◇龍暉

日本老年社會福利事業(yè)的經(jīng)驗(yàn)與啟示

◇龍暉

日本老年人社會福利體系有兩大特色，一是法律制度的保障和專業(yè)服務(wù)體系相結(jié)合，法律保證了服務(wù)體系各環(huán)節(jié)的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，而服務(wù)團(tuán)隊(duì)的實(shí)踐又為法律和制度的完善提供了指導(dǎo)。二是政府主導(dǎo)與自發(fā)的社會力量相結(jié)合，均發(fā)揮了二者的比較優(yōu)勢，滿足了老年人多層次的需求，保障了專業(yè)服務(wù)的社會化供給。我國可借鑒日本經(jīng)驗(yàn)，從法律與服務(wù)層面、政府與社會層面，探索中國特色的老年人社會福利事業(yè)之路。

人口老齡化；社會福利；日本經(jīng)驗(yàn)；啟示

人均壽命延長，生育率走低，導(dǎo)致我國勞動力人口不足的同時，也帶來了人口老齡化問題。截至2015年末，我國60周歲及以上人口數(shù)為22200萬人，占總?cè)丝诒葹?6.1%，其中，65周歲及以上人口數(shù)為14386萬人，占比為10.5%，按照聯(lián)合國標(biāo)準(zhǔn)，我國已是十足的“老年型”社會。

一、我國老年人社會福利現(xiàn)狀堪憂

1.生理層面

老年階段是病痛的集中爆發(fā)期，對資金和醫(yī)療資源需求旺盛。

我國老年人的收入主要來源于養(yǎng)老保險和子女支持。我國的養(yǎng)老保險是“代際贍養(yǎng)”，未來勞動力減少的同時，繳費(fèi)人口也將不斷減少，社?；鹉芊裼行н\(yùn)轉(zhuǎn)有待檢驗(yàn)。而子女贍養(yǎng)老人的同時，還面臨買房購車、子女教育等問題，在“421家庭”仍占主體地位的背景下，子女負(fù)擔(dān)沉重。

至于醫(yī)療資源，我國的總體狀況是相對不足。根據(jù)病癥需要，醫(yī)療資源可分為門診、床位和專業(yè)護(hù)理三塊，而“看病難、看病貴”等問題在中國長期存在，針對老年人的長期護(hù)理保險制度尚未建立，滿足老年人基本照護(hù)需求的非高端機(jī)構(gòu)幾乎沒有，社區(qū)居家養(yǎng)老還處于探索時期，老年人福利的社會化供給嚴(yán)重不足；此外，家庭照顧本是一大助力，但因“城鎮(zhèn)化”，農(nóng)村和小城市子女大多外出務(wù)工，又因教育供給的多元化，大城市子女則去更好的城市或國外發(fā)展，致使家庭照顧功能弱化。

2.心理層面

老年人已不再直接參與社會生產(chǎn)，擔(dān)憂自身能否被社會接納的同時，與外界建立聯(lián)系的情感需求尤為迫切。滿足這一需求的途徑有多種，如子女常回家看看、社區(qū)平臺的利用等。但隨著家庭功能弱化，老年人參與社會的主渠道還得落在社區(qū)上。可目前社區(qū)這一平臺諸多功能尚未開發(fā)，運(yùn)轉(zhuǎn)過程中也存在資金、人員不足等問題。

人口老齡化背景下，上述問題已十分顯著，加之“城鎮(zhèn)化”和“新常態(tài)”這兩面放大鏡的作用，我國老年人面臨的問題遠(yuǎn)不僅此。老年人社會福利是對老年事業(yè)的更高要求，只有抓住主要矛盾，才能搭建好整個老年福利體系。

二、日本老年社會福利事業(yè)概況及經(jīng)驗(yàn)

日本是世界上人口老齡化程度最高的國家，據(jù)日本2015年《高齡社會白皮書》稱，截至2014年10月，日本65周歲以上人口數(shù)為3300萬人，占比26.0%，創(chuàng)下紀(jì)錄。

日本是中國近鄰，兩者在文化傳統(tǒng)和國家治理模式上相對接近。在對待老年人福利保護(hù)問題上，兩國均出臺了老年人權(quán)益保障法，因此延續(xù)專門立法的思路保障老年人福利，似乎更切合中國。

1.全方位的老年人法律保障體系

日本老年人的法律保障體系大致由《國民年金法》、《老人福利法》、《老人保健法》和《介護(hù)保險法》構(gòu)成，上述四法分別從經(jīng)濟(jì)收入、社會福利、醫(yī)療保健和生活護(hù)理等方面為老年人提供了全方位的制度保障。

日本的年金制度是在二戰(zhàn)后確立并逐步完善的，分為公私兩類年金，“公的年金”涵蓋了國民年金、厚生年金和共濟(jì)年金三大塊，保障了各類雇員的基本養(yǎng)老需求；“私的年金”包括企業(yè)年金和個人年金，作為前述年金的補(bǔ)充，保障了雇員退休后較富裕的生活，真正做到了“國民皆年金”。

1963年的《老人福利法》被日本各界稱為“老人憲章”，該法強(qiáng)調(diào)國家和社會應(yīng)通過興建福利設(shè)施、提供福利服務(wù)保障老年人的身心健康與生活安定，第一次明確了國家和政府在老年人福利體系中的責(zé)任，并指出了民間和個人應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)，確立了日本老年福利制度的框架。

《老人保健法》于1982年頒布，該法強(qiáng)調(diào)在確保老年人醫(yī)療服務(wù)的同時，加強(qiáng)疾病預(yù)防、功能訓(xùn)練等綜合性保健，并指出家庭和社區(qū)是老年人保健實(shí)施的社會基礎(chǔ)，這表明日本老年福利保健由設(shè)施福利轉(zhuǎn)向居家福利。

上世紀(jì)90年代中后期，隨著少子化和老齡化的加深，日本民眾對介護(hù)人員的要求日益提高，加之經(jīng)濟(jì)不景氣，因此，日本于1997年頒布了《介護(hù)保險法》。該法將介護(hù)費(fèi)用從醫(yī)療保險中單獨(dú)分離出來，通過社會保險方式籌集，減輕了財政負(fù)擔(dān)。

2.多層次的老年人福利服務(wù)體系

日本現(xiàn)行的社會福利體系分兩套系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)，一是收養(yǎng)型福利機(jī)構(gòu)，二是社區(qū)照顧服務(wù)。

收養(yǎng)型福利機(jī)構(gòu)分為三種：針對65歲以上貧困的或無住所、無自理力的老人開設(shè)的“老人養(yǎng)護(hù)之家”；針對無自理力、家中亦無看護(hù)力且需長期護(hù)理的老人開設(shè)的“老人特別養(yǎng)護(hù)之家”；針對60歲以上的低收入夫婦或因無子女、經(jīng)濟(jì)及住房困難等導(dǎo)致無法居家養(yǎng)老的老人開設(shè)的“低費(fèi)老人福利院”。

社區(qū)照顧服務(wù)體系分為兩種：利用社區(qū)平臺為居家養(yǎng)老者提供娛樂、保健、康復(fù)等服務(wù)的設(shè)施服務(wù)；針對社區(qū)無自理力、需生活照護(hù)者，由醫(yī)護(hù)人員、康復(fù)師、家政人員等提供的體檢、康復(fù)、清掃等一系列上門服務(wù)。

3.多元化的老年人福利供給主體

日本老年人福利的供給主體大致經(jīng)歷了三個階段的變化：上世紀(jì)60年代初，日本福利制度實(shí)際上是國家包辦，到了70年代中期，政府鼓勵基層組織結(jié)合自身情況發(fā)展老年人福利事業(yè)。從80年代開始，日本政府又提倡發(fā)展民間福利團(tuán)體和志愿者隊(duì)伍。至此，日本形成集國家、地方政府、民間團(tuán)體與志愿者于一體的多元化老年福利網(wǎng)絡(luò)。這一網(wǎng)絡(luò)中，國家始終作為社會福利的主導(dǎo)方，負(fù)責(zé)整個福利網(wǎng)絡(luò)的設(shè)計(jì)與規(guī)劃；地方政府擁有一定自治權(quán)，可因地制宜開展老年社會福利活動。同時，日本高度重視民間團(tuán)體的力量，采取財政補(bǔ)助、稅收和融資優(yōu)惠等一系列政策，鼓勵民間福利團(tuán)體的發(fā)展。

日本老年福利網(wǎng)絡(luò)實(shí)踐至今，充分體現(xiàn)了民間力量的比較優(yōu)勢：一是節(jié)約了政府管理成本；二是創(chuàng)造了競爭氛圍，社會公益事業(yè)服務(wù)水平大為提高；三是增加了創(chuàng)業(yè)、就業(yè)機(jī)會，投資社會福利事業(yè)收益穩(wěn)定，許多投資者加入到福利事業(yè)中來，同時也為待業(yè)者提供了可觀的工作崗位；四是在一定程度上滿足了不同階層老年人的社會福利需求。

三、對我國發(fā)展老年福利事業(yè)的啟示

1.制度設(shè)計(jì)先行，法律政策配套

日本“國民年金制”的確立可謂應(yīng)時而生，但《老人福利法》與《老人保健法》的頒布，在當(dāng)時看來是具有超前意識的，實(shí)踐也證明了日本政府在此事上的前瞻性與把控力，這十分有借鑒價值。

我國法治進(jìn)程常落后于現(xiàn)實(shí)需要，例如，針對老年人的立法，目前只有《老年人權(quán)益保障法》，但應(yīng)為法律所調(diào)整的關(guān)系紛繁復(fù)雜，不是單純一部立法就能夠全面解決的。正如日本從老年人的經(jīng)濟(jì)收入、醫(yī)療保健、長期照護(hù)等方面進(jìn)行了立法，我國也應(yīng)適時出臺配套的法律法規(guī)。

需強(qiáng)調(diào)的是，立法是制度有效運(yùn)行的前提，但在此之前，首要的是進(jìn)行老年人社會福利的頂層設(shè)計(jì)，把已發(fā)生的、可預(yù)見的各類情況充分考慮，待頂層設(shè)計(jì)明朗后，再頒布相關(guān)立法，這樣制度才經(jīng)得起現(xiàn)實(shí)的檢驗(yàn)。此外，相配套的政策措施應(yīng)同步跟上，例如日本出臺《老人福利法》后，為保證服務(wù)供給充足，日本政府鼓勵人們從事介護(hù)工作，培養(yǎng)專業(yè)護(hù)理人才，并開放長期照護(hù)服務(wù)市場，允許營利性企業(yè)參與，擴(kuò)大了老年福利服務(wù)的提供量。

2.劃分服務(wù)對象，對應(yīng)服務(wù)團(tuán)隊(duì)

我國老年人口數(shù)量龐大，其經(jīng)濟(jì)收入、身體狀況、心理狀態(tài)等千差萬別，自然存在不同需求。因此，建立多層次的分類標(biāo)準(zhǔn)或多維度的評價體系，才能更好地為老年群體提供適時有效的服務(wù)。同時，也要培養(yǎng)對應(yīng)的服務(wù)團(tuán)隊(duì)，例如，日本按生活自理能力和受家庭照顧程度的不同，分別設(shè)置了“老人養(yǎng)護(hù)之家”和“老人特別養(yǎng)護(hù)之家”，側(cè)重不同的醫(yī)療服務(wù)團(tuán)隊(duì)。為同一團(tuán)隊(duì)所服務(wù)的老年人具有同質(zhì)性，使得團(tuán)隊(duì)的服務(wù)供給和日常管理更具針對性，確保了服務(wù)的精準(zhǔn)高效，也降低了運(yùn)營成本。再如，根據(jù)老人經(jīng)濟(jì)狀況的不同，在服務(wù)費(fèi)用上采取無償、低償和有償三個檔次，像城市的“三無”老人和農(nóng)村的“五?！崩先丝蔁o償享受相應(yīng)服務(wù)，生活比較困難但不影響生存的老人可低償享受服務(wù)，正如日本的“低費(fèi)老人福利院”，普通的社會老人則有償享受服務(wù)。

3.政府與社會力量共同參與

由于我國目前處于老年社會福利體系的摸索階段，政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用，號召社會力量，即非營利組織、慈善機(jī)構(gòu)、民間力量、家庭親友共同參與到老年人社會福利事業(yè)當(dāng)中。

首先，政府應(yīng)提供資金支持。加大對社會福利基礎(chǔ)設(shè)施的財政投入，對專業(yè)服務(wù)團(tuán)隊(duì)的培養(yǎng)提供資金幫助，對相關(guān)領(lǐng)域的學(xué)術(shù)研究設(shè)立專項(xiàng)基金，鼓勵專家學(xué)者獻(xiàn)言獻(xiàn)策。

同時，政府應(yīng)提供政策支持?？蓮娜齻€方面發(fā)力：鼓勵社會福利事業(yè)的投資主體多元化，這就保證了資金來源渠道的寬廣；重視并發(fā)揮非政府組織作用，多項(xiàng)研究報告都證明，非政府組織是政府組織的有益補(bǔ)充；培養(yǎng)志愿者隊(duì)伍，鼓勵普通民眾參與到社區(qū)服務(wù)當(dāng)中，弘揚(yáng)與傳承中華民族愛老敬老的傳統(tǒng)。

資金支持直接有效，政策支持則是為社會福利事業(yè)的發(fā)展創(chuàng)造良好氛圍。循著以上經(jīng)驗(yàn)，我國定能探索出一條獨(dú)具特色的老年人社會福利之路。

（作者單位：江西財經(jīng)大學(xué)）