完善縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制的思考
——以重慶市為例

●陳璞

完善縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制的思考
——以重慶市為例

●陳璞

縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制自實(shí)施以來發(fā)揮了十分重要的作用，保障了縣級(jí)政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，同時(shí)大幅提升了民生支出水平，促進(jìn)了基本公共服務(wù)均等化。面對(duì)經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，健全和完善縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制是黨中央、國務(wù)院加強(qiáng)基層政權(quán)建設(shè)，推動(dòng)全面建成小康社會(huì)的一項(xiàng)重要舉措，事關(guān)改革發(fā)展穩(wěn)定大局。本文結(jié)合對(duì)重慶市縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制的核查和調(diào)研情況，秉承“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，就縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制的健全和完善進(jìn)行了探討。

縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制專員辦

重慶是我國中西部地區(qū)唯一的直轄市，集“大城市、大農(nóng)村、大庫區(qū)、大山區(qū)”于一體，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，促進(jìn)新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展的同時(shí)，肩負(fù)著保護(hù)長江母親河，推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的重任。重慶專員辦在對(duì)重慶市縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制開展核查和調(diào)研的過程中，深入學(xué)習(xí)習(xí)近平總書記視察重慶時(shí)的重要講話精神，結(jié)合重慶市五大功能區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，綜合考慮庫區(qū)、移民區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)等因素，在重慶市及各區(qū)縣數(shù)據(jù)分析基礎(chǔ)上，選擇了部分典型縣域作為樣本縣進(jìn)行重點(diǎn)剖析，提出通過優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，合理劃定切合實(shí)際的“三?！敝С龇秶蜆?biāo)準(zhǔn)，為進(jìn)一步完善縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制提供政策建議。

一、加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，構(gòu)建“補(bǔ)償+保障+獎(jiǎng)勵(lì)”的層次化縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制

根據(jù)重慶實(shí)施五大功能區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，位于渝東北生態(tài)涵養(yǎng)發(fā)展區(qū)和渝東南生態(tài)保護(hù)發(fā)展區(qū)的各區(qū)縣，首先要把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位。由于這些區(qū)縣很難大規(guī)模發(fā)展工業(yè)，依靠自有的經(jīng)濟(jì)發(fā)展難以做到在短期內(nèi)大幅度增加財(cái)力，也難以滿足“三保”需求，更毋論額外的建設(shè)發(fā)展需求，因此迫切需要將生態(tài)文明建設(shè)擺在首位。

從全國角度看，這些地區(qū)對(duì)上級(jí)補(bǔ)助依存度高的情況具有一定的合理性和長期性。一是處于生產(chǎn)要素自由流動(dòng)的全國統(tǒng)一大市場(chǎng)內(nèi)，縣域經(jīng)濟(jì)由于地理位置、基礎(chǔ)設(shè)施以及起步較晚等原因難以吸引勞動(dòng)力。尤其是輸出大量務(wù)工人口的縣域，留在當(dāng)?shù)氐亩嗍歉啐g和低齡群體，發(fā)展經(jīng)濟(jì)面臨極大困難，社會(huì)保障壓力突出，其為全國經(jīng)濟(jì)作出的貢獻(xiàn)無法在區(qū)域內(nèi)得以體現(xiàn)。二是具有資源稟賦的欠發(fā)達(dá)地區(qū)雖然能夠享有先天的財(cái)力來源，但中央一旦出臺(tái)重大政策調(diào)整（尤其是非普遍性重大稅收減免政策），對(duì)該類地區(qū)的財(cái)力影響較大。三是地區(qū)間經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不平衡發(fā)展是必須面對(duì)的現(xiàn)實(shí)，為了生態(tài)保護(hù)和避免重復(fù)建設(shè)，一些地區(qū)必須犧牲其大規(guī)模發(fā)展的權(quán)利，體現(xiàn)差異化發(fā)展要求。鑒于上述情況，建議構(gòu)建“補(bǔ)償+保障+獎(jiǎng)勵(lì)”的層次化縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制。

（一）發(fā)揮補(bǔ)償作用

縣級(jí)基本財(cái)力保障應(yīng)以補(bǔ)償機(jī)制為基礎(chǔ)，將財(cái)稅政策進(jìn)一步向特殊功能定位區(qū)縣傾斜。通過嚴(yán)謹(jǐn)?shù)脑u(píng)估與測(cè)算，有效補(bǔ)償上述區(qū)縣因承載中央(或省級(jí)政府)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局、資源收益分配、重大政策安排而引起的縣級(jí)財(cái)力缺口，實(shí)現(xiàn)改革發(fā)展成果的共享，體現(xiàn)地區(qū)間的“實(shí)質(zhì)公平”。同時(shí)，補(bǔ)償機(jī)制還應(yīng)該體現(xiàn)在制度設(shè)計(jì)的靈活性上，如對(duì)中央一般性轉(zhuǎn)移支付，建議財(cái)政部授權(quán)地方可結(jié)合實(shí)際，跨項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)籌整合，進(jìn)一步提高資金使用效益，增強(qiáng)縣級(jí)可支配財(cái)力。

（二）展現(xiàn)保障效用

按照“?；尽⒍档拙€、促公平”的要求，切實(shí)壓縮“三?！敝С龊头秶?，避免基本保障福利化和衍生“等靠要”的負(fù)面政策導(dǎo)向。同時(shí)由于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，保障標(biāo)準(zhǔn)不宜搞“一刀切”，對(duì)民生保障的項(xiàng)目也不應(yīng)每年固定，中央制定民生保障政策應(yīng)主要把握宏觀層面，從大的范疇進(jìn)行劃分。具體到細(xì)項(xiàng)，應(yīng)立足抓大放小，在保障項(xiàng)目方面賦予縣級(jí)政府更多自主權(quán)，允許其選擇更加適合當(dāng)?shù)氐谋Ｕ戏桨覆⒖伸`活調(diào)整，使保障資金更加切合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，促進(jìn)地方政府的主動(dòng)性和積極性，更好地發(fā)揮民生政策效益。

（三）突出獎(jiǎng)勵(lì)功能

主要從激勵(lì)地方發(fā)展的角度，著眼于鼓勵(lì)區(qū)縣發(fā)揮區(qū)位和資源優(yōu)勢(shì)，充分挖掘潛力和自力更生，提升自身造血功能。調(diào)研中發(fā)現(xiàn)彭水縣利用優(yōu)質(zhì)水資源發(fā)展高端飲用水產(chǎn)業(yè)、秀山縣利用旅游生態(tài)資源發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)，都是依靠自身資源稟賦做好發(fā)展文章的成功案例。對(duì)于上述典型，中央和省市應(yīng)對(duì)合理測(cè)算后的發(fā)展努力成果予以獎(jiǎng)勵(lì)，獎(jiǎng)勵(lì)應(yīng)側(cè)重發(fā)展的質(zhì)量。還可以通過設(shè)立綠色發(fā)展基金，引導(dǎo)支持發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)，保護(hù)資源環(huán)境，鼓勵(lì)省市財(cái)力下移，共同支持縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

二、厘清財(cái)政作為邊界，保障公共產(chǎn)品有效供給，合理劃分中央和地方政府事權(quán)與支出責(zé)任

政府在保障縣級(jí)基本財(cái)力時(shí)，必須將財(cái)政作為邊界的厘定當(dāng)作前置條件。首先，要準(zhǔn)確區(qū)分項(xiàng)目的公共性層次，建立政府與企業(yè)、個(gè)人的合理分擔(dān)機(jī)制，尤其是對(duì)教育、醫(yī)療、環(huán)保等民生領(lǐng)域的支出，凡是能夠通過市場(chǎng)化運(yùn)作實(shí)現(xiàn)（準(zhǔn)）公共產(chǎn)品有效供給的（如城鎮(zhèn)污水處理），要堅(jiān)決放手給市場(chǎng)，杜絕財(cái)政大包大攬的情況。其次，充分發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿示范作用，在制度安排上做到重點(diǎn)投入和激勵(lì)引導(dǎo)相結(jié)合。例如在發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營上，一是要抓大放小，以特色產(chǎn)業(yè)和龍頭企業(yè)為重點(diǎn)扶持對(duì)象；二是要改變過去那種僅根據(jù)生產(chǎn)規(guī)模安排資金的單一方式，積極探索利用股權(quán)投資基金、股權(quán)引導(dǎo)基金等方式撬動(dòng)社會(huì)資本。

公共產(chǎn)品是指能為絕大多數(shù)人共同消費(fèi)或享用的產(chǎn)品或服務(wù)，民生領(lǐng)域的文化、教育、社保等大部分項(xiàng)目都屬于該范疇。從某種程度上可以說，“三?！狈秶蜆?biāo)準(zhǔn)的界定是否科學(xué)合理，是以公共產(chǎn)品能否有效供給為檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)的。目前，對(duì)于關(guān)系全國統(tǒng)一市場(chǎng)規(guī)則和管理的事項(xiàng)作為中央事權(quán)，已較為明確，主要焦點(diǎn)在于中央和地方共同事權(quán)的支出責(zé)任劃分上。對(duì)于農(nóng)業(yè)開發(fā)、大型公益事業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生體系建設(shè)以及科技、義務(wù)教育和扶貧開發(fā)、社會(huì)保障等經(jīng)濟(jì)性事務(wù)和民生事務(wù)，應(yīng)綜合考慮既有分?jǐn)偙壤?、地方受益情況、地方財(cái)力狀況和全國均衡狀況等因素，保障各級(jí)政府的財(cái)力與其支出責(zé)任相匹配，有效解決政府事權(quán)“缺位”、“錯(cuò)位”和“越位”問題。

與此同時(shí)，還應(yīng)著重關(guān)注省以下財(cái)政管理體制。對(duì)重慶而言，應(yīng)結(jié)合五大功能區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略，按照激勵(lì)相容原則，考慮信息復(fù)雜性和非對(duì)稱性，在將財(cái)力向基層傾斜的同時(shí)，注重保障縣級(jí)實(shí)施經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展各項(xiàng)事務(wù)時(shí)的必要財(cái)力。凡屬于市級(jí)承擔(dān)的支出責(zé)任，市財(cái)政要全額保障經(jīng)費(fèi)；市級(jí)委托縣級(jí)政府承辦的事務(wù)，要足額安排專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，不留資金缺口；屬于兩級(jí)政府的共同事務(wù)，要盡可能降低財(cái)政困難縣級(jí)的資金負(fù)擔(dān)比例；屬于跨區(qū)域的公共事務(wù)，要根據(jù)各方面受益情況，并考慮縣級(jí)財(cái)政實(shí)際承受能力，合理確定分擔(dān)比例。

三、適應(yīng)新常態(tài)，構(gòu)建剛性支出彈性化的保障機(jī)制

新常態(tài)下，財(cái)政收入增速放緩，更應(yīng)體現(xiàn)以收定支的原則，構(gòu)建剛性支出彈性化的保障機(jī)制。面對(duì)未來收入可能出現(xiàn)的波動(dòng)，應(yīng)在財(cái)政可承受的基礎(chǔ)上，優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，調(diào)整支出標(biāo)準(zhǔn)，保持收支平衡。在財(cái)力充足的期間，增加支出力度，讓廣大民眾在共享改革發(fā)展成果中有更多獲得感；在財(cái)力緊張的階段，則要根據(jù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行態(tài)勢(shì)，及時(shí)適當(dāng)調(diào)整保障標(biāo)準(zhǔn)、保障范圍。應(yīng)精準(zhǔn)透明地引導(dǎo)民生保障預(yù)期，既要消除人民群眾的焦慮感，又要防止產(chǎn)生不切實(shí)際的過高期望。

剛性支出彈性化的調(diào)整機(jī)制，由四個(gè)層次構(gòu)成：一是樹立剛性支出“?；?、兜底線、促公平”的定位，多“雪中送炭”，少“錦上添花”。二是以定期對(duì)政策實(shí)施效果開展績效評(píng)價(jià)為契機(jī)，建立剛性支出范圍和標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。三是建立剛性支出的項(xiàng)目庫，將項(xiàng)目的準(zhǔn)入退出與經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和財(cái)政收支狀況相掛鉤。就現(xiàn)階段而言，則需要重點(diǎn)關(guān)注新增剛性支出與財(cái)政承受能力的匹配狀況。四是伴隨著城鎮(zhèn)化和人口老齡化進(jìn)程的加快，人民群眾對(duì)教育、文化、醫(yī)療等公共服務(wù)的需求會(huì)越來越大，在對(duì)“三保”范圍和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整時(shí)，要為上述發(fā)展趨勢(shì)預(yù)留足夠的政策空間。

四、適度拓寬縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制中央獎(jiǎng)補(bǔ)資金覆蓋范圍

目前，財(cái)政部的保障范圍是全國的縣、縣級(jí)市和農(nóng)業(yè)人口占轄區(qū)內(nèi)總?cè)丝诒戎爻^50%的縣級(jí)區(qū)，不包括直轄市的區(qū)。就重慶市的具體情況而言，是集大城市、大農(nóng)村、大山區(qū)、大庫區(qū)于一體的新興直轄市，城鄉(xiāng)區(qū)域差異較大，城市發(fā)展新區(qū)中的部分區(qū)，受到資源稟賦的限制，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后，產(chǎn)業(yè)支撐較為薄弱，基本財(cái)力保障水平較低，亟需中央和市級(jí)轉(zhuǎn)移支付資金支持。

建議按照區(qū)縣的財(cái)力水平、財(cái)政自給率、資源依賴度等指標(biāo)，將財(cái)力水平較差、財(cái)政自給率較低、對(duì)資源依賴程度較高的行政區(qū)，納入獎(jiǎng)補(bǔ)資金保障范圍。

五、充分發(fā)揮專員辦在監(jiān)管縣級(jí)基本財(cái)力保障中的作用

結(jié)合專員辦業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)型以及全面嵌入財(cái)政預(yù)算管理的要求，專員辦應(yīng)積極發(fā)揮就地就近優(yōu)勢(shì)，加大日常監(jiān)管力度，通過實(shí)時(shí)監(jiān)控、定期核查調(diào)研等方式確保縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制合理有效。

（一）構(gòu)建工作溝通協(xié)調(diào)機(jī)制

建立財(cái)政部業(yè)務(wù)司局、專員辦、地方財(cái)政部門之間縣級(jí)基本財(cái)力保障工作溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，使專員辦成為業(yè)務(wù)司局在地方的職能延伸，督促地方嚴(yán)格落實(shí)政策要求。業(yè)務(wù)司局在下發(fā)有關(guān)工作要求以及地方財(cái)政部門報(bào)送業(yè)務(wù)司局有關(guān)文件時(shí)，同時(shí)應(yīng)抄送所在地專員辦，使專員辦做到情況了解，監(jiān)管到位。

（二）建立工作臺(tái)賬機(jī)制

專員辦應(yīng)按照業(yè)務(wù)司局工作要求，注重收集整理與屬地縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制工作有關(guān)的地方自有財(cái)力、資金撥付分配、政策實(shí)施效果等基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料，在此基礎(chǔ)上建立工作資料和數(shù)據(jù)臺(tái)賬，全面準(zhǔn)確掌握縣級(jí)財(cái)力狀況、收入質(zhì)量、稅收結(jié)構(gòu)、支出構(gòu)成、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余等重要收支數(shù)據(jù)，及時(shí)真實(shí)反映縣級(jí)財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)情況，并將此作為縣級(jí)財(cái)政預(yù)算管理的重要抓手。

（三）建立實(shí)時(shí)監(jiān)控機(jī)制

專員辦通過資料收集、數(shù)據(jù)分析、異常預(yù)警、現(xiàn)場(chǎng)核實(shí)等方式，構(gòu)建實(shí)時(shí)監(jiān)控體系，準(zhǔn)確了解屬地縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制執(zhí)行中的有關(guān)情況和問題，做到及時(shí)預(yù)警，督促落實(shí)，并對(duì)縣級(jí)財(cái)政收支平衡情況和各項(xiàng)保障到位情況開展隨機(jī)調(diào)研和重點(diǎn)核查。針對(duì)具有普遍性的問題，及時(shí)與業(yè)務(wù)司局、省級(jí)財(cái)政溝通協(xié)商解決措施。

（四）建立信息反饋機(jī)制

構(gòu)建剛性支出彈性化機(jī)制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)在于及時(shí)研判各項(xiàng)保障支出的范圍和標(biāo)準(zhǔn)是否恰當(dāng)，以及各項(xiàng)保障措施的實(shí)施效果。專員辦應(yīng)在此環(huán)節(jié)深入開展評(píng)估和調(diào)研，對(duì)于屬地縣級(jí)基本財(cái)力保障政策執(zhí)行中的有關(guān)問題，及時(shí)開展調(diào)查研究和梳理分析，提出符合實(shí)際、可操作的政策建議，并向財(cái)政部及時(shí)反饋，為國務(wù)院以及財(cái)政部等相關(guān)職能部門調(diào)整完善有關(guān)政策提供參考。

（作者單位：財(cái)政部駐重慶專員辦）

1.國務(wù)院辦公廳.國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部關(guān)于調(diào)整和完善縣級(jí)基本財(cái)力保障機(jī)制意見的通知[Z].2013-12-30。

2.樓繼偉.2013.中國政府間財(cái)政關(guān)系再思考[M].北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社。