梁　楠

(中國水利水電科學(xué)研究院,北京　100038)

社會(huì)資本參與水利項(xiàng)目的補(bǔ)償機(jī)制研究

梁楠

(中國水利水電科學(xué)研究院,北京100038)

摘要：社會(huì)資本參與水利項(xiàng)目有助于解決資金難題、提高管理效率。針對(duì)水利項(xiàng)目經(jīng)濟(jì)收益較低等問題,提出政府必須通過提高收益分享比例、延長特許經(jīng)營期限、信貸優(yōu)惠、稅收優(yōu)惠、價(jià)格補(bǔ)貼、費(fèi)用補(bǔ)貼、項(xiàng)目捆綁、資源補(bǔ)償?shù)确绞綄?duì)參與水利項(xiàng)目的社會(huì)資本進(jìn)行利益補(bǔ)償,政府在選擇利益補(bǔ)償機(jī)制時(shí)必須考慮水利項(xiàng)目類型、社會(huì)資本參與方式等因素的影響。

關(guān)鍵詞：社會(huì)資本;水利項(xiàng)目;利益補(bǔ)償機(jī)制;參與約束

重大水利工程項(xiàng)目的建設(shè)關(guān)系到國計(jì)民生,對(duì)保障國家的水利安全、糧食安全、生態(tài)安全、乃至經(jīng)濟(jì)增長都具有十分重要的意義。然而,由于長期投入不足,我國的水利建設(shè)依然相對(duì)落后,保障水平明顯偏低,導(dǎo)致水旱災(zāi)害防御能力薄弱,人民群眾利益受損[1]。究其緣由,重大水利項(xiàng)目耗資巨大而政府財(cái)力不足是關(guān)鍵。根據(jù)審計(jì)署公布的全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果,截至2013年6月底,我國政府的負(fù)債率已經(jīng)高達(dá)55.7%。在沉重的債務(wù)壓力之下,政府對(duì)水利項(xiàng)目的投資更加力不從心。鑒于此,政府開始大力倡導(dǎo)在水利建設(shè)中采取政府與社會(huì)資本合作的模式(簡稱PPP模式),即允許社會(huì)資本參與水利項(xiàng)目建設(shè)。例如,2015年3月17日,國家發(fā)展與改革委員會(huì)、財(cái)政部、水利部印發(fā)《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本參與重大水利工程建設(shè)運(yùn)營的實(shí)施意見》,出臺(tái)一系列政策鼓勵(lì)社會(huì)資本投資重大水利工程項(xiàng)目。但從實(shí)踐來看,由于回報(bào)不高[2],社會(huì)資本投資水利項(xiàng)目的熱情并不高。

國內(nèi)外許多文獻(xiàn)對(duì)PPP模式及其在水利項(xiàng)目中的應(yīng)用進(jìn)行了研究。Hart[3]奠定了分析PPP模式的理論框架。Hammami等[4]研究發(fā)現(xiàn)當(dāng)政府財(cái)政較為困難時(shí)，有動(dòng)機(jī)實(shí)施PPP模式以解決資金難題。但Bettignies等[5]、Levin等[6]大量研究表明,由于監(jiān)管的必要性以及合同的不完全,PPP模式的合同治理成本很高,會(huì)降低社會(huì)資本參與的積極性。劉汗等[7]考察PPP模式在水利項(xiàng)目中的應(yīng)用,研究表明,應(yīng)該對(duì)參與水利項(xiàng)目的社會(huì)資本投資者進(jìn)行利益補(bǔ)償。然而,政府進(jìn)行利益補(bǔ)償?shù)男问接心男?，補(bǔ)償機(jī)制如何設(shè)計(jì)，政府應(yīng)該如何選擇補(bǔ)償機(jī)制等問題，已有文獻(xiàn)尚未進(jìn)行系統(tǒng)研究,理論界與實(shí)務(wù)界都還存在許多爭議,筆者主要嘗試對(duì)這些問題進(jìn)行探究。

1政府對(duì)參與水利項(xiàng)目的社會(huì)資本進(jìn)行利益補(bǔ)償?shù)谋匾?/p>

政府與社會(huì)資本合作可視為一種合同,雙方共同投資、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、分享權(quán)利、分配利益,合同規(guī)定了雙方的權(quán)利與義務(wù)[8]。對(duì)于一般的投資行為,投資雙方按投資比例分享收益、承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn),不存在對(duì)其中一方進(jìn)行利益補(bǔ)償?shù)膯栴}。但對(duì)于政府與社會(huì)資本合作開發(fā)水利項(xiàng)目,這種利益分配機(jī)制存在很大問題。具體而言,根據(jù)功能和作用可以將水利項(xiàng)目分為3類:公益性水利項(xiàng)目、準(zhǔn)公益性水利項(xiàng)目、經(jīng)營性水利項(xiàng)目。公益性水利項(xiàng)目具有防洪、抗旱、水土保持等公益功能,但自身無法取得任何經(jīng)濟(jì)收益,例如,堤防工程、水文設(shè)施等。準(zhǔn)公益性水利項(xiàng)目具有部分公益功能,可以帶來社會(huì)效益,但同時(shí)也可以獲得一定的經(jīng)濟(jì)收益[7],例如,綜合利用的水利樞紐工程等。經(jīng)營性水利項(xiàng)目可以向用戶收取費(fèi)用,自身能夠獲得較高的經(jīng)濟(jì)收益,例如,城市供水、水力發(fā)電等。當(dāng)政府與社會(huì)資本合作投資水利項(xiàng)目時(shí),源于水利項(xiàng)目公益性的社會(huì)效益都由代表公眾利益的政府享有,而社會(huì)資本只分享其經(jīng)濟(jì)收益。因此,公益性水利項(xiàng)目自身沒有任何經(jīng)濟(jì)收益,按投資比例分享收益也就無從談起。而準(zhǔn)公益性水利項(xiàng)目雖然具有一定的經(jīng)濟(jì)收益,但其公益性會(huì)對(duì)其盈利能力帶來很大限制,在較低的盈利水平下,按投資比例分享收益無法彌補(bǔ)社會(huì)資本投資者的成本。經(jīng)營性水利項(xiàng)目盡管具有相對(duì)較高的經(jīng)濟(jì)收益,但由于其定價(jià)影響國計(jì)民生和社會(huì)穩(wěn)定,政府會(huì)對(duì)其價(jià)格進(jìn)行管制,導(dǎo)致社會(huì)資本僅按其投資比例分享收益，很難收回成本并獲得正常收益。

根據(jù)合同理論,只有滿足所謂的“參與約束”時(shí),即回報(bào)率不低于項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)所對(duì)應(yīng)的必要報(bào)酬率,社會(huì)資本才可能投資該項(xiàng)目。當(dāng)按投資比例分享收益時(shí),3類水利項(xiàng)目都無法滿足此“參與約束”。因此,為了吸引社會(huì)資本參與水利項(xiàng)目,政府必須對(duì)社會(huì)資本進(jìn)行利益補(bǔ)償,提高社會(huì)資本的回報(bào)水平,以使“參與約束”能夠得到滿足。

2政府對(duì)參與水利項(xiàng)目的社會(huì)資本進(jìn)行補(bǔ)償?shù)臋C(jī)制及其設(shè)計(jì)思路

由于政府掌握的資源相對(duì)比較豐富,對(duì)參與水利項(xiàng)目的社會(huì)資本可以采取多種補(bǔ)償方式,既可以增加社會(huì)資本的收益分享比例,也可以從融資、稅收等方面間接補(bǔ)償社會(huì)資本的投資者。具體而言,政府對(duì)社會(huì)資本的利益補(bǔ)償機(jī)制主要有以下8種。

2.1提高社會(huì)資本的收益分享比例

水利項(xiàng)目會(huì)同時(shí)產(chǎn)生社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)收益,但社會(huì)資本只能分享總收益中的經(jīng)濟(jì)收益。為了使社會(huì)資本獲得不低于必要報(bào)酬率的回報(bào),最直接的辦法就是提高社會(huì)資本的收益分享比例。如果項(xiàng)目經(jīng)營是采取組建合營企業(yè)的方式,即政府與社會(huì)資本組建合營企業(yè),實(shí)現(xiàn)更高收益分享比例的方法就是給予社會(huì)資本更高的持股比例。此時(shí)遇到2個(gè)問題:一是到底應(yīng)該給予社會(huì)資本多高的持股比例；二是合營企業(yè)的控制權(quán)該如何分配。對(duì)于第一個(gè)問題,社會(huì)資本的最低持股比例應(yīng)保證其收益率達(dá)到必要報(bào)酬率。如果能對(duì)項(xiàng)目的未來收益進(jìn)行估算,就很容易確定該持股比例。對(duì)于第二個(gè)問題,為了滿足“參與約束”,政府可能給予社會(huì)資本很高的持股比例,如果企業(yè)的控制權(quán)由持股比例來決定,政府在合營企業(yè)中的話語權(quán)可能非常少,而社會(huì)資本的投資者傾向于創(chuàng)造更多的經(jīng)濟(jì)收益,這導(dǎo)致水利項(xiàng)目難以發(fā)揮其社會(huì)效益。為了解決該問題,可以將收益權(quán)與控制權(quán)分離,即合營企業(yè)的控制權(quán)不按持股比例進(jìn)行分配,而是通過談判另行約定,具體體現(xiàn)在董事會(huì)的席位安排、重大事項(xiàng)投票權(quán)的分配等方面。

2.2延長特許經(jīng)營期限

政府與社會(huì)資本合作可能采取特許經(jīng)營的模式,在特許經(jīng)營期內(nèi),水利項(xiàng)目的收益全部歸社會(huì)資本享有。在這種方式下,社會(huì)資本的收益取決于特許經(jīng)營期限,補(bǔ)償社會(huì)資本投資者的直接方式就是延長特許經(jīng)營期限。具體的特許經(jīng)營期限確定需要以項(xiàng)目的預(yù)期收益為基礎(chǔ),確保社會(huì)資本的收益率不低于必要報(bào)酬率。此外在政府不參與項(xiàng)目運(yùn)營的條件下如何保證水利項(xiàng)目很好地履行其公益職能。由于無法分享水利項(xiàng)目的社會(huì)效益,社會(huì)資本存在犧牲社會(huì)效益以謀求更高經(jīng)濟(jì)收益的動(dòng)機(jī)。因此，在設(shè)計(jì)補(bǔ)充機(jī)制時(shí),有必要對(duì)水利項(xiàng)目提供的社會(huì)服務(wù)質(zhì)量應(yīng)該達(dá)到的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行明確規(guī)定,并委派專門機(jī)構(gòu)或聘請(qǐng)獨(dú)立第三方對(duì)水利項(xiàng)目的運(yùn)營進(jìn)行監(jiān)督。

2.3信貸優(yōu)惠

對(duì)社會(huì)資本進(jìn)行利益補(bǔ)償?shù)牧硪环N思路是降低其投資成本。重大水利工程項(xiàng)目的建設(shè)往往投資規(guī)模巨大,這也正是政府希望社會(huì)資本參與投資的重要原因。但是,當(dāng)資金需求很大時(shí),社會(huì)資本也面臨籌資難題。銀行貸款是一種通常的融資方式。即使社會(huì)資本的自有資金非常充裕,有時(shí)為了使資本結(jié)構(gòu)保持在一定水平,也可能需要配套的債務(wù)資金。如果社會(huì)資本投資者可以按比較優(yōu)惠的條件獲得銀行借款,實(shí)質(zhì)上就降低了投資成本,提高了其回報(bào)率。政府給予的信貸優(yōu)惠主要體現(xiàn)在4個(gè)方面:①更低的信貸準(zhǔn)入門檻。對(duì)未達(dá)到銀行信貸標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)資本投資者發(fā)放貸款。②更低的利率水平。允許社會(huì)資本以更低的利率獲得銀行借款,或者直接對(duì)其貸款進(jìn)行貼息。③更長的借款期限。基于控制信貸風(fēng)險(xiǎn)的目的，銀行傾向于縮短貸款期限,但由于水利項(xiàng)目通常是長期項(xiàng)目,投資者需要長期資金,政府可以通過給予社會(huì)資本投資者更長期限的借款進(jìn)行利益補(bǔ)償。④更低的擔(dān)保要求。政府可以直接提供顯性或隱形的貸款擔(dān)保,降低銀行對(duì)社會(huì)資本投資者的擔(dān)保要求。當(dāng)然,實(shí)際操作中發(fā)放貸款的畢竟是銀行而非政府,這些信貸優(yōu)惠的給予離不開政府與銀行的密切合作。

2.4稅收優(yōu)惠

水利項(xiàng)目在運(yùn)營過程中如果獲得經(jīng)營收益就涉及稅收問題。稅收是一項(xiàng)成本費(fèi)用,但稅率高低卻完全由政府掌握。為了提高項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)收益,政府可以采取降低稅率、免稅、或者稅收返還等方式。但政府應(yīng)該如何確定稅收優(yōu)惠的程度，如果不考慮其他利益補(bǔ)償機(jī)制,應(yīng)該將稅負(fù)降低至使社會(huì)資本的回報(bào)率達(dá)到必要報(bào)酬率的水平。

2.5價(jià)格補(bǔ)貼

對(duì)于可以直接向用戶收取服務(wù)費(fèi)的水利項(xiàng)目,例如城市供水,服務(wù)價(jià)格的確定會(huì)直接影響社會(huì)資本的經(jīng)濟(jì)收益。由于與水利有關(guān)的服務(wù)供給通常是壟斷的,而公眾的需求又往往是剛性的,因此這類服務(wù)的價(jià)格不能完全由市場機(jī)制來決定,政府必須進(jìn)行管制,以保障公眾利益、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定[9]。一旦政府將價(jià)格限定在較低的水平,水利項(xiàng)目的收益就會(huì)下降,導(dǎo)致社會(huì)資本難以獲得正常回報(bào)。為了滿足社會(huì)資本的“參與約束”,政府須對(duì)其價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)貼,其實(shí)質(zhì)就是由政府承擔(dān)一部分服務(wù)成本。這里的關(guān)鍵問題是應(yīng)該如果確定價(jià)格補(bǔ)貼的水平，如果補(bǔ)貼過低,社會(huì)資本的回報(bào)水平依然低于其必要報(bào)酬率;如果補(bǔ)貼太高,社會(huì)資本就可能獲得超額收益,增加了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān),對(duì)納稅人也不公平。解決該問題的通常思路是:①根據(jù)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)估算的必要報(bào)酬率確定社會(huì)資本的合理投資收益率;②根據(jù)該收益率倒推出價(jià)格水平;③政府計(jì)算該價(jià)格與實(shí)際管制價(jià)格的差額,并據(jù)此實(shí)施補(bǔ)貼。

2.6費(fèi)用補(bǔ)貼

政府也可以通過對(duì)水利項(xiàng)目運(yùn)營中發(fā)生的費(fèi)用進(jìn)行補(bǔ)貼來實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)資本的利益補(bǔ)償。與價(jià)格補(bǔ)貼機(jī)制類似,在實(shí)施該機(jī)制時(shí)需要根據(jù)社會(huì)資本的必要報(bào)酬率倒推出相應(yīng)的費(fèi)用水平,政府根據(jù)該費(fèi)用水平與實(shí)際費(fèi)用水平之差進(jìn)行補(bǔ)貼。

2.7項(xiàng)目捆綁

盡管水利項(xiàng)目的盈利性一般較差,但政府還掌握著其他許多盈利性很好的項(xiàng)目,例如,公租房的建設(shè)、城市維護(hù)等。社會(huì)資本投資水利項(xiàng)目可能無利可圖,但如果政府允許其參與其他盈利能力很強(qiáng)的項(xiàng)目,則可以彌補(bǔ)其投資水利項(xiàng)目的虧損,最終獲得正?；貓?bào)。也就是說,政府通過項(xiàng)目捆綁的方式對(duì)參與水利項(xiàng)目的社會(huì)資本進(jìn)行補(bǔ)償。該機(jī)制的實(shí)施難點(diǎn)在于如何確定社會(huì)資本參與水利項(xiàng)目的虧損以及參與捆綁項(xiàng)目的盈利,最終既能滿足“參與約束”,又不會(huì)給予社會(huì)資本過多的補(bǔ)償。

2.8資源補(bǔ)償

政府還可以按較低的價(jià)格將其控制的資源出讓給參與水利項(xiàng)目的社會(huì)資本投資者,以實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)資本的利益補(bǔ)償,例如土地資源等。與項(xiàng)目捆綁的方式類似,資源補(bǔ)償機(jī)制的實(shí)施也必須建立在準(zhǔn)確估算水利項(xiàng)目虧損的基礎(chǔ)之上。

3政府選擇補(bǔ)償機(jī)制的主要影響因素

盡管政府對(duì)參與水利項(xiàng)目的社會(huì)資本進(jìn)行補(bǔ)償在理論上存在多種機(jī)制,但在具體實(shí)施時(shí)必須考慮各種機(jī)制的可操作性。面對(duì)不同情境,政府選擇的補(bǔ)償機(jī)制也要有所差異。具體而言,政府在選擇補(bǔ)償機(jī)制時(shí)應(yīng)該主要考慮以下因素。

3.1水利項(xiàng)目的類型

不同類型的水利項(xiàng)目在盈利方面存在很大差異,進(jìn)而會(huì)影響補(bǔ)償機(jī)制的適用性。對(duì)于公益性水利項(xiàng)目,由于自身無法產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)收益,因而無論是提高社會(huì)資本分享收益的比例,還是延長其特許經(jīng)營期限,都無法使社會(huì)資本獲得合理回報(bào)。而且稅收優(yōu)惠與價(jià)格補(bǔ)償2種機(jī)制也不適用,因?yàn)樵擃愃?xiàng)目在運(yùn)行過程中無法向用戶收取費(fèi)用,也就不存在稅收與價(jià)格補(bǔ)償問題。對(duì)于準(zhǔn)公益性水利項(xiàng)目,當(dāng)收益率很低時(shí),即使將全部收益權(quán)歸于社會(huì)資本或給予社會(huì)資本永久特許經(jīng)營權(quán),也無法滿足“參與約束”,因此這2種補(bǔ)償機(jī)制都不適用。同時(shí)由于收益很低,稅收優(yōu)惠機(jī)制也難以發(fā)揮作用,價(jià)格補(bǔ)償機(jī)制顯然也不適用。但對(duì)于收益率很高的準(zhǔn)公益性項(xiàng)目,這些機(jī)制都可以發(fā)揮作用。經(jīng)營性水利項(xiàng)目則經(jīng)常遇到價(jià)格管制問題,因此價(jià)格補(bǔ)貼是常用的補(bǔ)償機(jī)制,當(dāng)然其他機(jī)制也可以適用。

3.2社會(huì)資本的參與方式

社會(huì)資本參與水利項(xiàng)目的運(yùn)營主要有2種方式:一種是建立合營企業(yè);另一種是特許經(jīng)營,例如BOT模式(即建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓)[10]。提高收益分享比例適用于第一種方式,而延長特許經(jīng)營期限適用于第二種方式。

3.3政府財(cái)力及其資源的充裕狀況

實(shí)施稅收優(yōu)惠、價(jià)格補(bǔ)貼、費(fèi)用補(bǔ)貼等補(bǔ)償機(jī)制的前提是政府的財(cái)力足夠支撐,同樣,如果政府通過出讓資源的方式補(bǔ)償社會(huì)資本,則要求其控制的資源比較充裕。因此只有當(dāng)政府財(cái)力比較雄厚、資源比較豐富時(shí)才傾向于選擇這些機(jī)制。

3.4政府與銀行的關(guān)系

由于銀行是發(fā)放貸款的主體,實(shí)施信貸優(yōu)惠機(jī)制的前提是銀行可以密切配合政府對(duì)社會(huì)資本的補(bǔ)償意愿,這取決于政府與銀行的關(guān)系。當(dāng)政府與銀行的關(guān)系比較密切或政府對(duì)銀行的控制力較強(qiáng)時(shí),信貸優(yōu)惠機(jī)制的實(shí)施比較容易。一般而言,政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)的城市商業(yè)銀行具有最強(qiáng)的控制力,當(dāng)?shù)胤缴虡I(yè)銀行的規(guī)模較大、實(shí)力較強(qiáng)時(shí),政府采取信貸優(yōu)惠補(bǔ)償機(jī)制更加可行。

3.5水利項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)

如果水利項(xiàng)目的運(yùn)營風(fēng)險(xiǎn)較高,其成本與收入的波動(dòng)較大,而社會(huì)資本投資者的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力相對(duì)較弱時(shí),政府采取費(fèi)用補(bǔ)貼或價(jià)格補(bǔ)貼的機(jī)制比較有吸引力。反之,對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)較低的水利項(xiàng)目,社會(huì)資本承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)較低,提高收益分享比例與延長特許經(jīng)營期限2種補(bǔ)償機(jī)制比較適用。

3.6貨幣政策

當(dāng)國家的貨幣政策較為寬松時(shí),銀行發(fā)放貸款的意愿較高,信貸優(yōu)惠機(jī)制比較適用于政府對(duì)社會(huì)資本的利益補(bǔ)償。

3.7財(cái)政政策

如果國家的財(cái)政政策處于緊縮階段,政府難以實(shí)施稅收優(yōu)惠、價(jià)格補(bǔ)貼、費(fèi)用補(bǔ)貼等補(bǔ)償機(jī)制,而更可能選擇信貸優(yōu)惠、捆綁經(jīng)營等機(jī)制。

4結(jié)語

在水利項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營中引入社會(huì)資本是當(dāng)前理論與實(shí)務(wù)界的熱點(diǎn)話題,政府也出臺(tái)了許多政策予以大力倡導(dǎo)。由于水利項(xiàng)目的收益較低,倘若按照投資比例分享收益,社會(huì)資本投資者將無法獲得正常回報(bào)。為了吸引社會(huì)資本參與水利項(xiàng)目,政府須對(duì)社會(huì)資本進(jìn)行利益補(bǔ)償。

在現(xiàn)實(shí)中,政府應(yīng)該根據(jù)自身財(cái)政及資源狀況選擇適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償機(jī)制。當(dāng)政府財(cái)力比較雄厚時(shí),可以考慮價(jià)格或費(fèi)用補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等補(bǔ)償機(jī)制;對(duì)于資源較為豐富的政府,選擇項(xiàng)目捆綁、資源補(bǔ)償或者信貸優(yōu)惠等補(bǔ)償機(jī)制比較有利。政府在制定補(bǔ)償機(jī)制時(shí)還應(yīng)結(jié)合項(xiàng)目類型、社會(huì)資本參與方式等因素。對(duì)于收益率較高的準(zhǔn)公益性項(xiàng)目,可以考慮提高收益分享比例;對(duì)于特許經(jīng)營類的水利項(xiàng)目,政府可以選擇延長特許經(jīng)營期限的方式對(duì)社會(huì)資本進(jìn)行補(bǔ)償。此外,政府在制定補(bǔ)償機(jī)制時(shí)應(yīng)該在搜集各種信息的基礎(chǔ)上確定適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償程度,一方面保證社會(huì)資本可以獲得達(dá)到其必要報(bào)酬率的回報(bào),另一方面又防止其回報(bào)率過高而導(dǎo)致政府自身的利益受損。

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(收稿日期：2015-11-20編輯：方宇彤)

中圖分類號(hào)：F294

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1003-9511(2016)01-0031-04

DOI：10.3880/j.issn.1003-9511.2016.01.009

作者簡介：梁楠(1985—),女,北京人,中級(jí)會(huì)計(jì)師,主要從事水利項(xiàng)目融資研究。E-mail:cloverjoe@163.com