行政倫理缺失對制度運行的影響分析

潘曉璐

(作者單位：南京理工大學公共事務學院)

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行政倫理缺失對制度運行的影響分析

潘曉璐

隨著我國社會轉型與民眾思想意識的進步，行政倫理在行政制度的制定和執(zhí)行過程中受到越來越多的關注。本文通過回顧相關的行政倫理理論與現(xiàn)行行政制度中的行政倫理，剖析了在中國現(xiàn)行制度體系下由于制度本身行政倫理缺失所帶來的一系列不良后果。我國政府應在行政制度的制定和執(zhí)行過程中與行政倫理進行對接，在堅持功利與正義平衡的基礎上實現(xiàn)有效治理。

行政倫理;制度運行;政府治理

一、引言

隨著我國社會的進步與發(fā)展，民眾更傾向于從合理性角度對政府行為作出是非對錯的判斷。因此，如何使政府管理變得更有效和更令人信服，已成為一個重要的研究課題。隨著國內學術界對行政倫理的研究起步，確實取得了階段性的成果。但是，縱觀前人的研究，大多仍集中于行政倫理失范以及行政倫理制度化等層面，對行政制度本身關注甚少。因此，如何構建與時代相適應的行政倫理道德體系，對政府實施有效管理以及促進社會和諧穩(wěn)定發(fā)展都具有十分重大的意義。

二、行政倫理內涵簡述

行政倫理主要是人們關于行政管理活動好壞對錯的判斷過程以及判斷理由，主要涉及行政主體行為的正當性與合理性，亦即領導、決策和執(zhí)行等行政管理活動的合法性等問題。[1]從更加完整的意義上講，行政倫理應該是關于整個政府管理的價值觀念體系，包括：行政人員的個人道德、行政管理的職業(yè)道德、行政機構的組織倫理及行政過程的政策倫理等。因此行政倫理是具有豐富的內涵的。

從詞義辨析的角度來看，行政倫理與行政道德兩者間是矛盾統(tǒng)一的。一般認為，道德源自于人的內心，屬于精神層面上的原則，表現(xiàn)為個體的“應當”，它具有內在性和主觀性以及個體性。倫理則是內在的道德的外化，屬于客觀行為關系，表現(xiàn)為現(xiàn)實的群體規(guī)范，它具有外在性和客觀性以及群體性。道德多指對人的行為的判斷標準。它按照風俗、習慣和觀念直接判定正當?shù)男袨?。倫理多指行為判斷標準的理由，它通過對風俗習慣和觀念的檢驗和反省來對行為進行判斷。[1]另一方面，由于行政倫理與行政道德都與人們的意識和價值相關，加之倫理和道德兩個概念往往聯(lián)袂使用，所以行政倫理與行政道德之間也存在著密切聯(lián)系。

此外，從制度與倫理的關系來看，道德是制度建立的前提，為制度提供倫理層面的支持。然而，制度是以固定形式存在的明確規(guī)定，而倫理則是建立在風俗、習慣、輿論的基礎上。但是從更高的層面把握，制度是最高層面的倫理，倫理是最高層面的制度。行政倫理必須滲透到每一個行政制度的制定和執(zhí)行過程中去。

三、行政倫理建設現(xiàn)狀與困境

改革開放后，中國社會逐步由局部改革轉變?yōu)樯鐣w轉型，同時也自發(fā)地開始進行行政倫理建設。近年來,黨和國家也相繼頒布了一系列的行政主體行為規(guī)范準則，標志著我國行政倫理的制度化建設步入新的階段。我國行政倫理建設主要體現(xiàn)在三個方面：一是國家治理方式上，將行政倫理建設的重要性上升到國家戰(zhàn)略層面，通過以德行政來推動以德治國的實現(xiàn)；二是在社會精神文明建設上，豐富了行政倫理建設的內容，將構建社會主義和諧社會、建設環(huán)境友好型社會等目標也都內含在行政制度的制定與執(zhí)行過程中；三是制度建設上，針對轉型期社會出現(xiàn)的問題與特定行政人員進行了一系列的制度建構。盡管我國在行政倫理的建設上做出了一系列的努力，但是我國行政倫理的建設現(xiàn)狀仍然存在一些困境。

首先，行政倫理建設過度的依賴于政治以及領導，難以確保與行政倫理進行有效額對接。我國的行政倫理建設都是自上而下進行的，對政治權威和領導權威的依賴性非常高，而承擔行政倫理建設職能的一般為行政首長和黨組織，他們往往傾向于從政治的角度來推動我國行政制度中的倫理建設，這就導致了行政倫理建設往往會淪為我國政治建設的附屬和補充，其工具理性遠遠大于價值理性。[2]

其次，行政倫理建設途徑單一致使行政倫理貫徹力不足。目前中國行政倫理建設僅依賴于內部途徑，即通過行政組織和行政人員的自我約束來進行,外部既沒有相關的法律制度，也沒有獨立的建設與評價機構，只依賴教育和司法懲罰來強化行政主體的道德自覺。其次，由于行政主體缺乏專業(yè)的倫理指導，他們在制度制定過程中難以有效的貫徹行政倫理。兩者共同導致行政倫理的貫徹力不足。

最后，目前學術界對行政倫理理論的研究空泛且十分分散，缺乏具體的實踐指導意義。隨著國內外對行政倫理的研究起步，學者們在行政倫理的研究領域內也取得了階段性的成果，但目前關于行政倫理問題的研究較少，仍存在著理論基礎薄弱，缺乏系統(tǒng)性和功利性太強等缺陷，且其關注點大多集中于行政人員的倫理失范行政倫理的制度建設等幾個方面而非行政制度本身存在的倫理缺失問題。

四、行政倫理缺失的影響分析

首先，行政倫理缺失帶來輿論風波。公共選擇理論認為政府及其成員在很大程度上也是追求自身利益最大化的經(jīng)濟人。為了實現(xiàn)自身利益最大化，政府組織及其官員在政府的各項活動中會盡可能尋求利益最大化，有相當一部分人甚至以權謀私，侵害到公共利益。[3]在公共政策倫理中，也有一種趨向于功利主義的觀點，它認為政府和個人的目的應該是實現(xiàn)最大可能的幸?；蛘邔崿F(xiàn)欲望的最大滿足而不管利害是如何分配。它強調的是結果而并非動機，原則是利益至上。以上這些理論觀點無疑會在當今這追求民主與法治的社會中造成公共政策的倫理缺失，進而導致民眾的強烈不滿，影響政府職能的有效發(fā)揮。在當今社會，一旦某些政府行為越過民眾承受的價值底線，必然會在社會上引起爭議，帶來社會民眾對政府的聲討，掀起一場聲勢浩大的輿論風波，進而影響了社會的發(fā)展與穩(wěn)定。

其次，行政倫理缺失導致政府公信力受損。政府應當具有權威，一旦權威打破，將直接影響政府職能的行使與社會穩(wěn)定。權威即指政府的公信力。這種公信力不僅來源于民眾本身對政府進行授權時的信任，也來源于政府自身做出的努力。一旦政府的行為違背了基本的倫理道德并帶來一系列問題時，民眾對政府的信任度就會降低，而這后果也是政府難以承擔的。行政倫理本身相當于社會對政府的行政行為賦予的一種價值取向上的期望，民眾希望行政人員和行政組織在行政管理實踐中能夠遵循這種道德觀念與價值規(guī)范。但是隨著一些不合理制度逐漸走進公眾視野，存在于制度中的違背基本倫理的現(xiàn)象不斷曝光，民眾對政府的抵制和猜疑情緒已經(jīng)日益加深，進而導致了政府開始面臨公信力不斷喪失的危機。

最后，行政倫理的缺失導致政府效能開始受到廣泛的質疑。眾所周知，政府能力與行政倫理所倡導的精神內涵應該是一致的。政府組織及其人員的倫理行為作為構成政府能力的一種有效資源具有重要的意義。因此，行政倫理是政府能力充分發(fā)揮的一個必要條件。政府能力的內部構成要素主要包括7種資源：權力資源、財力資源、人力資源、文化資源、權威資源、信息資源和結構資源。從以上七種資源中我們可以看出，不管是政府通過稅收獲得財政收入還是通過合法性獲得權威，如果其違背了行政倫理，便可致使政府對任何一種資源的獲取與支配受到阻礙，進而影響行政制度的執(zhí)行效力，導致制度執(zhí)行結果偏離制度目標，制約政府職能的有效發(fā)揮。一旦民眾開始質疑該制度存在的合理性時，就相當于其在質疑政府的工作能力。眾所周知，任何一個政府，當其制定的制度受到否定，且能力上受到質疑時，它的地位也就岌岌可危了，社會也將步入動蕩不安的邊緣。

(作者單位：南京理工大學公共事務學院)

[1]張康之.公共行政學[M].北京：經(jīng)濟科學出版社,2012.94

[2]彭文龍.行政倫理建設模式比較分析及中國的對策[D].四川成都：電子科技大學.2010

[3]周開寧.論政府自利性及其與政府能力的關系[J].社科縱橫,2006(2):7