論法治政府建設(shè)的地位、目標(biāo)與路徑

胡　瀚

(陜西理工學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與法學(xué)學(xué)院， 陜西 漢中 723000)

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論法治政府建設(shè)的地位、目標(biāo)與路徑

胡瀚

(陜西理工學(xué)院 經(jīng)濟(jì)與法學(xué)學(xué)院， 陜西 漢中 723000)

[摘要]依法行政、建設(shè)法治政府是全面推進(jìn)依法治國(guó)戰(zhàn)略的中心任務(wù)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。人民性乃是法治政府的第一要義，法治政府建設(shè)的終極目標(biāo)是建成讓人民滿意的法治政府。法治政府建設(shè)路徑選擇的根本問(wèn)題不是路徑模式問(wèn)題，而是路徑主體問(wèn)題。堅(jiān)持人民的主體地位是建設(shè)法治政府的根本路徑。具體而言，就是始終依靠人民，強(qiáng)化民主參與制度，完善人民監(jiān)督機(jī)制，以確保法治政府建設(shè)的質(zhì)量和層次，深入全面地推進(jìn)法治政府建設(shè)。

[關(guān)鍵詞]法治政府； 人民性； 民主參與； 民主監(jiān)督

十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干問(wèn)題的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)為全面推進(jìn)依法治國(guó)設(shè)計(jì)了基本綱領(lǐng)和行動(dòng)指南，對(duì)社會(huì)主義法治國(guó)家建設(shè)進(jìn)行了戰(zhàn)略性規(guī)劃，其中法治政府建設(shè)在依法治國(guó)戰(zhàn)略中居于關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。為此，《決定》指出：“法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。各級(jí)政府必須堅(jiān)持在黨的領(lǐng)導(dǎo)下、在法治軌道上開(kāi)展工作，創(chuàng)新執(zhí)法體制，完善執(zhí)法程序，推進(jìn)綜合執(zhí)法，嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的依法行政體制，加快建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信的法治政府?！边M(jìn)一步明確了各級(jí)政府在全面推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)程中所承擔(dān)的政治任務(wù)和歷史使命。本文將在全面推進(jìn)依法治國(guó)的政治背景下，從法治政府建設(shè)在全面推進(jìn)依法治國(guó)戰(zhàn)略中的地位出發(fā)，探究法治政府建設(shè)的目標(biāo)和路徑等問(wèn)題，希冀能起到拋磚引玉的效果，對(duì)我國(guó)的法治建設(shè)有點(diǎn)滴助益。

一、 法治政府建設(shè)是全面推進(jìn)依法治國(guó)戰(zhàn)略的中心任務(wù)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)

1. 建設(shè)法治政府是法治的本質(zhì)要求

法治的本質(zhì)就是限制政府權(quán)力，保障人民權(quán)利。在法治框架下，“法律不單只是政府維持社會(huì)和有效統(tǒng)治的工具，不單只是政府對(duì)人民行為作指引性規(guī)定的媒介，法律更是賦予和限制政府的權(quán)力、防止政府濫權(quán)，從而保障人民權(quán)利和自由的重要機(jī)制?！盵1]哈耶克亦明確指出，“法治的意思是指政府在一切行動(dòng)中都受到事前規(guī)定并宣布的規(guī)則約束——這種規(guī)則使得一個(gè)人有可能十分肯定地預(yù)見(jiàn)到當(dāng)局在某一情況中會(huì)怎樣使用它的強(qiáng)制權(quán)力，和根據(jù)對(duì)此的了解計(jì)劃它自己的個(gè)人事務(wù)。”[2]由此可見(jiàn)，限制政府的權(quán)力，以保障人民的權(quán)利是依法治國(guó)的題中之意。在國(guó)家的諸項(xiàng)權(quán)力中，行政權(quán)的主動(dòng)性、擴(kuò)張性特征使得其很難被規(guī)范和控制，因此，如何使政府權(quán)力在法律之下規(guī)范運(yùn)行是依法治國(guó)的關(guān)鍵問(wèn)題和主要矛盾。人類現(xiàn)代治理的普遍經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)社會(huì)主義建設(shè)實(shí)踐表明，依法行政，建設(shè)法治政府是解決上述問(wèn)題和矛盾的最有效措施。

2. 法治政府建設(shè)決定著法治國(guó)家建設(shè)的速度和質(zhì)量

隨著現(xiàn)代政府職能的擴(kuò)張，各級(jí)政府不僅具體實(shí)施國(guó)家制定的各項(xiàng)法律法規(guī)，同時(shí)還擁有行政立法權(quán)和行政司法權(quán)，行政立法是否科學(xué)，行政執(zhí)法是否合法合理，行政裁決是否公平公正，直接關(guān)系到法治國(guó)家建設(shè)的推進(jìn)速度和完成質(zhì)量。因此，若能把握住這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，做到政府依法產(chǎn)生，政府機(jī)構(gòu)依法設(shè)置，政府權(quán)力依法確定，政府活動(dòng)依法開(kāi)展，政府責(zé)任依法承擔(dān)，將對(duì)全面推進(jìn)依法治國(guó)起到事半功倍之效。

3. 法治政府建設(shè)是法治社會(huì)建設(shè)的必要保障

法治社會(huì)是法治由政治國(guó)家層面向公民社會(huì)層面的擴(kuò)張、擴(kuò)充與深化。建設(shè)法治社會(huì)需要政府轉(zhuǎn)變職能，為其創(chuàng)造條件，提供必要的保障。首先，對(duì)社會(huì)而言，政府具有示范作用，法治社會(huì)建設(shè)有賴于各級(jí)政府的引導(dǎo)、示范與推進(jìn)。只有政府依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法，國(guó)家工作人員特別是作為“關(guān)鍵少數(shù)”的領(lǐng)導(dǎo)干部模范遵守法律，才能促使社會(huì)層面形成法律被普遍遵守的局面。其次，在構(gòu)建型法治模式下，法治社會(huì)建設(shè)有賴于政府的指導(dǎo)和推動(dòng)，而政府推動(dòng)社會(huì)法治化，必然要求政府自身的法治化。再者，政府通過(guò)行政立法、行政執(zhí)法、行政救濟(jì)、行政指導(dǎo)等政府行為對(duì)社會(huì)進(jìn)行管理，并塑造著社會(huì)的品格，社會(huì)能否形成法治品格，關(guān)鍵在于政府的行政行為能否法治化。

二、 法治政府建設(shè)的終極目標(biāo)與基礎(chǔ)目標(biāo)

1. 法治政府建設(shè)的終極目標(biāo)：建設(shè)讓人民滿意的法治政府

法治政府建設(shè)是一項(xiàng)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程，有效推動(dòng)法治政府建設(shè)不僅需要科學(xué)合理的指導(dǎo)思想、高屋建瓴的基本原則以及切實(shí)可行的具體措施，更需要明確的終極目標(biāo)。因?yàn)榉ㄖ握ㄔO(shè)沒(méi)有終點(diǎn)，始終在路上，只有把握住終極目標(biāo)，才能在紛繁復(fù)雜、風(fēng)云變幻的國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)下，找到實(shí)現(xiàn)法治政府的正確路徑，保證法治政府建設(shè)的品質(zhì)與格調(diào)。筆者認(rèn)為，我國(guó)法治政府建設(shè)的終極目標(biāo)是讓人民滿意，其原因有以下兩個(gè)方面。

晚明官箴書(shū)發(fā)展變化的表現(xiàn)之三是，官箴書(shū)形式及內(nèi)容的創(chuàng)新與豐富。晚明“社會(huì)發(fā)生劇烈變遷，政治體規(guī)模擴(kuò)大，社會(huì)治理的復(fù)雜性呈指數(shù)型增長(zhǎng)。政治治理所需要的信息量和工作任務(wù)量邊際遞增”[25]?，F(xiàn)有的官箴書(shū)不能夠滿足封建統(tǒng)治者治理國(guó)家和各級(jí)官員完成行政工作的需要，于是新題材與新內(nèi)容的官箴書(shū)應(yīng)運(yùn)而生。

我國(guó)《憲法》規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民?！薄皣?guó)家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對(duì)它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督?！鄙鲜鰬椃ㄒ?guī)定直接或間接地體現(xiàn)了人民主權(quán)原則，其目的就是申明政府與人民之間的關(guān)系，明確政府的權(quán)力來(lái)自人民的授予，政府的一切活動(dòng)要向人民負(fù)責(zé)。在這個(gè)層面上，法治政府就是在堅(jiān)持憲法的人民主權(quán)原則的前提下，嚴(yán)格遵循體現(xiàn)人民意志的法律行使人民賦予的各項(xiàng)權(quán)力。換言之，人民性乃是法治政府的第一要義。人民性決定了法治政府建設(shè)的終極目標(biāo)必然是讓人民滿意。法治政府建設(shè)必須秉承“讓人民滿意”的價(jià)值取向，只有這樣，才能保證法治政府的人民性。

《決定》指出：“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是社會(huì)主義法治的根本要求，是黨和國(guó)家的根本所在、命脈所在，是全國(guó)各族人民的利益所系、幸福所系，是全面推進(jìn)依法治國(guó)的題中應(yīng)有之義?！眻?jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面推進(jìn)依法治國(guó)戰(zhàn)略的根本原則之一，法治政府建設(shè)必須堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，脫離了黨的領(lǐng)導(dǎo)，法治政府建設(shè)就會(huì)偏離正確的政治方向，缺少有力的政治保障。在法治政府建設(shè)過(guò)程中貫徹黨的領(lǐng)導(dǎo)原則，首先要貫徹全心全意為人民服務(wù)這一黨的宗旨。在法治建設(shè)過(guò)程中有沒(méi)有真正堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，關(guān)鍵看有沒(méi)有真正地全心全意為人民服務(wù)，衡量的最終標(biāo)準(zhǔn)就是“人民滿意不滿意”。只有秉持讓人民滿意這一中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政過(guò)程中一以貫之的基本價(jià)值取向，黨的領(lǐng)導(dǎo)這一原則才能真正地落到實(shí)處、貫徹到底。因此，從這個(gè)角度而言，法治政府建設(shè)的終極目標(biāo)也必然是讓人民滿意。

讓人民滿意是一個(gè)具有包容性、發(fā)展性的概念。就包容性而言，它不僅僅包括人的尊嚴(yán)、自由、權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，還包括政府行為的合法合理、有序高效以及社會(huì)管理服務(wù)的公開(kāi)透明、公平正義。但是，讓人民滿意不是一個(gè)封閉、停滯的概念，它的發(fā)展性是指要把讓人民滿意放在時(shí)代發(fā)展的背景下加以考察，時(shí)代的發(fā)展必然帶來(lái)人民對(duì)政府提供公共服務(wù)產(chǎn)品質(zhì)量要求的變化，政府必須轉(zhuǎn)變政府職能，通過(guò)理念創(chuàng)新、制度創(chuàng)新、機(jī)制創(chuàng)新、服務(wù)創(chuàng)新，提高公共服務(wù)產(chǎn)品質(zhì)量，滿足人民的需求。

2. 法治政府建設(shè)的基礎(chǔ)目標(biāo)

改革開(kāi)放以來(lái)的政治法律實(shí)踐表明，終極目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)往往是建立在圓滿完成一系列階段性目標(biāo)基礎(chǔ)之上的。作為法治政府建設(shè)終極目標(biāo)的“讓人民滿意”是抽象的、宏觀的政治話語(yǔ)表達(dá)，它的實(shí)現(xiàn)需要諸多具體的、可操作的階段性目標(biāo)加以支撐和推動(dòng)。筆者認(rèn)為，就當(dāng)前法治政府建設(shè)的現(xiàn)狀而言，首要的階段性目標(biāo)是夯實(shí)法治政府建設(shè)的基礎(chǔ)，扎牢法治政府建設(shè)的框架。具體而言，就是要全面落實(shí)《決定》提出的“職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信”。“職能科學(xué)”是指依法界定和規(guī)范政府的經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理和公共服務(wù)等職能，合理劃分和依法規(guī)范各級(jí)行政機(jī)關(guān)的職能和權(quán)限，正確處理政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)、政府內(nèi)部的關(guān)系?！皺?quán)責(zé)法定”則要求用法律明確規(guī)定政府的職權(quán)和職責(zé)，做到“無(wú)法律則無(wú)行政”，保障政府不越位、不錯(cuò)位、不缺位。“執(zhí)法嚴(yán)明”是指嚴(yán)格按照法定程序行使權(quán)力、履行職責(zé)，保證法律法規(guī)得到嚴(yán)格、充分地貫徹、執(zhí)行?！肮_(kāi)公正”首先是指程序公開(kāi)、程序正當(dāng)，其次是指政府實(shí)施行政行為時(shí)做到“同樣情況同樣對(duì)待，不同情況不同對(duì)待”?！傲疂嵏咝А笔钦蔚赖碌牡拙€?！傲疂崱笔侵刚畽C(jī)關(guān)和政府官員行使職權(quán)時(shí)，不得以權(quán)謀私，權(quán)錢(qián)交易。“高效”要求政府機(jī)關(guān)和政府官員行使職權(quán)時(shí)，嚴(yán)格遵守法定時(shí)限，提高辦事效率，為行政相對(duì)人提供優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

三、 堅(jiān)持人民的主體地位是法治政府建設(shè)的根本路徑

在我們這樣一個(gè)缺乏法治傳統(tǒng)的國(guó)家，如何建設(shè)法治政府即法治政府建設(shè)的路徑問(wèn)題已經(jīng)引起了學(xué)界廣泛的討論。有的學(xué)者認(rèn)為：“在學(xué)術(shù)界，我國(guó)法治政府建設(shè)只能走‘政府推進(jìn)’之路，這一點(diǎn)已經(jīng)達(dá)成共識(shí)。”[3]盡管是共識(shí)，但也不乏不同的聲音，有的學(xué)者則認(rèn)為：“中國(guó)建國(guó)60多年來(lái)的政府法治化使得國(guó)家政治變革的思路越來(lái)越明確，政府法治的法律基礎(chǔ)越來(lái)越豐厚，公民的法治意識(shí)和文化觀念越來(lái)越強(qiáng)烈，消弭外源式政府法治化路徑弊害的要求越來(lái)越迫切，因而中國(guó)政府法治化之路應(yīng)由外源式向內(nèi)源式轉(zhuǎn)變?！盵4]有的學(xué)者則采取中庸之道，并得出如下結(jié)論：“政權(quán)力量推動(dòng)的大規(guī)模的立法運(yùn)動(dòng)和法律制度建設(shè)，必須與現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)育和成長(zhǎng)、尤其是公民民主品格和法治意識(shí)的提升有機(jī)互動(dòng)，這應(yīng)該是法治政府建設(shè)最具根本性的戰(zhàn)略路徑?！盵5]筆者認(rèn)為，上述學(xué)者的關(guān)于路徑問(wèn)題的討論不無(wú)價(jià)值，但是并沒(méi)有抓住問(wèn)題的根本。路徑選擇的根本問(wèn)題不是路徑模式問(wèn)題，而是路徑主體問(wèn)題，即誰(shuí)走路的問(wèn)題。在這個(gè)問(wèn)題上，《決定》給出了明確的答案。

《決定》指出：“人民是依法治國(guó)的主體和力量源泉，人民代表大會(huì)制度是保證人民當(dāng)家作主的根本政治制度。必須堅(jiān)持法治建設(shè)為了人民、依靠人民、造福人民、保護(hù)人民，以保障人民根本權(quán)益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，保證人民依法享有廣泛的權(quán)利和自由、承擔(dān)應(yīng)盡的義務(wù)，維護(hù)社會(huì)公平正義，促進(jìn)共同富裕?！币陨险撌黾蟹从沉笋R克思主義基本原理。根據(jù)歷史唯物主義的觀點(diǎn)，人民是創(chuàng)造歷史的主體。馬克思指出：“歷史活動(dòng)能夠取得成功，取決于該歷史活動(dòng)在多大程度上代表了群眾的利益，因?yàn)椤畾v史活動(dòng)是群眾的事業(yè)’”。[6]《決定》明確指出人民是依法治國(guó)的主體和力量源泉，其目的就是要保證法治的人民性。法治的人民性的內(nèi)涵有二：一是法治的目的是為了保障人民的尊嚴(yán)、自由和權(quán)利，二是法治的實(shí)踐必須依靠人民，必須依賴人民的充分參與。法治的人民性決定了堅(jiān)持人民的主體地位是建設(shè)法治政府的根本路徑，具體而言，就是要在法治政府建設(shè)過(guò)程中，始終依靠人民，強(qiáng)化民主參與制度，完善人民監(jiān)督機(jī)制。

1. 始終依靠人民，保證法治政府建設(shè)的人民性

作為法治政府建設(shè)基礎(chǔ)依據(jù)的法律是人民意志的體現(xiàn)。法律是政府權(quán)力的合法性基礎(chǔ)，政府權(quán)力來(lái)源于法律，受制于法律。誠(chéng)如馬克思所言，“只有當(dāng)法律是人民意志的自覺(jué)表現(xiàn)，因而是同人民的意志一起產(chǎn)生并由人民的意志所創(chuàng)立的時(shí)候，才會(huì)有確實(shí)的把握，正確而毫無(wú)成見(jiàn)地確定某種倫理關(guān)系的存在已不再符合其本質(zhì)的那些條件，做到既符合科學(xué)所達(dá)到的水平，又符合社會(huì)上已形成的觀點(diǎn)?！盵7]由此可見(jiàn)，人民的意志既是法律存在的根源，又是法律效力的根據(jù)。如果不依靠人民，法治政府的基礎(chǔ)就不存在，法治政府建設(shè)也就成了無(wú)源之水、無(wú)本之木。

法治政府就是合法權(quán)威下的政府，但是“一個(gè)法律制度由于它取得了實(shí)效而具有事實(shí)上的權(quán)威，但它并不必然成為合法權(quán)威。這是因?yàn)椋M管人們?cè)谛袨樯献袷刂傻囊?guī)定，但他們對(duì)法律的遵守和服從可能并非出于自愿，他們并沒(méi)有從內(nèi)心承認(rèn)和接受法律的權(quán)威地位。”[8]因此，合法權(quán)威能否形成在很大程度上取決于廣大人民群眾對(duì)法律的認(rèn)同和信仰，“法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)?！盵9]亦誠(chéng)如《決定》所論證的那樣，“法律的權(quán)威源自人民的內(nèi)心擁護(hù)和真誠(chéng)信仰”。同時(shí)，法律權(quán)威要靠人民維護(hù)和捍衛(wèi)。統(tǒng)治者為了維護(hù)統(tǒng)治秩序，總是會(huì)樹(shù)立自己的合法性權(quán)威[10]。我國(guó)《憲法》規(guī)定，中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民。也就是說(shuō)人民是統(tǒng)治者，因此，樹(shù)立真正的法律權(quán)威即合法性權(quán)威自然要依靠人民。

人民是一切實(shí)踐的唯一主體，法治政府建設(shè)作為一項(xiàng)政治和法律實(shí)踐，其主體也只能是人民。有什么樣的人民，就有什么樣的政府。人類的法治史業(yè)已證明，只有具備法治精神的人民才有可能創(chuàng)造出法治政府。由于政治傳統(tǒng)、文化心理、社會(huì)結(jié)構(gòu)等多種因素的負(fù)面影響，我國(guó)的法治政府建設(shè)可謂任重而道遠(yuǎn)，這就需要凝聚最廣大人民群眾的智慧，發(fā)揮人民的積極性和創(chuàng)造性，攻堅(jiān)克難，不斷推動(dòng)法治政府向“讓人民滿意”這一終極目標(biāo)邁進(jìn)。

2. 強(qiáng)化民主參與制度，確保法治政府建設(shè)的持續(xù)推動(dòng)力

法治政府建設(shè)始終依靠人民必然要求人民的民主參與權(quán)得以充分的保障。“法治的根本在于民主。沒(méi)有民主，法治就沒(méi)有靈魂、核心和依歸。真正的法治必然是民主的法被嚴(yán)格地遵守執(zhí)行。立法、執(zhí)法、守法、法的監(jiān)督，一切法制環(huán)節(jié)都必須是民主的。”[11]法治政府建設(shè)作為全面推進(jìn)依法治國(guó)戰(zhàn)略的中心任務(wù)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，必須遵循民主原則，切實(shí)保證廣大人民群眾參與法治政府建設(shè)的各個(gè)環(huán)節(jié)。

強(qiáng)化民主參與首先要進(jìn)一步解放思想，更新理念，樹(shù)立法治政府的滿意度與人民群眾的有效參與度密不可分的觀念，真正認(rèn)識(shí)到民主參與在推動(dòng)法治政府建設(shè)過(guò)程中的重要性。就世界范圍而言，各國(guó)法治政府建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)表明，民主參與的水平高低直接決定著政府法治化程度和治理的有效性。故而，保障人民的民主參與權(quán)是法治政府建設(shè)的必然要求，其重要性自不待言。真正認(rèn)識(shí)到民主參與的重要性，第一是要充分認(rèn)識(shí)到人民的民主參與是法治政府建設(shè)的首要推動(dòng)力。政府主導(dǎo)型的法治政府建設(shè)因?yàn)槿嗣竦拿裰鲄⑴c不足，往往導(dǎo)致事倍功半，甚至陷入動(dòng)力不足的困境。第二是要充分認(rèn)識(shí)人民的民主參與給法治政府建設(shè)帶來(lái)的諸多益處。其一，民主參與有利于轉(zhuǎn)變政府職能，加快服務(wù)型政府建設(shè)。法治政府首先是服務(wù)型政府，服務(wù)型政府的本質(zhì)特征是以實(shí)現(xiàn)人民的各項(xiàng)權(quán)益為旨?xì)w，如果沒(méi)有人民的民主參與，政府的行政行為就無(wú)法真正地回應(yīng)人民的需要，切實(shí)地反映人民的利益，建設(shè)法治政府的目標(biāo)也就難以實(shí)現(xiàn)。其二，民主參與有利于政府治理方式的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，提高政府治理的民主化、法治化、科學(xué)化水平。作為現(xiàn)代政府模式的法治型政府與傳統(tǒng)政府模式的管制型政府最顯著的區(qū)別就在于治理方式的不同。管制型政府的治理方式是單向的，政府居于絕對(duì)的統(tǒng)治地位，而法治型政府的治理方式是雙向的，強(qiáng)調(diào)在治理過(guò)程中發(fā)揮民眾的智慧和力量，讓民眾充分參與到?jīng)Q策、實(shí)施、監(jiān)督等各個(gè)行政環(huán)節(jié)。因此，只有民主參與才能有效推動(dòng)政府治理模式的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。其三，民主參與有利于降低政府治理成本，提高治理效益。我們之所以建設(shè)法治政府，最直接的目的就是降低政府的治理成本，提高治理效益。事實(shí)表明，民主參與能有效解決政府決策過(guò)程中的“信息不對(duì)稱”問(wèn)題，提高政府決策信息的真實(shí)性和充分性，從而更有效地降低行政決策的失誤率，更公平地配置公共資源，更合理地推行政府政策。

在近些年來(lái)的法治政府建設(shè)過(guò)程中，各地業(yè)已形成了諸如政務(wù)公開(kāi)、行政聽(tīng)證、立法參與等民主參與方式，但是民主參與度仍然有進(jìn)一步提高的必要，還有進(jìn)一步提高的巨大空間。在法治政府建設(shè)過(guò)程中將民主參與落到實(shí)處，要從廣度和深度兩個(gè)方面著手。首先要建設(shè)好參與平臺(tái)，擴(kuò)大參與范圍，使人民群眾能夠參與行政立法、行政決策、行政執(zhí)法、行政監(jiān)督、行政救濟(jì)等各個(gè)環(huán)節(jié)。在行政的各個(gè)環(huán)節(jié)都要設(shè)計(jì)相應(yīng)的民主參與制度，形成民主參與機(jī)制，保證民眾的知情權(quán)和參與權(quán)，讓廣大民眾能夠合法、有序、理性地參與到行政活動(dòng)中去。同時(shí)，從法治政府建設(shè)的現(xiàn)狀來(lái)看，加大民主參與在法治政府評(píng)估指標(biāo)體系中的權(quán)重，亦不失為一種有效提高民主參與廣度的途徑。其次要降低參與條件，使人民參與政府各項(xiàng)工作的機(jī)會(huì)成本和實(shí)際成本大幅降低，拓展參與途徑，創(chuàng)新參與方式，保證權(quán)力得以救濟(jì)。其一是要建立民主參與的主動(dòng)模式，即政府要?jiǎng)?chuàng)造各種便利條件，使民眾能夠積極主動(dòng)地參與到政府的各項(xiàng)工作中來(lái)，建立健全民主參與的反饋機(jī)制，把民主參與所產(chǎn)生的結(jié)果及時(shí)地反饋給參與民眾，讓民眾能夠看到民主參與的有效性，從而激發(fā)民眾參與的積極性。其二是建立健全民主參與的動(dòng)態(tài)模式，即在民主參與的途徑、方式和權(quán)利救濟(jì)實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)平衡。民主參與的動(dòng)態(tài)模式一是民主參與的途徑便捷化，保障民眾與政府之間無(wú)障礙交往與溝通；二是民主參與的方式的多元化，保證民眾能夠通過(guò)各種方式參與政府各項(xiàng)行政活動(dòng)；三是權(quán)利救濟(jì)的及時(shí)性、有效性，使民眾的參與權(quán)被侵犯時(shí)，能夠得到及時(shí)有效的行政救濟(jì)和司法救濟(jì)。

3. 完善人民監(jiān)督機(jī)制，有效提高法治政府建設(shè)質(zhì)量

人民政府的性質(zhì)決定了接受人民監(jiān)督的必然性?！稇椃ā返诙邨l規(guī)定：“一切國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員必須傾聽(tīng)人民的意見(jiàn)和建議，接受人民的監(jiān)督?！北O(jiān)督作為規(guī)范權(quán)力運(yùn)行的重要機(jī)制，是促進(jìn)法治政府建設(shè)質(zhì)量的有效手段。只有廣泛聽(tīng)取廣大人民群眾的批評(píng)意見(jiàn)，自覺(jué)接受社會(huì)各界的監(jiān)督，才能不斷地改進(jìn)政府工作，使人民群眾滿意。接受人民監(jiān)督就是要“創(chuàng)造條件讓人民批評(píng)政府、監(jiān)督政府”，把人民的監(jiān)督權(quán)落到實(shí)處。

一是為人民監(jiān)督創(chuàng)造前提條件。要進(jìn)一步強(qiáng)化政務(wù)公開(kāi)制度建設(shè)，增強(qiáng)行政權(quán)力運(yùn)行的透明度，使權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行。向社會(huì)全面公布權(quán)力清單和責(zé)任清單，讓民眾明確知曉各級(jí)政府的職責(zé)權(quán)限、法律依據(jù)、實(shí)施主體、管理流程、監(jiān)督方式等事項(xiàng)。對(duì)財(cái)政預(yù)決算、社會(huì)公共資源配置、重大項(xiàng)目的行政決策以及其他有關(guān)公共利益的事務(wù)都應(yīng)當(dāng)及時(shí)向民眾公布全部信息，以便民眾進(jìn)行有針對(duì)性的監(jiān)督。全面推行行政執(zhí)法公示制度，將執(zhí)法的權(quán)限、范圍、職責(zé)、標(biāo)準(zhǔn)、條件、時(shí)限、程序、費(fèi)用等內(nèi)容向民眾予以公示。同時(shí)，可以學(xué)習(xí)人民法院裁判文書(shū)上網(wǎng)的做法，將不涉及個(gè)人隱私權(quán)和國(guó)家秘密的行政執(zhí)法案件的過(guò)程材料、影像資料以及相關(guān)文書(shū)全部通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)或其他便捷方式向社會(huì)公開(kāi)，接受廣大民眾的評(píng)判、監(jiān)督。二是要為人民監(jiān)督創(chuàng)造路徑條件。建立公開(kāi)、透明、多元的政民互動(dòng)平臺(tái)，除繼續(xù)發(fā)揮熱線電話、意見(jiàn)箱、舉報(bào)信箱等傳統(tǒng)互動(dòng)平臺(tái)外，大力發(fā)展政府網(wǎng)站、政務(wù)微博、政務(wù)微信公眾號(hào)等新型互動(dòng)平臺(tái)。進(jìn)一步拓寬監(jiān)督渠道，利用現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)信息技術(shù)，創(chuàng)新監(jiān)督方式，降低監(jiān)督成本，提高監(jiān)督效率，使民眾能夠監(jiān)督、愿意監(jiān)督、敢于監(jiān)督。三是為人民監(jiān)督創(chuàng)造法律條件。其一是完善監(jiān)督權(quán)立法，為人民監(jiān)督提供法律保障。我國(guó)有關(guān)民眾監(jiān)督權(quán)的法律規(guī)范散見(jiàn)于憲法及其他法律，大多數(shù)是沒(méi)有法律后果和救濟(jì)方式的宣示性規(guī)范，這也是民眾無(wú)法充分行使監(jiān)督權(quán)的重要原因，因此有必要通過(guò)專門(mén)立法的方式，制定一部《公民監(jiān)督法》，系統(tǒng)規(guī)定公民的監(jiān)督權(quán)利、監(jiān)督對(duì)象、監(jiān)督渠道、監(jiān)督方式、救濟(jì)途徑、法律責(zé)任等內(nèi)容，使民眾監(jiān)督有法可依。其二是健全行政問(wèn)責(zé)制度，通過(guò)行政問(wèn)責(zé)使民眾監(jiān)督能夠產(chǎn)生實(shí)際的法律后果。目前我國(guó)行政問(wèn)責(zé)制度建設(shè)還比較薄弱，缺少中央層級(jí)的法律法規(guī)，各地雖然在行政問(wèn)責(zé)制度建設(shè)方面進(jìn)行了一些有益的探索，并出臺(tái)了諸如《北京市行政問(wèn)責(zé)辦法》、《哈爾濱市行政問(wèn)責(zé)規(guī)定》等政府規(guī)章以及大量的規(guī)范性文件，但都不夠成熟和完善。因此筆者認(rèn)為，從法治政府建設(shè)的有效推動(dòng)而言，有必要通過(guò)制定法律或行政法規(guī)的方式進(jìn)一步完善行政問(wèn)責(zé)制度，系統(tǒng)規(guī)定問(wèn)責(zé)原則、問(wèn)責(zé)主體、問(wèn)責(zé)范圍、問(wèn)責(zé)標(biāo)準(zhǔn)、問(wèn)責(zé)程序、問(wèn)責(zé)方式、法律責(zé)任、救濟(jì)方式等內(nèi)容，保證行政問(wèn)責(zé)能夠依法進(jìn)行，落到實(shí)處。

結(jié)語(yǔ)

法治政府建設(shè)是全面推進(jìn)依法治國(guó)戰(zhàn)略的中心任務(wù)和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。法治政府建設(shè)要以“讓人民滿意”為終極目標(biāo)，以“人民滿意不滿意”為質(zhì)量評(píng)估的最終標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持人民的主體地位，始終依靠人民，凝聚最廣大人民群眾的智慧，發(fā)揮人民的積極性和創(chuàng)造性，遵循民主原則，從廣度和深度兩個(gè)方面著手，切實(shí)保證廣大人民群眾參與法治政府建設(shè)的各個(gè)環(huán)節(jié)，積極創(chuàng)造各種條件，完善人民監(jiān)督機(jī)制，保障人民的監(jiān)督權(quán)，如此才能確保法治政府建設(shè)沿著正確的道路不斷前進(jìn)，確保法治政府建設(shè)的質(zhì)量和層次，確保法治的人民性和法治國(guó)家建設(shè)的全面升級(jí)。

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[責(zé)任編輯：劉 英]

[中圖分類號(hào)]D902;D63

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1673-2936(2016)01-0094-06

[作者簡(jiǎn)介]胡瀚(1982-)，男，安徽阜陽(yáng)人，陜西理工學(xué)院經(jīng)濟(jì)與法學(xué)學(xué)院講師，主要從事法學(xué)理論、法律史的教學(xué)與研究。

[收稿日期]2015-09-18

[修訂日期]2015-11-18