趙信會陳永軍

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域外司法

美國聯(lián)邦法官紀(jì)律制裁制度及其啟示

趙信會*陳永軍**

美國聯(lián)邦法官紀(jì)律制裁制度的基本原則是在保障司法獨立的同時，賦予聯(lián)邦法官與其職務(wù)相應(yīng)的責(zé)任。其基本內(nèi)容包括適用的范圍、機(jī)構(gòu)設(shè)置和具體程序。該制度對我國法官、檢察官懲戒委員會之運行有如下啟示：其一，應(yīng)于檢察院、法院之外設(shè)置懲戒委員會，以體現(xiàn)其超脫性；其二，在針對對象上，不應(yīng)當(dāng)干預(yù)具體案件的辦理，也應(yīng)將紀(jì)律制裁與紀(jì)檢部門的監(jiān)督區(qū)別開來；其三，應(yīng)保障被訴法官、檢察官的正當(dāng)程序權(quán)利，給予其充分發(fā)表意見的機(jī)會。

紀(jì)律制裁；法官懲戒；懲戒委員會；司法獨立；司法責(zé)任

中國共產(chǎn)黨十八屆四中全會提出的依法治國的方略之后，各地各級司法機(jī)關(guān)都在努力探索司法獨立之保障機(jī)制。必須看到，司法獨立與司法責(zé)任常為一個問題的兩個方面，沒有司法獨立，司法責(zé)任將無從談起，此種情況下可能出現(xiàn)的情況是責(zé)任不清與互相推諉責(zé)任；沒有司法責(zé)任的司法獨立也將在根本上侵蝕司法制度的正當(dāng)性，并使司法獨立最終走向司法專制和司法的無責(zé)任。為此，各地各級政法部門都將試點或者確立司法懲戒制度作為實現(xiàn)司法獨立與司法責(zé)任之平衡的重要內(nèi)容和抓手。①建立科學(xué)的法官懲戒制度僅僅是法官管理并促使司法職能的環(huán)節(jié)之一，其實法官的遴選機(jī)制也是法官管理的一個內(nèi)容，甚至法官遴選與法官的懲戒之間有一定的關(guān)聯(lián)關(guān)系。近來有學(xué)者對美國法官的不同遴選辦法與被懲戒的法官之?dāng)?shù)量進(jìn)行了對比分析。See Jona Goldchmidat，etc.，The Relationship Between Method of Judicial Selection and Judicial Misconduct，Widener Law Journal，Vol.18，2009，pp.460～475.各地的司法懲戒規(guī)則正不斷地浮出水面。眾所周知，司法制度和其他的法律制度一樣是人類文明的產(chǎn)物，各個國家和地區(qū)的司法制度既有其表現(xiàn)并受制于其獨特法律文化的因素，也同時具有反映司法制度的共同規(guī)律，體現(xiàn)整個人類文明進(jìn)步的因素，并因此在一定程度具有相互之間的可借鑒性。為此，我國各地在確立司法懲戒制度之時，如果能有一定的開放情懷，并能立足于人類共同的先進(jìn)文化之視野，可能在一定程度上有益于我國的司法制度建設(shè)，并在根本上有助于依法治國方略的實現(xiàn)。本文擬對美國聯(lián)邦法官的紀(jì)律制裁措施做一定的梳理和介紹，以求對我國的法官、檢察官懲戒制度建設(shè)有所助益。

一、設(shè)立紀(jì)律制裁制度的基本原則

首先，必須保障司法獨立。司法獨立是現(xiàn)代司法制度的首要的、基本的原則，據(jù)之法官可以在不受外界干擾和影響的情況下，根據(jù)其對事實與法律的判斷對案件作出判斷，從而在保障個案公正裁決的基礎(chǔ)上，保障法律的實施。在美國司法獨立也是其實現(xiàn)其獨特民主制度的基本道具，直接體現(xiàn)美國民主制度的不是多數(shù)人決定和多數(shù)人意志的表達(dá)，更重要的必須保障少數(shù)人的意見及利益不為多數(shù)人侵犯，防止多數(shù)人借民主形式而達(dá)成的實質(zhì)專制。防止多數(shù)人的專政也是美國的國父們在設(shè)計美國政治體制時重點考慮的因素之一，基于此，其才建立了三權(quán)分立的、聯(lián)邦與州平行的政治體制。借助司法審查以及司法獨立使得少數(shù)人的意見可透過公開的案件審理，得到表達(dá)。Sambhar N.Sankar指出：“司法審查的結(jié)構(gòu)性地位是保障那些在政治程序保護(hù)中缺乏多數(shù)和影響之人的利益，特別是在涉及憲法權(quán)利的案件中，因之，過分的民主責(zé)任可能損害反多數(shù)人主義的法官獨立?！雹賁ambhar N.Sanka，Discipline the Professional Judge，California Law Review. Vol.88.2000.No.4.p.1239.

美國在設(shè)計其國家制度時即已經(jīng)注意到了對司法獨立的保障問題，憲法起草者所涉及的保障司法獨立的措施主要有：其一，聯(lián)邦法官終身任職。學(xué)者認(rèn)為盡管憲法沒有清晰規(guī)定聯(lián)邦法官終身任職，但憲法起草者預(yù)期的是法官永久性任職，并拒絕法官處于被重新任命或者獲重新選舉、再次選舉的可能性，同時憲法起草者也拒絕了英國的法官任命體制。根據(jù)該體制，英國國王以及立法機(jī)關(guān)可以一定程度地干預(yù)法院，影響法官的任職。其二，聯(lián)邦法官在任職期間不能減少其薪酬。這也被美國的制度設(shè)計者作為保障法官獨立的一個重要因素，誠如漢密爾頓（Alexander Hamilton）解釋的一般，與終身任職相關(guān)的并可有益于法官獨立的事情，莫過于固定的法官薪酬（undiminished salary）之規(guī)定。其三，嚴(yán)格的聯(lián)邦法官彈劾制度。在美國聯(lián)邦系統(tǒng)中，彈劾制度是唯一的解除聯(lián)邦法官職務(wù)的合法途徑，其適用非常嚴(yán)格。這種嚴(yán)格性不僅表現(xiàn)在實體規(guī)定上，而且表現(xiàn)在其程序運作中。就前者而言，根據(jù)美國憲法第2條的規(guī)定，只能對犯有叛國罪、賄賂罪以及其他嚴(yán)重犯罪或者違法行為的總統(tǒng)、副總統(tǒng)以及文官啟動彈劾。在程序上，彈劾必須以確定的有罪判決為前提，換句話說，如果作為彈劾依據(jù)的犯罪指控被駁回，則不能啟動彈劾程序。同時，彈劾只能由國會眾議院提出，并經(jīng)過國會參議院審理。參議院在審理過程中，必須以2/3的多數(shù)票通過才能作出彈劾決定。200多年來，在美國受彈劾指控的聯(lián)邦法官13人，其中7人彈劾成功。①Harry T.Edwards的統(tǒng)計數(shù)字表明，截至1986年，在美國僅有10名聯(lián)邦法官被彈劾，其中被判決有罪，并被解除法官職務(wù)的僅有4人。See Harry T.Edwards，Regulating Judicial Misconduct and Diving Good Behavior for Federal Judges，Michigan Law Review，Vol87，1989，No.4.pp.766～768.

其次，必須賦予現(xiàn)代公權(quán)力機(jī)關(guān)與其職務(wù)相應(yīng)的責(zé)任。公權(quán)力機(jī)關(guān)承擔(dān)與其職務(wù)相對應(yīng)的責(zé)任是現(xiàn)代民主制度的必然要素，也是現(xiàn)代社會發(fā)展的必然產(chǎn)物。于君權(quán)神授之時代，行使國家權(quán)力者被作為神靈的化身或者神靈的替代物，其所處的位置本身即使其行為具備了任何人不得質(zhì)疑的合法性和正當(dāng)性。初民時代糾紛解決制度以及社會管理制度的正當(dāng)性，既不是基于其社會管理的結(jié)果的正當(dāng)性，也不是來自社會管理程序的正當(dāng)性，而是來自糾紛解決者或者社會管理人員自身的權(quán)威。這樣的權(quán)威或者來自其品德及其對初民社會的貢獻(xiàn)，或者來自其自身自然方面的優(yōu)勢或者其自身秉異的自然天賦。當(dāng)然，此時也不存在要求其承擔(dān)責(zé)任的問題。自從權(quán)力走下神壇，并以人民的授權(quán)作為其源泉之后，公權(quán)力的行使者須承擔(dān)其行為責(zé)任并受人民的約束，此種約束也公共機(jī)關(guān)權(quán)力合法性和具備正當(dāng)性的必要條件?！懊裰魃鐣癖婍毤s束他們的政府，缺少之，民眾之對政府的授權(quán)將無合法性?！雹赟ambhar N.Sanka，Discipline the Professional Judge，California Law Review，Vol.88，2000，No.4，p.1238.為實現(xiàn)對聯(lián)邦法官的約束，并促使其承擔(dān)責(zé)任，必須在有限的彈劾制度之外，建立法官的約束機(jī)制。此種約束機(jī)制即為法官的自我約束機(jī)制或者自我規(guī)制機(jī)制，并主要針對不能依彈劾方式約束的、法官的其他輕微不當(dāng)行為或者違法行為。此種自我負(fù)責(zé)機(jī)制既是促進(jìn)法官踐行其司法使命的手段，也是保障司法獨立的手段，即是說透過聯(lián)邦法院系統(tǒng)內(nèi)的自我約束、自我規(guī)制，排除其他機(jī)關(guān)的干涉?！八痉í毩⒖杀缓侠淼乩斫鉃閭€體與制度上的自治與責(zé)任的理想均衡，在個體層面自治可以確保法官不受外界不當(dāng)影響地決定案件，而責(zé)任確保其依據(jù)法律及其司法角色決定案件；在制度層面，自治將司法同來自政治權(quán)力的不當(dāng)干預(yù)相隔離，而責(zé)任確保其受政府機(jī)構(gòu)和法律規(guī)則的約束?！雹貲ana A.Remus，The Institutional Politics of Federal Judicial Conduct Regulation，Yale Law&Policy Review，Vol.31，2012，p.37.不過必須注意的是，彈劾之外的對聯(lián)邦法官的制裁或紀(jì)律約束，也經(jīng)過了一個歷史的過程。1922年，聯(lián)邦最高法院設(shè)立了司法委員會（Judicial Conference），作為高級上訴法官的委員會，但因其缺乏清晰的紀(jì)律制裁權(quán)而招致廣泛的批評，而且它無法對涉及個體法官的地方問題作出敏銳、快速的反應(yīng)。1939年的《管理事務(wù)法》（The Administrative Office Act）規(guī)定，各上訴法院應(yīng)設(shè)上訴法院司法委員會。該委員會每年召開一次會議，其職責(zé)目標(biāo)可以實施一切必要的行為以確保地區(qū)法院的工作有效、快速地進(jìn)行，但對其采取的具體方法、程序未作規(guī)定。1980年美國國會頒布了《司法委員會改革及司法行為、司法人員不適格法》（The Judicial Councils Reform and Judicial Conduct and Disability Act）（以下簡稱1980年法）。②1980年的《司法委員會改革法》體現(xiàn)了美國聯(lián)邦法院系統(tǒng)在法官管理方面排除外來干涉的努力，這些干涉包括來自國會和美國律師協(xié)會的干涉，不過，其后國會和美國律師協(xié)會一直沒有放棄介入法官管理方面的努力。美國律師協(xié)會1990年、2007年兩次修改《模范行為法》，而國會專門成立了司法紀(jì)律制裁和解職國家委員會（The National Commission on Judicial Discipline and Removal），以探索國會參與法官管理的可行的方法。在此背景下，美國聯(lián)邦法院司法委員會于2009年頒布了《美國法官行為規(guī)范準(zhǔn)則》（The Code of Conduct for United State Judges）。該準(zhǔn)則以1980年的《司法委員會改革法》為基礎(chǔ)，并在協(xié)調(diào)與國會的關(guān)系方面作了適當(dāng)調(diào)整。

二、司法委員會改革法的基本內(nèi)容

（一）適用范圍或者適用情形

根據(jù)1980年法第6條B款的規(guī)定，任何人如果認(rèn)為上訴法院、地區(qū)法院、破產(chǎn)法院的法官或治安法官實施了影響有效、快速執(zhí)行法院事務(wù)的行為，或者認(rèn)為其因為身體或精神上的疾病不能完成其所有的工作職責(zé)，可以向上訴法院提出申訴，該申訴須包含對構(gòu)成以上行為事實或情形的簡單陳述。該法初步限定了紀(jì)律制裁的適用條件：（1）法官或者司法人員必須實施了一定的行為；（2）行為較為嚴(yán)重，足以影響法院事務(wù)的有效、快速執(zhí)行；（3）不當(dāng)行為未直接關(guān)涉對案件訴訟標(biāo)的的判決及程序的裁決。

可以毫無疑問地說，當(dāng)事人不能因?qū)Ψü僮鞒龅牟门胁粷M而啟動聯(lián)邦法官紀(jì)律制裁程序，否則將有可能通過申訴使裁判之外的人員影響案件的裁判、影響司法獨立，同時當(dāng)事人就案件的裁決可以通過上訴程序獲得充分的救濟(jì)，在特定的情況下還可以透過判決糾正程序獲得救濟(jì)，無須再給予其額外的救濟(jì)。學(xué)者也認(rèn)為紀(jì)律制裁制度僅具有填補(bǔ)功能，在上訴程序、書面訓(xùn)令、彈劾程序無法適用、無法發(fā)揮功能，且維護(hù)司法權(quán)威、確保法律職業(yè)群體對法律規(guī)范的遵守又存在切實必要時，始有紀(jì)律制裁制度和制裁程序發(fā)揮作用的余地。①Charles Gardner Geyh，Informal Methods of Judicial Discipline，University of Pennsylvania Law Review，Vol.142，1993，No.1，p.255.

存在的問題主要體現(xiàn)在前兩個條件中。具體表現(xiàn)為：

其一，不作為以及遲延作出行為是否屬于這里的法官或者司法官員實施了一定的不當(dāng)行為。1980年法對此未作具體規(guī)定，1993年對聯(lián)邦上訴法院首席法官的調(diào)查表明，聯(lián)邦上訴院司法委不以不作為視為實施了一定行為的條件，“如果申訴聲稱法官未實施其應(yīng)實施的行為，則該申訴應(yīng)予駁回”②當(dāng)然，這其中也不是不存在相反的觀點，相反的觀點即認(rèn)為不作為也應(yīng)當(dāng)作為可予紀(jì)律制裁的對象。。其間調(diào)查者未說明其中的原因，在筆者看來導(dǎo)致此種做法的可能原因是此種行為可以透過紀(jì)律制裁之外的其他手段，如書面訓(xùn)令等方法獲得救濟(jì)，而無須啟動紀(jì)律制裁程序，另外的原因可能是此種不作為以及遲延作為可能還未達(dá)至紀(jì)律制裁的程度。如第四巡回法院司法委認(rèn)為單獨的、具體的訴訟上的遲延行為并未至紀(jì)律制裁的不當(dāng)行為之程度，可以作為不當(dāng)行為的行為包括習(xí)慣性的未按時處理法院事務(wù)（habitual failure to decide matters in a timely fashion）。

其二，對適用的具體行為范圍以及具體行為的程序未作明確規(guī)定，而是交由上訴法院司法委員會以及上訴法院首席法官自由裁量。其優(yōu)勢在于可以因應(yīng)實踐中出現(xiàn)的多種情況，也可以在較大程度上保持法律的穩(wěn)定性，其缺點是可能造成上訴法院首席法官以及上訴法院司法委員會自由裁量權(quán)的濫用，且與其他軟化的程序條件結(jié)合，有可能給被申訴的聯(lián)邦法官造成程序上以及實體上的損害，更進(jìn)一步使整個聯(lián)邦司法系統(tǒng)呈現(xiàn)出官僚性特征，影響法官獨立。為防范此種情況的發(fā)生，聯(lián)邦第四上訴法院為潛在的申訴人提供了關(guān)于1980年法適用行為的非正式的告知，學(xué)者對此進(jìn)行了相當(dāng)深入的研究，聯(lián)邦巡回法院司法委員會也通過實踐探索何者可以作為1980年法規(guī)定的行為。例如聯(lián)邦第八巡回法院認(rèn)定Chargin法官在一個墨西哥裔的美國青年強(qiáng)奸案中不當(dāng)判決陳述作為不當(dāng)行為。其在判決書中寫道：“這是人類所犯的最惡劣的犯罪，我非常憤怒，不能選擇合適的表達(dá)，你僅僅是一個動物……我不知道何以你父母未教會你任何事情或者培養(yǎng)你，墨西哥人，以13歲這樣的年齡，可以很好地行動，但卻像動物一樣……我們應(yīng)當(dāng)將你驅(qū)逐出國，并將你送回墨西哥……希特勒可能是對的?！?/p>

（二）機(jī)構(gòu)設(shè)置

除聯(lián)邦最高法院設(shè)有聯(lián)邦司法委員會（Judicial Conference）外，在12個聯(lián)邦巡回法院均各自設(shè)有一個巡回法院司法委，后者的組成是：聯(lián)邦巡回法院的首席法官，以及等額的巡回法院法官和地區(qū)法院法官。具體數(shù)額由全體巡回法院的法官以多數(shù)票決定，通常是5人，而且對于何者能夠入選由該巡回法院的全體巡回法院法官以多數(shù)票選舉決定，并以同樣的方式?jīng)Q定其任期。對具體任期的長短，1980年法未作具體規(guī)定，這可以從學(xué)者反對巡回法院司法委官僚化的趨勢中得到反映。他們認(rèn)為聯(lián)邦巡回法院司法委員會委員如果任期過長，或者不規(guī)定統(tǒng)一的、短暫的任期，將有可能使聯(lián)邦巡回法院司法委員會成為一個官僚機(jī)構(gòu)，并使其他法官可以制約另外的法官或者其同行并在一定程度上影響司法獨立。①Drew E.Edwards，Judicial Misconduct and Politics in the Federal System：A Proposal for Revising the Judicial Councils Act，California Law Review，Vol.75，1987，p.1282.

前者的組成是最高院首席大法官以及所有巡回法院的首席法官，同時包括各巡回法院的部分地區(qū)法院的首席法官，地區(qū)法院的首席法官由各巡回法院的法官以及地區(qū)法院的聯(lián)邦法官選舉產(chǎn)生。

相對于有些州法院的司法委而言，其更多的具有自我管理和同行管理的特征。同行管理或者自我管理的合理性在于，權(quán)力分立背景下，聯(lián)邦司法系統(tǒng)中的不當(dāng)行為無法或者不能透過外部的機(jī)關(guān)或者機(jī)制予以糾正，保障其司法權(quán)威即要求其內(nèi)部自我糾正?！白晕乙?guī)制也有憲法上的權(quán)力分立的激勵，其要求司法機(jī)構(gòu)本身負(fù)責(zé)調(diào)整不屬于彈劾行為的不當(dāng)行為，國會和行政機(jī)關(guān)均不能介入此種行為的界定和規(guī)制?！雹贖arry T.Edwards，Regulating Judicial Misconduct and Diving Good Behavior for Federal Judges，Michigan Law Review，Vol.87，1989，No.4，p.780.另外也有學(xué)者認(rèn)為聯(lián)邦法院內(nèi)部也有能力實現(xiàn)此種對聯(lián)邦法官不當(dāng)行為的糾正，不僅其最了解自己的問題及糾正方法，而且法官被較好地組織起來，可以公正地評價關(guān)于不當(dāng)行為以及不適情形的主張、申訴。

此種自我管理和同行管理模式的最大缺點是其適用率不高，即使存在非常多的申訴之情況下，自我管理者為了維護(hù)自身的榮譽(yù)，往往駁回此種申訴。學(xué)者對12個聯(lián)邦巡回法院首席法官的調(diào)查表明，88%～99.5%的申訴以沒有任何意義被駁回，華盛頓特區(qū)巡回法院的1981—1987年的申訴有28項，其中26項因無任何意義而被駁回?！皟?nèi)部的制裁因其過多考量維護(hù)其聲譽(yù)而致的職業(yè)團(tuán)體利益，常使法官掩蓋而不是強(qiáng)調(diào)問題行為，而且此控制也為下面的事實削弱，即法官僅監(jiān)督指導(dǎo)性規(guī)范?！雹賁ambhar N.Sanka，Discipline the Professional Judge，California Law Review，Vol.88，2000，No.4，p.1270.因此一定程度的外部管理是必要的，這在加利福尼亞州的司法委員會的組成中有所體現(xiàn)，其組成如下：3名法官，由州最高法院任命；2名律師由州律師協(xié)會的主管人員選擇任命；6名普通民眾，其中3名由州參議院的3個不同部門選擇任命。任期4年。紐約州的司法行為委員會由11人組成，分別由權(quán)力機(jī)構(gòu)的不同部門任命，并代表社會的不同組成部分。其中州長可以任命4人，首席大法官任命5人，每一個議會可任命1人。②Carmen Beauchamp Ciparick&Bradley T.King，Judicial Independence：Is It Impaired or Bolstered by Judicial Accountability，ST.John’s Law Review，Vol.84，2010，No.1，p.10.

（三）具體程序

1.程序啟動

（1）申訴人申訴。申訴人可以是法院系統(tǒng)內(nèi)部的人，也可以是法院系統(tǒng)外部的人，可以與案件有利害關(guān)系，也可以與案件沒有任何利害關(guān)系。申訴人申訴須提交書面申訴書，說明被訴法官的不當(dāng)行為或者不適之情形，申訴人還要像在民事起訴中履行真實義務(wù)一樣，確認(rèn)其申訴是適當(dāng)?shù)?。巡回法院書記員將申訴書副本送達(dá)被訴法官。

不過申訴人對于申訴之行為或者不適之情形，并無須承擔(dān)舉證責(zé)任，其后的調(diào)查由巡回法院首席法官或者巡回法院司法委以職權(quán)方式予以調(diào)查，且申訴駁回后，申訴人也無須承擔(dān)不利的申訴結(jié)果。此種情況導(dǎo)致的結(jié)果是大量無意義的、無聊的申訴出現(xiàn)，此種申訴對被訴法官的榮譽(yù)、經(jīng)濟(jì)等造成了實質(zhì)損害，實踐表明很多法官于紀(jì)律制裁程序發(fā)生后，即使其后的程序駁回了申訴人的申訴，被訴的法官也少有繼續(xù)從事法官職務(wù)的情形。

（2）巡回法院司法委依職權(quán)主動啟動。在巡回法院首席大法官發(fā)現(xiàn)存在法官不當(dāng)行為或者不適之情形下，可依據(jù)職權(quán)主動啟動紀(jì)律制裁程序，并將啟動情況告知問題法官。

2.審查及決定

（1）對于申訴人的申訴首先由上訴法院首席大法官做預(yù)備審查，或者做快捷審查，在下列情況下其可以但不是必須不經(jīng)進(jìn)一步的審查駁回申訴人的申訴：其一，被訴法官沒有實施對有效、快速執(zhí)行法院事務(wù)不利的行為；其二，申訴是無意義的；其三，申訴僅涉及對案件標(biāo)的的判決或者對個案具體訴訟程序的判決。

（2）特殊委員會的審查

如果巡回法院首席大法官沒有駁回申訴人的申訴，或者認(rèn)為不具備駁回申訴的條件，同時又沒有發(fā)現(xiàn)被訴法官采取了合適的糾正行為，以使其中止紀(jì)律制裁程序，則其可以任命一個特殊的委員會對之進(jìn)行進(jìn)一步的調(diào)查。該委員會的組成包括巡回法院首席大法官以及等額的該巡回法院法官和地區(qū)法院法官，這些法官可以是巡回法院司法委員會的成員，也可以不是其成員。特殊委員會經(jīng)過調(diào)查以后，必須提出書面的調(diào)查報告并應(yīng)當(dāng)向巡回法院司法委員會提出具體的處理建議。特殊委員會提交調(diào)查報告后，巡回法院司法委員會仍然可以采取其認(rèn)為必要的附加調(diào)查，并最終決定可以作出的合適的行為。

聯(lián)邦巡回法院司法委員會進(jìn)行的調(diào)查具有以下幾個特征：其一，被訴法官有權(quán)在各個調(diào)查階段為自己辯護(hù)，為保障此種辯護(hù)，不僅規(guī)定了申訴書副本的送達(dá)程序，同時規(guī)定也應(yīng)當(dāng)將駁回與否的決定送達(dá)被訴法官、將任命的特殊委員會告知被訴法官，使其有機(jī)會行使其程序權(quán)利；其二，整個調(diào)查程序不是公開的程序。此種秘密屬性，一方面能夠保障被訴法官的合法權(quán)益，防止其聲譽(yù)在未決之前受到進(jìn)一步的影響或者貶損。同時，學(xué)者也認(rèn)為紀(jì)律制裁程序的公開沒有實質(zhì)意義?！懊裰髡呢?zé)任以及對法律原則的遵守，可依非有效地接近司法委員會程序的方式實現(xiàn)，既然法官決定的實質(zhì)內(nèi)容可以透過可見的結(jié)果或書面意見等方式為公眾知曉，接近司法委員會和申訴人的紀(jì)律制裁程序?qū)崿F(xiàn)法律制度的目標(biāo)并無進(jìn)一步的價值。”①Sambhar N.Sanka，Discipline the Professional Judge，California Law Review，Vol.88，2000，No.4，p.1278.

3.處理及救濟(jì)

司法委員會若認(rèn)為法官確有不當(dāng)行為，可以采?。ǖ幌抻冢┮韵滦袆樱核较仑?zé)備或申斥，公開責(zé)備或申斥，命令在一定時間內(nèi)不予分派案件，要求法官主動退休，提請國會考慮啟動彈劾程序，等等。

如果說提請國會考慮啟動彈劾程序，可以通過嚴(yán)格的彈劾程序使被訴法官獲得充分的程序保障，其他的較為嚴(yán)厲的措施，卻遭到實踐和理論上的批判，此種批判主要集中在一定時間內(nèi)暫停法官職務(wù)的處理中，此種暫定的實現(xiàn)即是不再向該法官分配新的案件，或者對其原來的未處理的案件重新分配給其他法官。雖然被處理的法官仍然可以享受法官的待遇，如薪水、辦公室、助手等，但由于其事實上不能再行使法官的主要職責(zé)，實際上成為變相的解除法官職務(wù)。學(xué)者據(jù)之提出1980年法在促進(jìn)司法獨立與司法責(zé)任協(xié)調(diào)的同時，也帶來了一定的消極后果。認(rèn)為《司法委員會改革法》實際上是一種解除法官職務(wù)的授權(quán)、違背憲法起草者的立法本意、危害司法獨立、顛覆了憲法規(guī)定的彈劾程序。學(xué)者也因之建議必須對此種實際剝奪法官職務(wù)的處罰予以限制，并體現(xiàn)在兩個方面：一是暫定職務(wù)的時間，不能超過6個月；二是必須經(jīng)國會批準(zhǔn)。

對于巡回法院首席大法官作出的決定，被訴法官如果不服可以申請巡回法院司法委員會復(fù)查。對巡回法院司法委員會的決定可以申請聯(lián)邦最高法院司法委員會審查。不過聯(lián)邦司法委員會的決定是終局決定，申訴人以及被訴法官對之不服的，不能提出司法上訴。

三、啟示與借鑒

美國聯(lián)邦法院紀(jì)律制裁制度給予我國的法官、檢察官懲戒制度的啟示是，司法懲戒制度不僅立足于司法獨立于司法責(zé)任的平衡，其設(shè)計也須很好地平衡司法獨立與司法責(zé)任之間的關(guān)系。同時，司法懲戒制度還應(yīng)進(jìn)一步地協(xié)調(diào)與其他法官、檢察官約束機(jī)制或者制裁機(jī)制之間的關(guān)系，保障其與其他約束機(jī)制既存在功能上的分立，也可以做到相互融貫，彼此呼應(yīng)。具體說來，未來我國的法官、檢察官懲戒制度的建構(gòu)應(yīng)注意以下幾個問題：

其一，法官、檢察官懲戒機(jī)構(gòu)的設(shè)置。在實踐中，法官、檢察官懲戒機(jī)構(gòu)設(shè)置各異，有的在檢察機(jī)關(guān)和法院系統(tǒng)分別設(shè)置，有的在法院、檢察院之外的司法協(xié)調(diào)組織，即政法委設(shè)立司法改革委員會。強(qiáng)調(diào)司法獨立與司法責(zé)任之間的平衡，我們比較贊同后一種做法。其理由首先在于兩大法系國家和地區(qū)影響司法獨立的因素不同。在大陸法系國家和地區(qū)，影響司法獨立的因素主要不是來自法院外部，而是來自法院內(nèi)部，即使是外部對法官獨立審判的干涉，也須借助或者通過法院內(nèi)部的管理機(jī)構(gòu)或者管理人員發(fā)揮作用。“即使法官獨立于政治控制，其也能依附于其他的力量，如司法等級中的高級法官，其可以比政治影響更方便的方式改變個體法官的決定?！雹貼uno Garoupa&Tom Ginsburg，The Comparative Law and Economics of Judicial Councils，Berkeley Journal of International Law，Vol.27，2009，No.1，p.59.這一點與英美法系國家和地區(qū)存在重大區(qū)別，英美法系國家和地區(qū)的法官來自高級律師，其法官的職業(yè)生涯中少有升遷的機(jī)會，受內(nèi)部制約的可能性較小，而且美國聯(lián)邦法院的法官紀(jì)律制裁制度是在美國聯(lián)邦最高法院與國會之干預(yù)、律師協(xié)會之介入的競爭與對立過程中產(chǎn)生的。①美國最早的約束聯(lián)邦法官的機(jī)制為國會所設(shè)立，并體現(xiàn)為1922年的“高級上訴法官委員會”；其后聯(lián)邦最高法院借助律師協(xié)會的力量，取得了在與國外競爭中的勝利，這集中體現(xiàn)在聯(lián)邦最高法院對律師協(xié)會1973年《模范行為法典》的認(rèn)可上?！八T事件”后，美國國會于1978年頒布了《政府行為規(guī)范法》（The Ethics in Government Act），該法未將法官排除于適用范圍之外。聯(lián)邦最高法院在拒絕適用該法典的同時，受到法典的啟示，開始與律師協(xié)會分道揚(yáng)鑣，并最終制定了1980年的《司法委員會改革法》。其次，在法院、檢察院內(nèi)部設(shè)置的懲戒機(jī)構(gòu)可能導(dǎo)致法官、檢察官懲戒制度的功能弱化。不可否認(rèn)，檢察機(jī)關(guān)以及法院在其自身的運行過程中，非常關(guān)注自身的榮譽(yù)以及社會公眾對其的認(rèn)可，此種認(rèn)可既是對其工作的肯定，也是其獲得權(quán)威的重要資源或者體現(xiàn)。檢察機(jī)關(guān)以及法院所具有的此種自益性，可能不是促使其揭露并制裁實施了不當(dāng)行為的法官或者檢察官，而是傾向于掩飾瑕疵法官、檢察官及其瑕疵行為，以維護(hù)其團(tuán)體榮譽(yù)，并借此實現(xiàn)其職業(yè)團(tuán)體利益。事實上，法官、檢察官的不當(dāng)或者違法行為之揭示多以外部途徑實現(xiàn)的現(xiàn)實，也可以在一定程度上佐證檢察機(jī)關(guān)、法院的自益性。最后，建立統(tǒng)一的、外部懲戒機(jī)構(gòu)，也有助于對法官、檢察官的行為評價上采取統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和尺度，有助于促進(jìn)檢察官、法官之共同職業(yè)群體的形成。法官與檢察官的職業(yè)群體之形成及實質(zhì)化，在我國具有不同于其他國家的實質(zhì)意義。在西方國家，檢察機(jī)關(guān)更多地具有行政機(jī)關(guān)的性質(zhì)，可以比照行政機(jī)關(guān)之管理方式予以管理，而我國的檢察機(jī)關(guān)是獨立于行政機(jī)關(guān)之外的特殊的機(jī)關(guān)，憲法上將其定位于法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。在建立檢察官、法官的共同職業(yè)群體及實現(xiàn)其實質(zhì)化方面，我國有著其他國家所沒有的現(xiàn)實緊迫性。

當(dāng)然，法官、檢察官懲戒委員會在其組成上可以包括來自法院、檢察院內(nèi)部的人員，也須由相當(dāng)比例的外部人員組成，以克服內(nèi)部人員組成的法官、檢察官懲戒委員會在行使職權(quán)時的可能的自益性。

其二，法官、檢察官懲戒的對象或者范圍。借鑒美國聯(lián)邦法官的紀(jì)律制裁制度，我國法官、檢察官懲戒針對的行為首先不能關(guān)涉具體案件的審理。一方面，當(dāng)事人對具體案件的審理可以通過司法制度所規(guī)定的通常救濟(jì)途徑以及特殊救濟(jì)途徑獲得救濟(jì)，無須通過法官、檢察官懲戒的方式獲得救濟(jì)；另一方面，以法官、檢察官懲戒干預(yù)法官的審判、檢察機(jī)關(guān)的案件辦理，有違人民法院獨立行使審判權(quán)原則和人民檢察院獨立行使檢察權(quán)原則，不符合平衡司法獨立于司法責(zé)任的法官、檢察官懲戒制度之目標(biāo)。另外，還應(yīng)當(dāng)避免與中國共產(chǎn)黨的紀(jì)律監(jiān)督部門、違法犯罪行為的查處部門之間的重疊與交叉，防止司法懲戒機(jī)構(gòu)成為預(yù)備的紀(jì)律監(jiān)督機(jī)構(gòu)或者替代的違法行為制裁機(jī)構(gòu)。法官、檢察官應(yīng)受懲戒的行為應(yīng)當(dāng)是黨的紀(jì)律處分條例以及違法行為制裁所不能涵蓋的行為，主要包括偏見、懈怠、缺乏真誠、不適合工作目標(biāo)的個體行為、不適合現(xiàn)有工作的情況等等。當(dāng)然，這并不是說，法官、檢察官懲戒機(jī)構(gòu)可以無視申訴人申訴的被訴法官、檢察官的違反黨紀(jì)的行為、違法行為或者犯罪行為，而是說法官、檢察官懲戒機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)將這樣的違紀(jì)行為、違法犯罪行為及時轉(zhuǎn)交相應(yīng)的處理部門，并由其按照規(guī)定的程序予以辦理。透過此種方法實現(xiàn)法官、檢察官懲戒機(jī)構(gòu)與黨紀(jì)部門、違法查處部門之間的分工與協(xié)調(diào)。

其三，應(yīng)當(dāng)充分保障被訴法官、檢察官的正當(dāng)程序權(quán)利。法官、檢察官懲戒委員會不僅應(yīng)當(dāng)及時向被訴法官、檢察官送達(dá)申訴狀副本，還應(yīng)當(dāng)給予被訴法官、檢察官發(fā)表意見的機(jī)會，必要的情況下可以組織公開的或者不公開的聽證程序；同時，還應(yīng)當(dāng)給予被訴法官、檢察官聲明不服的機(jī)會。對于省級政法委組織的法官、檢察官懲戒委員會作出的處理決定，如果被處理的檢察官、法官不服，可以向中央政法委下設(shè)的法官、檢察官懲戒委員會申請復(fù)議，該法官、檢察官懲戒委員會作出的決定為終局決定。

*趙信會：山東財經(jīng)大學(xué)法學(xué)院教授，法學(xué)博士。

**陳永軍：山東省濟(jì)南市天橋區(qū)人民檢察院檢察官，法學(xué)碩士。