劉鳳梅

（廣東行政職業(yè)學院，廣東 廣州 510800）

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政府在低碳鄉(xiāng)村發(fā)展過程中的職能定位探析

劉鳳梅

（廣東行政職業(yè)學院，廣東 廣州 510800）

［摘要］我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)人口數(shù)量巨大的比重使得我們無法忽視低碳鄉(xiāng)村對低碳社會發(fā)展的重要性。當前，我國低碳鄉(xiāng)村發(fā)展存在著的低碳文化缺失導致低碳意識不強、法律法規(guī)和政策體系不健全、能源結(jié)構(gòu)較為落后的現(xiàn)實困境。針對低碳鄉(xiāng)村發(fā)展的影響因素，政府在低碳鄉(xiāng)村發(fā)展過程中要切實發(fā)揮統(tǒng)籌規(guī)劃低碳鄉(xiāng)村發(fā)展路線、組織協(xié)調(diào)低碳鄉(xiāng)村發(fā)展、投資鄉(xiāng)村低碳發(fā)展和監(jiān)督鄉(xiāng)村低碳發(fā)展等職能，推動鄉(xiāng)村低碳經(jīng)濟的健康發(fā)展。

［關(guān)鍵詞］低碳經(jīng)濟；低碳鄉(xiāng)村；政府職能

隨著世界經(jīng)濟發(fā)展迅猛，全球氣候變暖及溫室效應日益嚴重，減少人類生產(chǎn)生活活動中溫室氣體的排放量成為全人類亟需解決的問題。2003年，英國發(fā)表了題為“我們未來的能源——創(chuàng)建一個低碳經(jīng)濟體”能源白皮書，提出要想為經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)謀得更好的可持續(xù)發(fā)展的出路，就必須走降低不可再生資源的消耗與維系好健康的生態(tài)化建設這一道路。之后，亞洲部分先進國家也緊跟著開始了對低碳型經(jīng)濟社會道路的摸索，開展宣傳“低碳社會”的理念。我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)人口數(shù)量巨大的比重使得我們無法忽視低碳鄉(xiāng)村對低碳社會發(fā)展的重要性，認識低碳發(fā)展的現(xiàn)狀并解決其中的困境刻不容緩。

一、低碳鄉(xiāng)村對我國低碳社會建設的重要性

我國目前正處在工業(yè)化、城市化加速發(fā)展的時期，但由于我國在科研技術(shù)發(fā)展和對不可再生自然資源利用問題方面的處理能力相對滯后，導致我國碳排放量在世界排名上十分靠前，巨大的人口基數(shù)也使得我國自然資源人均可擁有量很少。這種狀況加劇了經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護之間的沖突，我們不僅要承受來自自然界氣候變化的壓力，還要肩負國家內(nèi)在經(jīng)濟發(fā)展需求的責任。政府只有發(fā)展低碳經(jīng)濟，才能承擔環(huán)境和資源責任，也只有發(fā)展低碳經(jīng)濟，才能深入實踐科學發(fā)展觀，實現(xiàn)可持續(xù)性發(fā)展。我們既要淘汰落后的生產(chǎn)力，努力開發(fā)新興能源，也要積極培養(yǎng)民眾接納低碳生活、綠色消費的生活消費觀念。

我國人口比重中有二分之一是農(nóng)業(yè)人口，耕地釋放出的溫室氣體總量驚人，超過全球人為溫室氣體排放總量的30%，相當于150億噸的二氧化碳，成為第二大溫室氣體排放來源［1］。鄉(xiāng)村消費者是社會生活的“排碳”主體。因此，低碳鄉(xiāng)村建設在我國低碳發(fā)展中具有重要的地位，鄉(xiāng)村低碳經(jīng)濟的建設對發(fā)展低碳社會至關(guān)重要。低碳鄉(xiāng)村是指在科學發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展理念的指導下，通過低碳理念的宣傳、低碳技術(shù)的運用和鄉(xiāng)村新型能源的開發(fā)，探索鄉(xiāng)村經(jīng)濟的低能耗、低污染、低排放的發(fā)展模式，以建設資源節(jié)約、環(huán)境友好的和諧家園［2］。建設低碳鄉(xiāng)村也符合我國建立和諧社會新農(nóng)村的方針路線，就是把低碳的理念和技術(shù)應用到新農(nóng)村的發(fā)展建設中去，積極培養(yǎng)鄉(xiāng)村人口掌握低碳能源研發(fā)技術(shù)，讓廣大農(nóng)村群眾參與到低碳鄉(xiāng)村的建設中，最終達成和諧社會。

二、低碳鄉(xiāng)村發(fā)展的現(xiàn)實困境

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)逐漸發(fā)展壯大的今天，鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)依賴于不可再生能源的比重十分巨大，這不僅加大了碳排放量，也使得低碳型鄉(xiāng)村發(fā)展艱難。我國是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)業(yè)人口數(shù)量巨大的比重使得我們無法忽視低碳鄉(xiāng)村發(fā)展的重要性，認識并解決其中的困境刻不容緩。

（一）低碳文化缺失導致低碳意識不強

在農(nóng)業(yè)人口高比重的情況下，鄉(xiāng)村消費者在進行生產(chǎn)勞動與生活時往往容易忽視低碳排放的義務與責任。農(nóng)民是鄉(xiāng)村低碳經(jīng)濟發(fā)展的直接受益者，同時也是主要參與者，是鄉(xiāng)村低碳經(jīng)濟發(fā)展的基礎。但農(nóng)民由于缺乏相關(guān)低碳知識，也不具備成熟的低碳意識與能力，為了節(jié)省勞動力，主要利用現(xiàn)代化的以燃燒化石能源為主的農(nóng)用聯(lián)合機械進行耕作；為了提高作物產(chǎn)量，過量地、不適當?shù)厥褂盟芰系啬?、化肥、滅草及殺蟲類農(nóng)藥等污染重、耗能高且利用率不高的農(nóng)資產(chǎn)品。但是農(nóng)作物大概只會吸收不到一半氮元素，剩下不被吸收的成分都通過雨水滲入地下，或者流入江河湖泊，導致地下水污染、生物死亡、土壤污染板結(jié)，農(nóng)產(chǎn)品的品質(zhì)、水質(zhì)均受到嚴重的污染。同時，焚燒秸稈、大量使用農(nóng)用拖拉機、摩托車、農(nóng)用汽車等高排量工具，使土壤中碳庫的來源減少，而大氣中碳含量與含碳的汽車尾氣排放量卻與日俱增，加劇了能源消耗與溫室氣體的排放。鄉(xiāng)村低碳經(jīng)濟在我國尚屬于新興事物，鄉(xiāng)村社會的文化傳統(tǒng)培育出了農(nóng)民“不關(guān)心、不積極、不參與”的心態(tài)與價值觀，使得他們一時之間難以接受和認可這種發(fā)展過程較長、見效慢、短期收益不明顯的低碳式經(jīng)濟。同時，由于環(huán)境破壞在短時間內(nèi)不會影響到農(nóng)民的切身利益，導致他們無法意識到低碳可持續(xù)發(fā)展的重要性。此外，由于農(nóng)村人口文化程度相對較低，很多人并不具備學習理解低碳經(jīng)濟發(fā)展的能力，這也導致鄉(xiāng)村低碳經(jīng)濟發(fā)展工作難以深入群眾。

（二）法律法規(guī)和政策體系不健全

鄉(xiāng)村低碳經(jīng)濟發(fā)展離不開法律法規(guī)的規(guī)范以及國家政策的引導和支持，如果沒有相應的鼓勵政策，在鄉(xiāng)村發(fā)展低碳經(jīng)濟就無法引起民眾積極的響應。當前，我國在鄉(xiāng)村低碳經(jīng)濟領域的相關(guān)法律法規(guī)尚未健全，沒有一套完善的政策引導約束此類型產(chǎn)業(yè)發(fā)展。雖然有同類型行業(yè)的相關(guān)類似法規(guī)，但針對新型低碳產(chǎn)業(yè)并沒有過多涉及和參考價值，因此不能有力地推動鄉(xiāng)村低碳經(jīng)濟的發(fā)展。鄉(xiāng)村低碳經(jīng)濟行政法規(guī)的空白，使得鄉(xiāng)村低碳經(jīng)濟發(fā)展缺少有益的幫助與指導。由于地方保護主義和政績考核機制的影響，地方政府對農(nóng)村低碳經(jīng)濟發(fā)展不積極，常常違反低碳目標來換取單一發(fā)展，缺乏行政法規(guī)的準確性、統(tǒng)一性、權(quán)威性，導致低碳經(jīng)濟在農(nóng)村地區(qū)難以發(fā)展。

（三）能源結(jié)構(gòu)較為落后

現(xiàn)階段我國仍是以煤炭、石油等不可再生的化石能源為主要能源結(jié)構(gòu)。據(jù)統(tǒng)計，2008年全球不可再生能源消耗中煤炭僅占不到三成，而我國對煤炭這類不可再生能源的使用率竟超過七成之多。根據(jù)BP世界能源統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2008年中國一次性能源消費總量占全世界的比例為17.7%，而能源相關(guān)的二氧化碳排放量卻占世界的21.8%［3］。這就限制了我國鄉(xiāng)村低碳經(jīng)濟發(fā)展。一些發(fā)達國家的經(jīng)驗表明，一個國家在經(jīng)濟快速發(fā)展、社會處于巨大轉(zhuǎn)型的時期對能源的需求也會逐漸加大，經(jīng)濟社會的快速發(fā)展與碳的排放有著密切的聯(lián)系。我國國情對于低碳鄉(xiāng)村發(fā)展中的經(jīng)濟、環(huán)境問題也十分嚴峻，有著短時間內(nèi)無法改變的現(xiàn)狀問題。伴隨我國農(nóng)村經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)步增長，農(nóng)村社會的轉(zhuǎn)型以及地方政府對經(jīng)濟的發(fā)展，難以短時間內(nèi)根本減少對不可再生能源的消耗與碳排放量。

三..低碳鄉(xiāng)村發(fā)展的影響因素

（一）人口因素

人口以及人均GDP都是影響碳排放的主要因素，碳排放量和人口數(shù)量成正比。對于我們這個今后一段時間里人口數(shù)量仍將保持低速增長態(tài)勢的人口大國來說，發(fā)展低碳經(jīng)濟實為一個重大挑戰(zhàn)。不僅人口數(shù)量與結(jié)構(gòu)會影響低碳經(jīng)濟的發(fā)展，群眾對更好的生活質(zhì)量的追求和消費需求也在增加，這些都對發(fā)展鄉(xiāng)村低碳經(jīng)濟的影響十分巨大。

（二）經(jīng)濟社會改革進程的因素

現(xiàn)階段我國計劃經(jīng)濟體制還未完全轉(zhuǎn)型成功，各政府部門間還未完全明確劃分各自權(quán)責，導致工作開展無法協(xié)調(diào)統(tǒng)一，甚至與現(xiàn)行法律相沖突。許多法律規(guī)定沒有達到節(jié)能減排的效果，反而變相推動著高碳行業(yè)發(fā)展。部分法律條款阻礙了能源安全生產(chǎn)、能源體制改革和低碳能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。很多法規(guī)缺乏實施細則，只有框架而沒有相應的保障措施或處罰手段。此外，依照我國現(xiàn)行的制度，地方政府對其地方經(jīng)濟發(fā)展負有責任，卻沒有寫明對于污染環(huán)境事宜的相關(guān)責任。中央與地方權(quán)責利關(guān)系不明確，是制約鄉(xiāng)村低碳經(jīng)濟發(fā)展的重要障礙。

（三）農(nóng)業(yè)經(jīng)濟增長方式的因素

一直以來我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟都是粗放型增長的，主要利用一些不可再生能源或者大量使用農(nóng)藥化肥等不利于環(huán)保的方式來保障獲取收益。這種竭澤而漁的經(jīng)濟增長模式使得自然資源大幅遭到濫用與破壞，比如農(nóng)作物灌溉用水的有效利用率不足發(fā)達國家的一半。由于我國人口較大，人均擁有的能源資源數(shù)量遠低于世界平均擁有量，例如煤炭及水力資源擁有量大概分別是世界平均擁有量的一半，石油和天然氣的擁有量只有世界平均擁有量的6.7%，耕地資源也才是世界人均擁有量的三分之一［4］。更嚴重的問題是由于技術(shù)能力等問題，我國農(nóng)業(yè)對于農(nóng)藥、化肥這些無法自然降解物質(zhì)的利用率也僅占四成［5］，未利用部分實際上都進入水體或殘留在土壤與農(nóng)產(chǎn)品中，致使出現(xiàn)嚴重的地下水資源污染，也威脅到農(nóng)產(chǎn)品的安全性，導致農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)下降。

四、政府在低碳鄉(xiāng)村發(fā)展過程中的職能定位

（一）統(tǒng)籌規(guī)劃低碳鄉(xiāng)村發(fā)展路線的職能

政府部門應當做好調(diào)研和資料收集的工作，為鄉(xiāng)村低碳經(jīng)濟規(guī)劃出全面合理、準確有效的發(fā)展路線。低碳經(jīng)濟在我國尤其是鄉(xiāng)村仍然是一個新興事物，它的內(nèi)涵與實施途徑都是發(fā)展鄉(xiāng)村低碳經(jīng)濟的主要問題。由于西方發(fā)達國家與我國國情有所差異，因此我們可以借鑒的案例與模式并不多，因此，想要發(fā)展鄉(xiāng)村低碳經(jīng)濟就要靠政府帶領人民群眾不斷摸索。要因地制宜、因時制宜來制定具有靈活性、時效性與可執(zhí)行性高的政策方針，來輔助當?shù)卣块T宣揚傳播低碳經(jīng)濟發(fā)展的思想。要制定符合各個不同區(qū)域特色的鄉(xiāng)村農(nóng)業(yè)低碳發(fā)展路線，減少鄉(xiāng)村低碳經(jīng)濟發(fā)展的盲目性與滯后性，為鄉(xiāng)村低碳發(fā)展提供可行道路。

（二）組織協(xié)調(diào)低碳鄉(xiāng)村發(fā)展的職能

發(fā)展鄉(xiāng)村低碳經(jīng)濟，涉及到的利益關(guān)系十分龐雜，恰當處理各利益主體之間的矛盾和沖突是發(fā)展農(nóng)村低碳經(jīng)濟十分重要的環(huán)節(jié)。發(fā)展鄉(xiāng)村低碳經(jīng)濟是新時代我國作為發(fā)展中大國向世界環(huán)境能源貢獻邁出的一大步，勢必會面臨以往舊的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟模式所帶來的羈絆與阻礙。因此，實現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展模式向新興低碳農(nóng)業(yè)發(fā)展模式的過渡，政府必須采取相應的措施以應對可能出現(xiàn)的種種狀況與困境。低碳鄉(xiāng)村建設需要政府主導，同時需要各利益主體與社會公眾積極廣泛的參與。我國幅員遼闊，各地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平會因自然環(huán)境的差異而相互不平衡，因此低碳鄉(xiāng)村建設應當根據(jù)各個地區(qū)的自然環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展狀況來選擇適合本地區(qū)的低碳鄉(xiāng)村建設模式。政府應加大協(xié)調(diào)力度，為建設低碳鄉(xiāng)村而建立健全的制度體系，根據(jù)各個地區(qū)的差異性設定有針對性的局域模式。

（三）投資鄉(xiāng)村低碳發(fā)展的職能

政府通過低碳鄉(xiāng)村來推進鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展需要大量公共基礎設施和低碳農(nóng)業(yè)技術(shù)的支撐，這就離不開政府的資金支持。我國農(nóng)村公共基礎設施較少注重經(jīng)濟效益，導致開發(fā)缺乏活力。為有效地發(fā)展農(nóng)村低碳經(jīng)濟，不僅要注重農(nóng)村公共基礎設施的民生效益，而且要充分注重農(nóng)村公共基礎設施的經(jīng)濟效益。必須建立多元化的資金籌集機制，成立專門的鄉(xiāng)村低碳經(jīng)濟發(fā)展基金，用于基礎設施建設、技術(shù)研發(fā)、財政補貼、宣傳教育等支出［6］。例如政府發(fā)揮主導作用，加大專項用于鄉(xiāng)村低碳經(jīng)濟發(fā)展的財政預算，根據(jù)各地區(qū)發(fā)展水準的差異制定相應標準。同時，政府部門可以通過物質(zhì)和精神激勵的方式，引導各市場主體參與農(nóng)村低碳經(jīng)濟；可以培育企業(yè)社會責任，建立暢通的資金籌集渠道；可以以入股等方式參與農(nóng)村低碳經(jīng)濟的技術(shù)研發(fā)和投資建廠，有效地減輕政府的財政壓力。在鄉(xiāng)村低碳經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃里引進市場運行機制，為農(nóng)業(yè)個體或企業(yè)提供獎勵制度，刺激其發(fā)展低碳農(nóng)業(yè)的興趣和熱情。

（四）監(jiān)督鄉(xiāng)村低碳發(fā)展的職能

發(fā)展鄉(xiāng)村低碳經(jīng)濟，政府要制定和完善促進鄉(xiāng)村低碳經(jīng)濟科學發(fā)展的政策法規(guī)。要設立獎懲制度，對新農(nóng)村低碳經(jīng)濟發(fā)展項目給予免稅收、信貸政策優(yōu)惠，引導農(nóng)村企業(yè)調(diào)整產(chǎn)品結(jié)構(gòu)。對發(fā)展低碳經(jīng)濟的模范村給予獎勵優(yōu)惠財政政策和貸款，對低碳鄉(xiāng)村發(fā)展無貢獻的村予以取消優(yōu)惠政策的處罰。落實各個環(huán)節(jié)、部門、人員的任務，監(jiān)督鄉(xiāng)村低碳經(jīng)濟發(fā)展的變化，及時發(fā)現(xiàn)問題、查缺補漏，積極總結(jié)經(jīng)驗教訓，推動鄉(xiāng)村低碳經(jīng)濟的健康發(fā)展。

參考文獻：

［1］［5］姜木枝，于群英.農(nóng)村低碳經(jīng)濟發(fā)展過程中政府責任的定位與現(xiàn)實選擇［N］.華北電力大學學報（社會科學版），2012，（6）.

［2］百度文庫.http://baike，baidu.com/view/1648516. htm，2010-10-16.

［3］蘇禮華.論中國低碳經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略中的政府角色定位［D］.財政部財政科學研究所，2011.

［4］田甜．論政府主導多元主體參與我國低碳城市建設［D］.內(nèi)蒙古大學，2012.

［6］歐陽博文，王劭輝.論農(nóng)村低碳經(jīng)濟發(fā)展的影響因素與政府規(guī)制［J］.安徽農(nóng)業(yè)科學，2011，（32）.

（責任編輯：王友才）

［基金項目］本文為廣東省黨校系統(tǒng)課題“鄉(xiāng)村秩序的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型與組織結(jié)構(gòu)變遷”（項目編號：152204）、廣東省社科規(guī)劃課題“新城鎮(zhèn)化進程中的廣東省農(nóng)民財產(chǎn)性收入增長研究：路徑依賴與制度構(gòu)建”（項目編號：GD13XYJ08）和“秩序轉(zhuǎn)型下的鄉(xiāng)村組織重構(gòu)研究”（項目編號：GD14XGL05）的階段性研究成果。

［中圖分類號］F323.22

［文獻標識碼］A

［文章編號］2095—7416（2016）03—0089—03

收稿日期：2016-04-07

作者簡介：劉鳳梅（1977-），女，黑龍江哈爾濱人，管理學博士，廣東行政職業(yè)學院副教授，主要從事基層治理與政府治理現(xiàn)代化研究。