歷史制度主義視角下我國戶籍制度研究

陳雯艷

(作者單位：四川大學公共管理學院)

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歷史制度主義視角下我國戶籍制度研究

陳雯艷

戶籍制度作為國家最基本的行政制度，卻成為了我國城鄉(xiāng)政治經(jīng)濟發(fā)展一體化進程中最大的絆腳石。本文基于歷史制度主義的理論視角，從戶籍制度的功能和作用上將其分為了三大階段，并探析我國戶籍制度的路徑依賴原因，為將來的戶籍制度改革提出可行性建議。

歷史制度主義；戶籍制度；路徑依賴

一、歷史制度主義的分析視角

興起于二十世紀六十年代的歷史制度主義是新制度主義政治學的三大流派之一，其中影響最為深遠的便是制度變遷學說。歷史制度主義的研究議題多在于制度的動態(tài)與變遷的研究，以及理念創(chuàng)新與制度限制性的互動。①從這一層面上講，歷史制度主義便超越了傳統(tǒng)政治學，行為主義政治學對于主權(quán)、合法性以及制度等研究對象的靜態(tài)的研究。

在分析制度的建立和發(fā)展過程中，歷史制度主義提出了路徑依賴理論。臺灣學者黃宗昊將路徑依賴定義為“涉及正向回饋，而使原有狀態(tài)不斷自我強化的動態(tài)過程?！痹诖藱C制啟動后，在一項制度得以確立之后，盡管出現(xiàn)了恰如其分的其他的制度可供似乎更好的選擇，也會由于制度轉(zhuǎn)換的成本代價太高，而使得沿著既有制度安排延續(xù)施行，直至其他該項制度無法滿足現(xiàn)實需要而至修改，補充乃至廢除。簡而言之，路徑依賴是指選擇的某些制度一旦實施，就會對后一階段的制度選擇產(chǎn)生正向的影響，因為制度的扭轉(zhuǎn)和退出的制度成本非常昂貴，牽扯到方方面面的利益。

歷史制度主義的分析視角是研究我國戶籍制度變遷中十分重要的理論支撐。在建設(shè)城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化的新格局中，城鄉(xiāng)二元化的戶籍制度與之格格不入。但至今，二元戶籍制度并沒有發(fā)生根本性的變化，城市居民和農(nóng)村居民在戶口上的福利待遇等仍具有十分顯著的差異。對此，研究戶籍制度的歷史變遷過程以及探究戶籍制度的路徑依賴原因，對我國將來的戶籍制度改革具有十分重要的意義。

二、我國戶籍制度的歷史變遷

從狹義上看，戶籍制度是對人民戶口進行管理的制度，是關(guān)乎以人口基本信息為核心的戶籍登記、統(tǒng)計等一系列法律制度。但在廣義上看，戶籍制度又是一項最基本的社會管理制度，不僅提供人口統(tǒng)計的基本信息資料，而是包括與公民的身份，職業(yè)，遷徙等權(quán)利相關(guān)的一系列的社會管理制度。②可見，戶籍制度不僅僅包括關(guān)于戶口管理的正式的法律制度，而且還包括與戶籍管理相關(guān)的組織結(jié)構(gòu)間的相互關(guān)系，以及戶籍制度賴以運行的不成文規(guī)則。

新中國成立至今，戶籍制度已經(jīng)走過了六十多個年頭。其中戶籍制度從1950年單純的戶口登記制度，到1958年確立的“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”兩種不同戶籍的城鄉(xiāng)二元戶籍制度，到1997年改革試點試行城鎮(zhèn)常住戶口，允許部分符合條件的農(nóng)業(yè)戶口轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口，再到2014年國務(wù)院推行居住證制度等都是都戶籍制度改革的探索和制度創(chuàng)新。

我國戶籍制度在不斷地演變發(fā)展，它的功能也發(fā)生了翻天覆地的變化。自1949年新中國成立以來，戶籍制度的功能和作用大致經(jīng)歷了三個階段的變遷：第一個階段(1949年-1955年)戶籍制度發(fā)揮著戶口登記管理職能，新中國剛剛成立，百廢待興。此時戶籍制度發(fā)揮了其本質(zhì)功能，即登記人口的居住地點，家庭人口情況等基本信息；第二個階段(1956年-1984年)戶籍制度發(fā)揮著限定人口自由流動功能，在1956年和1957年兩年內(nèi)，國家連續(xù)頒發(fā)4個限制和控制農(nóng)民盲目流入城市的文件。戶籍制度針對人口流動進行嚴格的約束與規(guī)制；第三個階段(1985年-至今)戶籍制度處于不斷改革調(diào)整之中。這一時期就業(yè)、教育、住房、醫(yī)療、社會保障等與公民切身利益相關(guān)的諸多福利權(quán)益都與戶口相聯(lián)系，戶籍制度著重關(guān)注利益分配問題。但是，戶籍制度的利益安排造成城鄉(xiāng)公民待遇不公，城鄉(xiāng)差異日益加大，所以備受爭議。

三、我國戶籍制度路徑依賴的原因分析

戶籍制度從1958年至今，走過了60多個年頭，從集權(quán)的計劃經(jīng)濟走到了放權(quán)的市場經(jīng)濟，從城鄉(xiāng)二元化走向?qū)α⒚娉青l(xiāng)一元化的新格局，盡管制度環(huán)境發(fā)生了巨大的變化，但我國對戶籍制度僅是進行制度上改革而非取締，進而創(chuàng)設(shè)新制度。筆者認為我國戶籍制度盡管存有諸多弊端，但是仍沒有廢止的原因在于：

首先，戶籍制度不是純粹的關(guān)于居民身份的管理制度，更是相配套的一系列社會管理制度。按照新制度主義的理論，路徑依賴的原因之一是制度的規(guī)模效應(yīng)。一項制度創(chuàng)設(shè)的初始成本可能是高昂的，但隨著各種根本作用相同的相關(guān)制度的設(shè)立，初始成本或固定成本為更多的單位所分擔，由此導致承擔初始成本或固定成本的單位的負擔下降。盡管在高度一體化的政治經(jīng)濟體制下，政府為實現(xiàn)資源分配和人口控制要耗費高昂的成本，但是在規(guī)模效應(yīng)的作用下，戶籍制度與其他制度一道分擔了制度的初始成本，也因此陷入了由初始路徑帶來的自我強化。簡言之，制度的互補性越強，制度變遷就越困難。然而，我國的戶籍制度及其他相關(guān)制度恰恰具有高度的互補性，這既是變革戶籍制度的障礙，也是戶籍制度陷入路徑依賴的原因。

其次，戶籍制度的改革受到了既得利益集團的阻礙。歷史制度主義認為一項制度的變革，或稱之為制度對路徑依賴的突破，其結(jié)果取決于制度相關(guān)主體之間的博弈。③戶籍制度改革的相關(guān)主體人包括戶口接收城市的原居民和戶口外遷的農(nóng)民。城市居民享受者以戶口身份性質(zhì)為分配依據(jù)的公共品和就業(yè)機會，是二元戶籍制度的受益者，理所當然地成為了戶籍制度改革的反對者。戶籍制度改革除了受到城市原居民排外心理的阻撓外，還因接收城市的城市管理成本、地方利益保護以及城市治安管理壓力等方面的考慮而深受地方政府的阻礙。

再者，人民仍深受城鄉(xiāng)二元社會觀念的影響。戶籍制度是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)形成的根源，也是農(nóng)民歧視地位的根源所在。換言之，農(nóng)民的“二等公民”身份不是觀念的直接產(chǎn)物，而是人們在戶籍制度作用下逐步形成“社會差別”觀念的產(chǎn)物，即“制度性歧視”的產(chǎn)物。我們可以認為這種“二元社會觀”是戶籍制度中的非正式制度。同時又因觀念層面與制度層面的“二元”邏輯相互一致，正式制度與非正式制度相互強化，使戶籍制度陷入路徑依賴。④當前的“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的戶籍制度改革就在于打破傳統(tǒng)意義上的城鄉(xiāng)二元化的戶籍制度，走向城鄉(xiāng)一元化。從觀念上看，當前的戶籍制度的改革也是對二元社會觀念的擯棄。由此可見，城鄉(xiāng)二元觀念對于戶籍制度變遷既是“絆腳石”也是“推動力”。

四、結(jié)語

我國戶籍制度現(xiàn)在并不是鐵板一塊，各地都在進行戶籍制度的試點改革。取消城鄉(xiāng)二元化的戶籍制度是城鄉(xiāng)一體化新局面的必然要求。但是，戶籍制度作為居民戶口管理的功能是其他制度所無法取代的，這也是戶籍制度弊端重重仍然延續(xù)至今的至關(guān)重要的一個因素。如何將與之相關(guān)聯(lián)的一系列福利性待遇剝離，消除戶口遷移過程中的尋租動機,將之純粹化是我國戶籍制度改革的一大難點，也是改革的重中之重。牽一發(fā)而動全身，筆者認為應(yīng)該進一步完善農(nóng)村居民的社會保障制度，在條件允許的情況下，建立可攜帶的社會保障制度，使之靈活機動化，既可以農(nóng)民免去失地的后顧之憂，也不用占用城市更多社會資源，減輕原有城市居民的排斥心理。與此同時，應(yīng)逐步在城鄉(xiāng)中實現(xiàn)公共服務(wù)體系均等化。不斷加快農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，提供農(nóng)村諸如教育、醫(yī)療等公共服務(wù)的供給能力，形成能夠與城市相匹比的社會服務(wù)，由此降低了城市戶口的吸引力，農(nóng)民也將更切合實際的理性地進行戶口的遷移。

(作者單位：四川大學公共管理學院)

注解：

①胡婉玲.論歷史制度主義的制度變遷理論[J].新世紀智庫論壇.2001(16):87.

②劉穎.戶籍制度與身份建構(gòu)——從戶籍制度變遷透視對農(nóng)民身份的建構(gòu)[J].才智.2008(23).

③曲甜.論中國戶籍制度的路徑依賴及其突破—歷史制度主義的解讀[D].中國政法大學.2010(3):21.

④曲甜.論中國戶籍制度的路徑依賴及其突破—歷史制度主義的解讀[D].中國政法大學.2010(3):24.

陳雯艷(1990-)，女，福建龍巖人，四川大學公共管理學院碩士研究生，從事中國政府與政治研究。