從依法行政淺談法治政府的建設(shè)路徑

徐靜

【摘要】法治政府就是依法治理的政府或法律之下的政府，是指作為行使國(guó)家行政權(quán)力的各級(jí)政府及其組成單位要根據(jù)憲法和法律的規(guī)定產(chǎn)生和建立，其職權(quán)和職責(zé)由法律規(guī)定，其行使權(quán)力的方式和程序由法律確定，其是否越權(quán)和濫用權(quán)力由法律評(píng)價(jià)，其權(quán)力的行使過(guò)程及其結(jié)果受到法律監(jiān)督和控制。

【關(guān)鍵詞】依法行政;法治政府;建設(shè)路徑

一、基本內(nèi)涵

1、“人治”與“法治”的兩次辯論

第一次辯論：春秋戰(zhàn)國(guó)時(shí)期，儒家和法家針對(duì)“人治”還是“法治”展開(kāi)了歷史上的第一次辯論。儒家主張人治，孔子說(shuō)：“文武之政，布在方策，其人存，則政舉;其人亡，則其政息”;法家主張法治：“昔者先君桓公之地狹于今，修法治，廣政教，以霸諸侯。威不兩措，政不二門，以法治國(guó)，則舉措而已?！?/p>

第二次辯論：古希臘思想家柏拉圖和亞里士多德在“人治”和“法治”上展開(kāi)了又一次的辯論。柏拉圖主張“哲學(xué)王”的賢王政體，寄政治優(yōu)良之希望于君王的賢明、愛(ài)智、靈活之特性上;而亞里士多德則希望通過(guò)理性來(lái)掌管政府，懷疑由柏拉圖提出的賢王政體的可靠性與穩(wěn)定性。

2、“依法行政”從思想里走到制度上

法國(guó)啟蒙時(shí)期思想家孟德斯鳩曾說(shuō)過(guò)：“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬(wàn)古不易的一條經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到有界限的地方才休止。”

黨的十一屆三中全會(huì)確立：“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究”的法治十六字方針;十五大確立了“依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家”的治國(guó)方略;十八屆四中全會(huì)將深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府作為第二大任務(wù)提出;2016年十八屆六中全會(huì)《準(zhǔn)則》和《條例》給黨內(nèi)政治生活提出明確要求。

3、基本概念

依法行政，是指國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員依據(jù)憲法和法律賦予的職責(zé)權(quán)限，在法律規(guī)定的職權(quán)范圍內(nèi)，對(duì)國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育、科技等各項(xiàng)社會(huì)事務(wù)，依法進(jìn)行管理的活動(dòng)。

法治政府就是依法治理的政府或法律之下的政府，是指作為行使國(guó)家行政權(quán)力的各級(jí)政府及其組成單位要根據(jù)憲法和法律的規(guī)定產(chǎn)生和建立，其職權(quán)和職責(zé)由法律規(guī)定，其行使權(quán)力的方式和程序由法律確定，其是否越權(quán)和濫用權(quán)力由法律評(píng)價(jià)，其權(quán)力的行使過(guò)程及其結(jié)果受到法律監(jiān)督和控制。

二、依法行政基本要求

十八屆四中全會(huì)提出了建立法治政府的科學(xué)藍(lán)圖——職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開(kāi)公正、廉潔高效、守法誠(chéng)信。因此，要想做好依法行政工作，必須做到以下要求：

1、合法行政

行政主體資格、行政權(quán)力的享有和行政權(quán)利的行使必須要有法律依據(jù)，法外無(wú)行政。法律具有最高的權(quán)威，人人受法律支配，人人只受法律支配，即“王”在法下。當(dāng)行政執(zhí)法時(shí)遇到相關(guān)法律條文沖突時(shí)，下位法必須服從上位法。洛陽(yáng)李惠娟法官案就是最直接的說(shuō)明。2003年5月27日，李慧娟在一起民事案件中判決《河南省農(nóng)作物種子管理?xiàng)l例》的某項(xiàng)條文和《中華人民共和國(guó)種子法》相沖突，因此“自然無(wú)效”。該案判決引起了河南省人民代表大會(huì)的強(qiáng)烈不滿，要求撤銷李慧娟的法官職務(wù)，洛陽(yáng)中院隨即免去了李慧娟助理審判員的職務(wù)并撤銷其審判長(zhǎng)之職。但在學(xué)術(shù)界的強(qiáng)烈反對(duì)下，2004年李慧娟恢復(fù)了工作。

2、合理行政

合理行政是合法行政原則的補(bǔ)充和平衡，它要求行政機(jī)關(guān)在行使自由裁量權(quán)時(shí)要公正、理性，同時(shí)還要適當(dāng)、合理。

3、程序正當(dāng)

任何人不得成為自己案件的法官，對(duì)他人做出不利的行政決定前，應(yīng)當(dāng)履行告知義務(wù)，并聽(tīng)取其意見(jiàn)。

4、高效便民

行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政管理，應(yīng)當(dāng)遵守法定時(shí)限，積極履行法定職責(zé)，提高辦事效率，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)，方便公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。

5、誠(chéng)實(shí)守信

誠(chéng)實(shí)守信不僅是政治道德在法律上的表現(xiàn)，也是依法行政的重要內(nèi)容。行政機(jī)關(guān)的行為代表國(guó)家，而國(guó)家法律法規(guī)會(huì)發(fā)生修改、廢止，政策也會(huì)發(fā)生調(diào)整，這就需要政府負(fù)責(zé)地、誠(chéng)實(shí)守信地承擔(dān)責(zé)任，以維系政策的持續(xù)性。

6、權(quán)責(zé)統(tǒng)一

法律賦予行政機(jī)關(guān)的職權(quán)，實(shí)際上是賦予行政機(jī)關(guān)的義務(wù)和責(zé)任，行政機(jī)關(guān)必須采取積極的措施和行動(dòng)依法履行其職責(zé)，擅自放棄、不履行其法定職責(zé)或違法、不當(dāng)行使其職權(quán)，要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

三、推進(jìn)過(guò)程中面臨的突出問(wèn)題

1、有法不依

對(duì)“有法必依”中的“法”的理解存在偏差。

在我國(guó)，黑頭文件主要是指具有法律性質(zhì)的文件;紅頭文件則專指行政機(jī)關(guān)針對(duì)不特定的公民和組織而制定的文件，是具有普遍約束力的規(guī)范性文件;白頭文件是區(qū)別于紅頭文件而言的，是指那種非正式的，發(fā)文機(jī)關(guān)色標(biāo)識(shí)的，用于一般日常性通知之類的文書的俗稱。然而，在日常的行政過(guò)程中，因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)干部的一句招呼、關(guān)照，使得黑頭的（法規(guī)）不如紅頭的（文件）、紅頭的不如白頭的（領(lǐng)導(dǎo)批示），將依法行政工作無(wú)法推行。

黨的十八屆四中全會(huì)提出，加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件。

2、執(zhí)法趨利

某些執(zhí)法單位從部門利益出發(fā)，給執(zhí)法人員下達(dá)罰款任務(wù)，對(duì)于違法行為不及時(shí)制止，而是任其發(fā)展，有的故意設(shè)置“圈套”，引誘行政執(zhí)法相對(duì)人違法?！督?jīng)濟(jì)半小時(shí)》欄目曾報(bào)道，江蘇徐州交警亂罰款成為當(dāng)?shù)匾缓Γ患夜疽荒陜?nèi)被罰200萬(wàn)，執(zhí)法人員竟直言：不這么罰任務(wù)完不成。

3、執(zhí)法不嚴(yán)

我們?cè)诳礆W美電影是應(yīng)常會(huì)有這個(gè)場(chǎng)景——你好，我是警察，這是我的證件，就某個(gè)案件需要調(diào)查，請(qǐng)配合。你有權(quán)保持沉默，但你說(shuō)的每一句話都會(huì)成為呈堂證供。它很好地體現(xiàn)了執(zhí)法程序的正當(dāng)要求。而我國(guó)行政人員在執(zhí)法過(guò)程中，存在著著裝和證件不到位、未告知相關(guān)的權(quán)利與義務(wù)、為能夠?qū)嵉厮鸭匾淖C據(jù)、未能夠依法聽(tīng)取必要的陳述和申辯等。

4、法治觀念薄弱

過(guò)去三十多年的改革開(kāi)放過(guò)程中，我國(guó)公民，包括黨員干部的法治觀念的提升并沒(méi)有與法律的完善和法律知識(shí)的增長(zhǎng)保持同步，法治精神還沒(méi)有扎根，“權(quán)大于法”的歷史根基沒(méi)有撼動(dòng)。特別是一些高級(jí)干部中的極少數(shù)人政治野心膨脹、權(quán)欲熏心，將法律隨意丟棄。王珉、呂錫文、范長(zhǎng)秘、牛志忠被開(kāi)除黨籍就是因?yàn)樗麄冞`法亂紀(jì)所致。

四、法治政府的具體建設(shè)路徑

1、依法全面履行政府職能

政府職能，亦稱行政職能，是國(guó)家行政機(jī)關(guān)依法對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理時(shí)應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和所具有的功能。政府職能反映著公共行政的基本內(nèi)容和活動(dòng)方向，是公共行政的本質(zhì)表現(xiàn)。目前我國(guó)的政府職能主要有宏觀調(diào)控、公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)治理、環(huán)境保護(hù)等。

2、健全依法決策機(jī)制

目前我國(guó)的重大行政決策法定程序是：公眾參與、專家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定。然而在具體的實(shí)施過(guò)程中，時(shí)常會(huì)出現(xiàn)一把手一人說(shuō)的算的結(jié)局。十八屆六中全會(huì)中就黨組成員的相關(guān)監(jiān)督責(zé)任做了明確規(guī)定，書記是第一責(zé)任人。

我國(guó)還需要建立重大決策終身責(zé)任追究制度，即責(zé)任倒查機(jī)制。對(duì)于決策嚴(yán)重失誤或者依法應(yīng)該及時(shí)做出決策，但久拖不決造成嚴(yán)重?fù)p失惡劣影響的，嚴(yán)格追究行政首長(zhǎng)、負(fù)有責(zé)任的其他領(lǐng)導(dǎo)人員和相關(guān)責(zé)任人員的法律責(zé)任。十八屆六中全會(huì)已經(jīng)提出，要全面落實(shí)行政執(zhí)法責(zé)任制，嚴(yán)格確定不同部門及機(jī)構(gòu)、崗位執(zhí)法人員執(zhí)法責(zé)任和責(zé)任追究機(jī)制，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，堅(jiān)決排除對(duì)執(zhí)法活動(dòng)的干預(yù)，防止和克服地方和部門保護(hù)主義，懲治執(zhí)法腐敗現(xiàn)象。

3、深化行政執(zhí)法體制改革

十八屆四中全會(huì)將深化行政執(zhí)法體制改革作為三大任務(wù)之一，并要求堅(jiān)持立改廢釋并舉，推動(dòng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，做到重大改革于法有據(jù)、決策和立法緊密銜接。行政強(qiáng)制執(zhí)行體制、城管執(zhí)法體制、行政執(zhí)法人員持證上崗和資格管理制度、行政執(zhí)法和刑事司法銜接機(jī)制等都需進(jìn)行完善。

4、嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法

近幾年，行政人員在執(zhí)法過(guò)程中常因道德、民意、國(guó)法三方面的沖突成為熱搜頭條。如何才能將執(zhí)法過(guò)程更加公正、文明成為十六屆四中全會(huì)后政府行政的一大重要內(nèi)容。完善執(zhí)法程序全過(guò)程記錄制度，建立重大執(zhí)法決定法制審核制度，健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度迫不及待。

5、強(qiáng)化對(duì)行政權(quán)力的制約和監(jiān)督

自由是相對(duì)的，它需要法律規(guī)范，權(quán)力是相對(duì)，它需要監(jiān)督來(lái)制約。目前我國(guó)的監(jiān)督體制還不完善，因此需要加強(qiáng)監(jiān)督制度建設(shè)，加強(qiáng)對(duì)政府內(nèi)部權(quán)力制約，并且完善審計(jì)制度。

十八屆四中全會(huì)《決定》為人民“加冕”了三個(gè)新的法治定位：忠實(shí)崇尚者、自覺(jué)遵守者、堅(jiān)定捍衛(wèi)者。這正是法治中國(guó)的牢固基石，法治風(fēng)尚的精神載體。

【參考文獻(xiàn)】

[1] 孟德斯鳩. 論法的精神（上冊(cè)）[M]. 北京： 商務(wù)印書館， 1961：154.