jì)方案，如減少貧困、消除地區(qū)不平等、提供福利等會大大增加社會基層對資源和信息的要求[8]。況且，社會力量的成長已經(jīng)凸顯出其在協(xié)助政府履行社會職能方面的優(yōu)越性。這些變化對國家提出了更高的要求，不僅要通過自上而下的國家建設(shè)，重塑國家治理的合法性與有效性，更要關(guān)注社會公平和社會建設(shè)，提高民生福祉，重建社會秩序，并為社會創(chuàng)造發(fā)展空間，以建立合法性的新基礎(chǔ)。由此，國家不僅在政策文本首次以“社會治理”替代“社會管理”，更將推動社會治理的執(zhí)政目標(biāo)納入國家治理體系的完善。

（二）中央政府和各級地方政府的治理改革與創(chuàng)新

通過梳理社會治理的政策脈絡(luò)可以看到，新的政策導(dǎo)向表明社會治理成為國家發(fā)展與國家治理的戰(zhàn)略性目標(biāo)。國家自身有了自上而下推動社會治理的要求，由此社會治理成為中國新的政治話語。進(jìn)一步地，通過梳理和評估近些年國家主要的治理改革與地方政府社會治理創(chuàng)新行為，可以看出當(dāng)代中國社會治理的發(fā)展路徑。

1.通過行政審批制度改革、轉(zhuǎn)變政府職能和機(jī)構(gòu)改革，重新設(shè)定權(quán)力邊界

2004年以來，中國行政改革聚焦于行政體系的法治化、規(guī)則化和標(biāo)準(zhǔn)化。然而，由于政府的行政范圍過大，職能范圍過寬，科層化的技術(shù)治理改革只觸及了行政體制中的工具方面，并未從根本上改變行政權(quán)力運行的布局和機(jī)制，[9]從而也就無法實現(xiàn)提升行政效率、推動政府職能轉(zhuǎn)變以及社會管理職能履行的改革目標(biāo)。在涉及政府諸多行政體制改革的清單中，行政審批制度可謂是關(guān)鍵一環(huán)。作為國家治理與政府管理的重要方式，行政審批制度改革是政府轉(zhuǎn)變職能和機(jī)構(gòu)改革的基礎(chǔ)。行政審批制度改革涉及簡政放權(quán)，通過科學(xué)減少行政審批事項，簡化行政審批程序，規(guī)范政府權(quán)力運作，并在此過程中協(xié)調(diào)和處理政府與市場、社會等多重關(guān)系。

這種“政府之手”無處不在的管理方式，經(jīng)歷了從取消到調(diào)整過多、過濫的行政審批事項，向推進(jìn)行政審批制度的法制化建設(shè)深化，再向界定政府——市場——社會的三方權(quán)力邊界、推進(jìn)政府權(quán)力清單建設(shè)的逐步深化等階段。[10]并且，從地方政府層面來看，行政審批改革項目日益多樣化；地方政府也會在中央政府正式啟動改革之前，率先突破制度阻礙，自發(fā)進(jìn)行改革嘗試，比如海南省?？谑行姓徟母锏摹叭啤?，廣東省深圳市、浙江省寧波和金華等地陸續(xù)建設(shè)的行政服務(wù)中心[11]。

在此基礎(chǔ)上，職能轉(zhuǎn)變是歷次國務(wù)院機(jī)構(gòu)設(shè)置變革的核心和亮點，其改革呈現(xiàn)出明顯的兩段論特色：第一階段的重點是政府經(jīng)濟(jì)管理職能的轉(zhuǎn)變；第二階段的重點是加強(qiáng)和改善宏觀調(diào)控，更加注重社會管理和公共服務(wù)職能。[12]由此帶來的直接影響便是通過行政審批等行政體制改革，國家不僅重新設(shè)定了自身權(quán)力行使的邊界，進(jìn)一步創(chuàng)造、規(guī)范有利于社會發(fā)展的制度空間，更通過政府職能轉(zhuǎn)變，讓社會力量承接一部分社會職能的治理方式，為其提供行動和發(fā)展的可能性。

2.逐步推進(jìn)社會組織管理制度改革，為社會力量釋放行動空間

此前，導(dǎo)致社會組織管理體制飽受詬病的當(dāng)屬“雙重管理體制”。這種基于政治穩(wěn)定與行政管控考量的管理制度，不僅在登記、監(jiān)管等方面存在很大不足，而且極大地限制了社會組織的活動范圍、行動空間與作用發(fā)揮，比如這種管理體制帶來的過濃的行政色彩，使得在全面深化市場化改革、政府簡政放權(quán)的背景下，行業(yè)協(xié)會商會驟然承接政府“交還”的職能，往往并不具有相應(yīng)的治理結(jié)構(gòu)和組織能力[13]。

近年來，各級地方政府在社會組織的登記管理制度、發(fā)展環(huán)境和監(jiān)管方面做了很多有意義的探索，比如廣東省社會建設(shè)一直走在全國前列，其超前性在于，社會建設(shè)要在省一級層面，協(xié)調(diào)各個部門，對社會組織進(jìn)行全面培育和扶持、落實優(yōu)惠政策，而不再局限于民政系統(tǒng)內(nèi)部。[14]并且，中國政府在對社會組織的吸納能力、對社會組織管理重點的分化、對社會組織管理制度化水平、對社會組織管理手段多元化等幾方面的監(jiān)管水平有了明顯提升。[15]針對社會組織在實際管理和功能發(fā)揮方面面臨的困境，中央政府不僅吸取了地方層面的改革經(jīng)驗，更要求主動變革，隨即而來的便是政策的出臺、規(guī)章條例的修訂工作，以及社會組織雙重管理向直接登記轉(zhuǎn)變：比如2012年黨的十八大提出加快形成“政社分開、權(quán)責(zé)明確、依法自治”的現(xiàn)代社會組織體制；2013年十二屆全國人大一次會議更提出在2017年前形成這一現(xiàn)代社會組織體制的時間安排；十八大之后，社會組織管理體制有了重大突破，即由原來的政府主管部門和民政登記部門的雙重管理向直接登記轉(zhuǎn)變。并且民政部正在修訂《社會團(tuán)體管理條例》、《基金會管理條例》和《民辦非企業(yè)單位管理條例》，將進(jìn)一步消除社會組織直接統(tǒng)一登記的法律障礙。特別是黨的十八屆四中首次明確提出了“加強(qiáng)社會組織立法”，這對于社會組織的發(fā)展來講無疑具有里程碑意義。此外，除了社會組織發(fā)展的外部制度環(huán)境和政策環(huán)境都已經(jīng)得到較大改善，我們發(fā)現(xiàn)，國家開始逐步支持某些類型社會組織的發(fā)展，并逐步放寬社會力量參與公共服務(wù)與社會治理的范圍。比如2014年12月18日，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于促進(jìn)慈善事業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》，其重要意義在于這是我國慈善領(lǐng)域第一個以國務(wù)院名義出臺的規(guī)范性、綱領(lǐng)性文件，并且鼓勵興辦、大力發(fā)展各類慈善組織，以扶貧濟(jì)困類項目為重點，加大政府財政資金向社會組織購買服務(wù)力度。

總體而言，中國社會組織的發(fā)展經(jīng)歷了兩個發(fā)展階段：第一階段是從改革開放之初到1992年，社會組織從無到有、從點到面、數(shù)量激增；第二階段從1993年至今，是社會組織的規(guī)范管理和新的發(fā)展時期。[16]從數(shù)量上來看，這表明隨著中國治理改革的逐步深入，以及進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能、推動社會治理發(fā)展的改革需要，國家已經(jīng)意識到社會力量在治理格局中的重要性。

3.積極發(fā)展協(xié)商民主與合作治理，增強(qiáng)國家吸納能力與社會參與能力

現(xiàn)代社會治理內(nèi)在要求將公民視為治理主體。此前，社會管理制度的高度技術(shù)化以及對民眾的區(qū)隔化使得社會碎片化嚴(yán)重，導(dǎo)致個體組織化以及組織化地參與社會管理及社會建設(shè)的能力必然萎縮。[17]近些年，國家逐步探索國家（政府）與社會主體進(jìn)行多樣性合作的可能空間，并建立或完善對于各類社會主體的支持和培育機(jī)制。比如國家對協(xié)商民主已有發(fā)展共識，例如十六大報告指出：“健全民主制度，豐富民主形式，擴(kuò)大公民有序的政治參與，保證人民依法行使民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督，享有廣泛的權(quán)利和自由，尊重和保障人權(quán)?！笔叽髨蟾嬷赋觯骸霸鰪?qiáng)決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關(guān)的法律法規(guī)和公共政策原則上要公開聽取意見”。十八大報告提出，要“健全社會主義協(xié)商民主制度。社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式。要完善協(xié)商民主制度和工作機(jī)制，推進(jìn)協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”。

此外，國家通過政治吸納，逐步增強(qiáng)體制的適應(yīng)能力。比如國家通過協(xié)商民主的方式增強(qiáng)自身的吸納與調(diào)適能力，借助協(xié)商制度實現(xiàn)對社會利益的整合。國家政治系統(tǒng)的開放性也使得公民或社會組織有機(jī)會表達(dá)自身利益訴求。有研究者認(rèn)為，改革開放以來，中國的基層民主，特別是各種形式的公民協(xié)商呈現(xiàn)出積極發(fā)展態(tài)勢，尤其是以溫嶺“民主懇談會”為代表的中國基層、地方公民協(xié)商等協(xié)商民主機(jī)制，已經(jīng)構(gòu)成了協(xié)商民主經(jīng)驗的重要來源。[18]新近研究表明：中國會有意推動公民公開表達(dá)不滿，增強(qiáng)信息傳輸功能，從而有助于公共政策的調(diào)整，維護(hù)國家的穩(wěn)定性。[19]并且，近年來，以中央政府和地方政府為主要推動力的社會治理格局逐步形成，通過建立共治機(jī)制的方式尋求政府與社會力量合作治理的可能性，并提供相應(yīng)的制度合法性與現(xiàn)實路徑，比如政府購買公共服務(wù)中的社會組織參與、城市社區(qū)的參與式治理等等，逐漸成為社會治理改革與創(chuàng)新的新內(nèi)容。這就意味著，國家在試圖探索制度創(chuàng)新，吸納社會力量參與治理過程，并積極培育社會主體的參與能力。

4.國家通過完善社會治理創(chuàng)新機(jī)制，增強(qiáng)調(diào)解能力，為社會釋放參與空間

由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會轉(zhuǎn)型帶來的利益分化和社會矛盾，社會沖突和社會不穩(wěn)定日益突出。這不僅需要國家建立和健全利益表達(dá)機(jī)制，進(jìn)一步釋放參與空間，聽取民眾訴求，還需要增強(qiáng)自身的調(diào)解能力。因此，可以看到，國家正在努力通過完善正式的調(diào)解機(jī)制和利益調(diào)節(jié)機(jī)制，利用和開放制度化溝通渠道和制度框架，修補(bǔ)碎片化的矛盾沖突解決機(jī)制，疏導(dǎo)社會矛盾，增強(qiáng)自身處理社會危機(jī)的調(diào)解能力。比如有研究指出：通過工會內(nèi)部的上下聯(lián)動、法律援助促成和解、勞動仲裁加強(qiáng)庭外調(diào)解以及法院鼓勵訴前聯(lián)調(diào)等調(diào)解機(jī)制創(chuàng)新與整合，2006年以來國家推動的大調(diào)解模式成為一種高度制度化和常規(guī)化的社會治理機(jī)制，顯著地提升了國家對勞動爭議的調(diào)解能力。[20]陳峰教授的研究指出：作為具有國家代理者和工人利益代表雙重身份的工會組織在對待工人維權(quán)運動方面，也已經(jīng)開始有選擇地支持工人們的經(jīng)濟(jì)要求。[21]除了通過各種調(diào)解機(jī)制緩和社會沖突和社會抗?fàn)?，研究發(fā)現(xiàn)，近些年，國家更逐步依據(jù)法律與法治的成熟來規(guī)范社會治理中的各種關(guān)系，以司法形式達(dá)到矛盾調(diào)處的目的。2014年3月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》，要求健全涉法涉訴信訪工作機(jī)制，努力形成依法解決涉法涉訴信訪問題的合力。這被認(rèn)為是以法治方式預(yù)防和化解社會矛盾的有效方式。由此可以看到，國家正在通過矛盾調(diào)解機(jī)制、利益協(xié)調(diào)機(jī)制、正式的利益表達(dá)機(jī)制和法治治理，增強(qiáng)自身調(diào)解和調(diào)適能力的同時，也為社會力量釋放參與空間。

從社會管理到社會治理的話語轉(zhuǎn)變與政策演變，凸顯了社會治理從策略性運用到納入國家治理體系的轉(zhuǎn)變過程和基本特征。進(jìn)一步地，通過中央和各級地方政府在社會治理領(lǐng)域的主要制度變革與體制機(jī)制創(chuàng)新行為，不僅推動國家與社會關(guān)系的積極互動，而且社會力量在參與空間、行動空間和發(fā)展空間都獲得了擴(kuò)展，從而推動了社會治理的發(fā)展。由此，在中國社會治理領(lǐng)域，國家的角色和作用也從改革前資源壟斷的主導(dǎo)地位向以政策方針、制度建設(shè)引導(dǎo)為主的國家主導(dǎo)地位轉(zhuǎn)變。并且，近些年，國家在政府權(quán)力、社會組織、公民參與以及基層自治等社會治理的重要領(lǐng)域進(jìn)行治理改革；地方政府層面也出現(xiàn)一批旨在提升政府治理能力、培育社會力量的創(chuàng)新實踐。概言之，從中央政府到地方政府，當(dāng)代中國的社會治理，其主要特色在于國家通過自上而下的方式，以治理改革、制度建設(shè)與社會治理體制機(jī)制創(chuàng)新等方式，推動了中國社會治理的發(fā)展。并且，地方政府推動的社會治理創(chuàng)新也逐步形成累積效應(yīng)，進(jìn)一步加速了走向社會治理的進(jìn)程。因此，社會治理不應(yīng)該僅僅被看作是中國應(yīng)對社會問題的策略和政策工具，它已不再只具有工具意義。事實上，當(dāng)代中國的社會治理發(fā)展，已在諸多領(lǐng)域通過調(diào)動社會自身的能動力量，讓社會力量廣泛參與社會治理活動，從而實現(xiàn)社會治理的價值目標(biāo)。因此，認(rèn)識和理解社會治理，應(yīng)該突破社會治理的工具意義和價值目標(biāo)理念。社會治理已經(jīng)從政策走向現(xiàn)實。由此，我們將當(dāng)前中國的社會治理體系概括為“國家主導(dǎo)的社會治理”。

三、國家主導(dǎo)的社會治理的特征

“國家主導(dǎo)的社會治理”是對當(dāng)代中國社會治理發(fā)展形態(tài)和發(fā)展階段的描述和概括，其前提在于國家在社會建設(shè)中的角色演變，構(gòu)成當(dāng)前中國社會建設(shè)的主要驅(qū)動力，主要體現(xiàn)在：國家積極、主動推動社會建設(shè)，具有自上而下構(gòu)建社會治理的要求；國家角色從直接控制社會轉(zhuǎn)向制度提供者和協(xié)調(diào)者；國家適應(yīng)社會發(fā)展趨勢，在制度體制內(nèi)追求變革，主動做出政治和社會制度的轉(zhuǎn)型；國家在社會發(fā)展中的作用必不可少，它必須在發(fā)揮其社會治理功能的前提條件下，對社會自治提供需要的資源份額與有效的制度供給[22]。因此，國家主導(dǎo)，從根本上講是強(qiáng)調(diào)國家在制度供應(yīng)和安排中的優(yōu)先性地位，以及決策優(yōu)勢在社會治理中具有的關(guān)鍵性作用，從而為國家與社會的良性互動以及社會力量的成長提供合法空間。這除了要依賴于國家角色的轉(zhuǎn)變，更依賴于國家提供社會治理發(fā)展所需要的宏觀制度安排，不僅能夠促成國家與社會在職能領(lǐng)域的有效合作，并且為培育社會力量提供相應(yīng)的制度支持?！皣抑鲗?dǎo)”社會治理的優(yōu)勢在于以國家權(quán)力為主導(dǎo)力量推進(jìn)的現(xiàn)代化發(fā)展和轉(zhuǎn)型的國家，國家權(quán)力能夠創(chuàng)造出權(quán)威、秩序與活力的內(nèi)在統(tǒng)一[23]。這不僅使得社會治理具有一定的預(yù)設(shè)性，有助于加速社會治理進(jìn)程，更確保了社會穩(wěn)定和社會秩序。這種模式的合理性在于，由于現(xiàn)階段社會力量參與公共事務(wù)的能力較為欠缺，社會成長所需的組織和機(jī)制建設(shè)都不健全，影響社會治理能力與治理水平的提升，因此還需要國家給予扶持和能力培育。

“國家主導(dǎo)的社會治理”的治理形態(tài)表現(xiàn)為國家能夠較好地回應(yīng)社會訴求，允許并引導(dǎo)社會力量發(fā)揮更大作用，并且國家與社會在應(yīng)對社會問題、履行公共性職能方面逐步確立起良好的合作關(guān)系。并且，政府有意引導(dǎo)和扶植社會組織的發(fā)展和民眾的參與，政府與社會開始形成一種良性的互動關(guān)系和格局。[24]基于此，“國家主導(dǎo)的社會治理”的基本特征在于國家在社會治理中發(fā)揮積極的主導(dǎo)性作用，這種主導(dǎo)性作用一方面表現(xiàn)為國家不再直接控制社會以維護(hù)管制的穩(wěn)定性和效率，而是通過國家建設(shè)、各種各樣的政策、發(fā)展規(guī)劃與社會治理改革積極回應(yīng)社會發(fā)展的要求與挑戰(zhàn)，并且從中央到地方都會出臺層級不同、適用范圍不等的社會治理目標(biāo)與社會建設(shè)路線圖。同時，國家承認(rèn)社會多元主體參與國家治理與社會建設(shè)的合法性與可能性，認(rèn)可社會力量在承接政府職能、協(xié)助政府履行相關(guān)職能、滿足公眾需要方面優(yōu)越性，允許社會力量通過正式的制度化渠道表達(dá)自身利益。“國家主導(dǎo)的社會治理”強(qiáng)調(diào)了國家主導(dǎo)的優(yōu)先性以及社會發(fā)展日益走向良性發(fā)展與制度化的趨向性。

然而，社會治理模式并未真正成型。原因則是在“國家主導(dǎo)的社會治理”發(fā)展模式下，社會治理的特點在于兼具策略性與制度化，反映了國家在實現(xiàn)維持社會穩(wěn)定與促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重目標(biāo)之下，一方面要策略性應(yīng)對社會的不穩(wěn)定現(xiàn)象，對社會實施間接的控制與監(jiān)管，也體現(xiàn)其致力于將社會沖突的解決和社會發(fā)展納入國家正式的治理體系，以推動“積極的社會治理”①的實現(xiàn)；另一方面社會也在國家為其劃定的制度邊界和策略空間內(nèi)積極與國家進(jìn)行互動，從而實現(xiàn)自身目標(biāo)。因此，“國家主導(dǎo)的社會治理”并不排斥社會力量的地位及其積極行為：中國改革不僅是一個制度轉(zhuǎn)型的過程，同時也是一個創(chuàng)造多元社會主體和復(fù)興社會主體性的過程[25]。由此，國家與社會都是社會治理的重要主體。然而，中國社會的成長過程“實際上在改革開放和市場經(jīng)濟(jì)的壓力下，國家不斷放松對社會的控制權(quán)而又以新的形式繼續(xù)保持對社會的控制的過程”[26]。這反映在即使創(chuàng)新實踐層出不窮的地方政府，社會組織并非完全自主，而是在政府劃定的議題范圍及特定環(huán)節(jié)中參與。[27]有些地方政府隨意轉(zhuǎn)移職能，不但沒有推動社會組織力量的壯大與能力拓展，反而擠壓社會發(fā)展空間，不利于社會組織成長。這也進(jìn)一步說明政府與社會的互動缺乏有效的政策框架與法律框架的約束，難以形成法治基礎(chǔ)上的有效的治理體系。而且，政府與社會的合作治理關(guān)系并非預(yù)設(shè)兩者的平等關(guān)系。即使最近幾年被認(rèn)為是社會治理領(lǐng)域重要創(chuàng)新的“大調(diào)解”模式，其調(diào)解的高度選擇性以及柔性疏導(dǎo)策略的特點，導(dǎo)致這種模式走向“調(diào)而不解”的困境[28]。因此，在“國家主導(dǎo)的社會治理”模式中，社會與國家并不處于平等地位。國家有意愿、有動力和有能力去推動一些治理創(chuàng)新，但同時也構(gòu)建了一個由國家實施管制、進(jìn)行監(jiān)督的社會治理格局。

四、當(dāng)代中國社會治理的未來發(fā)展：國家與社會的共同轉(zhuǎn)變

十八屆三中全會將社會治理在“推進(jìn)國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化”的改革目標(biāo)中予以闡釋，具有重大意義。社會治理與國家治理和國家建設(shè)是相輔相成、相互交織的過程。首先，從價值目標(biāo)上來講，社會治理的根本目標(biāo)在于“讓社會運轉(zhuǎn)起來”，是自上而下的政府力量與自下而上的社會力量有效對接貫通、良性互動的過程，[29]需要遵循社會自身的發(fā)展規(guī)律與運行邏輯。推動社會治理的發(fā)展，需要通過社會體制改革、社會組織的培育和發(fā)展壯大，以及制度的整體設(shè)計和系統(tǒng)改革。這不僅對國家治理提出了新的挑戰(zhàn)，同時也需要國家治理的支撐，更涉及國家如何融入到社會發(fā)展的問題。其次，從現(xiàn)實發(fā)展來看，在社會治理納入國家整體規(guī)劃與建設(shè)的當(dāng)下，必須確立這一模式不是國家或政府對社會的單向、簡單的管理和強(qiáng)行控制。社會治理的現(xiàn)實發(fā)展已經(jīng)表明，社會治理不再是一種價值倡導(dǎo)，它在運行中已具有實際意義。社會治理創(chuàng)新與改革不僅呼應(yīng)了國家層面對社會治理的支持，也在不同層面共同解釋了中國的社會治理與國家治理的緊密聯(lián)系。再次，在當(dāng)代中國，無論是市場模式還是社會模式，其發(fā)展都是不充分的。市場和社會模式的滯后同樣會影響國家治理的良性發(fā)展。同時，在市場與社會快速發(fā)展的現(xiàn)實形勢下，國家模式的控制與包容能力會面臨挑戰(zhàn)。也即是說，國家不再推行全能主義的治理模式，但并未確立社會治理模式，但社會治理的積極因素已經(jīng)構(gòu)成國家治理模式轉(zhuǎn)變的制度性基礎(chǔ)。最后，中國的社會治理改革意味著國家與社會共同轉(zhuǎn)變，并且都在法治框架內(nèi)予以實現(xiàn)，提升治理的有效性。創(chuàng)新社會治理的多種努力應(yīng)建立在國家追求更為長期的有效治理模式和持續(xù)性的治理狀況改善基礎(chǔ)之上。社會治理不僅要不斷回應(yīng)社會訴求，還需要通過釋放空間、法治框架以推動社會自身的成長與發(fā)展，并促使政府制度化地履行職能，從而跳出以社會管制維持社會穩(wěn)定與合法性的效率思維，提升治理的有效性和質(zhì)量。

因此，未來中國社會治理的發(fā)展是一個動態(tài)的過程，關(guān)鍵在于國家與社會的共同轉(zhuǎn)變，從而積累社會治理的積極因素，推動社會治理的有序發(fā)展與良性運行，以提升社會治理的有效性。

注釋：

①孫立平教授在《走向積極的社會管理》（《社會學(xué)研究》2011年第4期）一文中將“積極的社會管理”理解為以主動的建設(shè)和變革為手段，以改善社會的狀況、建設(shè)一個充滿幸福感的、更好的社會為目標(biāo)。本部分研究借用孫立平教授的表述，并將“積極的社會管理”改為“積極的社會治理”，主要基于如下考慮：一是從根本上講，孫立平教授界定的“積極的社會管理”，是從如何實現(xiàn)社會治理的角度進(jìn)行探討的；二是源于十八屆三中全會首次提出“社會治理”，并以“社會治理”替代“社會管理”；三是更加凸顯出國家與社會在某些職能領(lǐng)域中良好的合作關(guān)系。

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（責(zé)任編輯陶柏康）

State-Led Social Governance: The Pattern of Social Governance Development in Contemporary China

Guan Shuang / Yu Jianxing

Abstract:Since the beginning of the new century, social governance, social transformation and social development has become the core policy issues in China today. This article aims to discuss how to delineate and understand the recent development and complexity of social governance in contemporary China. In order to answer this, we analyze and assess policy evolution of development of social governance and the main reform and governance innovations at different levels of government. It suggests that state-led social governance is the key feature in the development of social governance in contemporary China. The formation of this model relies largely on the transformation of the role of the state and the social governance reform of the government. Although the trend of social governance development is institutionalization and legalization under this model, the development of the social governance still needs more time. It implies that the model of state-led social governance should not be simply understood as a temporary strategy. Findings reveal that the accumulation of positive factors in social governance will promote the transformation and development of social governance which largely relies on the transformation of the role of state and society, and the relationship between state and society.

Keywords:State-Led Governance; Social Governance; Developmental Pattern; Governance Innovation；Rule of Law

作者簡介：關(guān)爽女（1984-）清華大學(xué)與民政部政策研究中心（社會福利與社會進(jìn)步研究所）聯(lián)合培養(yǎng)博士后助理研究員

收稿日期：2016-1-5

*基金項目：國家社會科學(xué)基金重大招標(biāo)項目"地方政府社會管理創(chuàng)新的制度化研究"（13&ZD040）和中國博士后科學(xué)基金第58批面上資助項目（2015M581048）的階段性成果。

中圖分類號：D035

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1009-3176（2016）02-004-（9）