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（遼寧大學(xué)法學(xué)院，遼寧沈陽(yáng)110036；沈陽(yáng)師范大學(xué)法學(xué)院，遼寧沈陽(yáng)110034）

民間資本進(jìn)入銀行業(yè)的困惑及其法律路徑選擇

楊海瑤

（遼寧大學(xué)法學(xué)院，遼寧沈陽(yáng)110036；沈陽(yáng)師范大學(xué)法學(xué)院，遼寧沈陽(yáng)110034）

我國(guó)“十三五”規(guī)劃綱要，提出要“擴(kuò)大民間資本進(jìn)入銀行業(yè)，發(fā)展普惠金融”。民間資本進(jìn)入銀行業(yè)，可以增加針對(duì)小額貸款的信息優(yōu)勢(shì)，同時(shí)減少小額信貸中的逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)。但在準(zhǔn)入制度、監(jiān)管制度等方面法律供給的不足，成為民間資本進(jìn)入銀行業(yè)的障礙。明確民間資本進(jìn)入銀行業(yè)的資本準(zhǔn)入路徑與機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入路徑，有利于滿足弱勢(shì)群體的金融需求，從而促進(jìn)普惠制金融體系的構(gòu)建。

普惠制金融；制度供給不足；準(zhǔn)入制度；機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入

2010年我國(guó)城鄉(xiāng)居民人民幣儲(chǔ)蓄存款總額已達(dá)303 302.5億元，占我國(guó)GDP總量的64％［1］。一方面，大量的民間資本四處尋找投資機(jī)會(huì)，房子、棉花、大豆、大蒜皆可炒作；另一方面，許多地區(qū)仍然是“零金融服務(wù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)”［2］。這種現(xiàn)象，顯然不符合經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的要求。因此，應(yīng)引導(dǎo)現(xiàn)存民間資本有序、規(guī)范地進(jìn)入銀行業(yè)，推動(dòng)我國(guó)向“機(jī)會(huì)公平”與“分配公平”并重的包容性經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式轉(zhuǎn)化［3］。

一、民間資本進(jìn)入銀行業(yè)的合理性分析

普惠制金融體系（Inclusive Financial System），是2005年聯(lián)合國(guó)在宣傳小額信貸年時(shí)提出的，是指不僅服務(wù)于富人而且能為窮人和低收入者提供服務(wù)的金融體系［4］。普惠制金融體系的主要服務(wù)對(duì)象，應(yīng)當(dāng)是中小型企業(yè)、微型企業(yè)、農(nóng)戶以及貧困人群等弱勢(shì)群體。引導(dǎo)巨額民間資本規(guī)范地進(jìn)入銀行業(yè)，為上述群體提供服務(wù)，既能消除市場(chǎng)中閑散資金異常流動(dòng)造成的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，又能實(shí)現(xiàn)均衡發(fā)展的目標(biāo)。這種設(shè)想并非空想，具有理論與現(xiàn)實(shí)的雙重合理性。

（一）民間資本進(jìn)入銀行業(yè)的理論基礎(chǔ)——基于信息不對(duì)稱理論的分析

信息不對(duì)稱，是指在社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)等活動(dòng)中，一些成員擁有其他成員無(wú)法擁有的信息，由此造成信息的不對(duì)稱。信息不對(duì)稱現(xiàn)象，在銀行貸款行為中體現(xiàn)尤為明顯。借款者的信譽(yù)、擔(dān)保條件、項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)與收益等情況，是銀行決定是否放貸的重要信息。但借款者自身無(wú)疑比銀行更清楚這些信息的真實(shí)情況，使銀行作為貸款者處于不利地位。為了消除這種不利情況，銀行只能根據(jù)通常的風(fēng)險(xiǎn)水平確定一個(gè)平均利率，而這將會(huì)使那些風(fēng)險(xiǎn)小于平均水平的優(yōu)良借款者不愿承受，造成逆向選擇。同樣在取得貸款后，由于銀行缺乏足夠的信息來(lái)控制借款人的行為，貸款人可能違背約定的貸款條件，進(jìn)行高風(fēng)險(xiǎn)行為，形成道德風(fēng)險(xiǎn)。

由于存在逆向選擇與道德風(fēng)險(xiǎn)，銀行通常采取兩種應(yīng)對(duì)措施：一方面，加強(qiáng)貸款抵押物的要求，以此來(lái)平衡信息不對(duì)稱造成的不利地位；另一方面，制定低于平均風(fēng)險(xiǎn)水平的利率，然后在不同的客戶之間進(jìn)行信貸配給［5］。這兩種措施，都加劇了中小型企業(yè)、微型企業(yè)、農(nóng)戶以及貧困人群等弱勢(shì)群體獲得貸款的難度。1999年開始，隨著國(guó)有商業(yè)銀行的業(yè)務(wù)調(diào)整和上市改造，包括農(nóng)業(yè)銀行在內(nèi)的國(guó)有商業(yè)銀行大量撤并網(wǎng)點(diǎn)，農(nóng)村金融網(wǎng)點(diǎn)迅速萎縮，這是國(guó)有大型商業(yè)銀行提供金融服務(wù)不足的明證［6］。而民間資本往往扎根于小微貸款企業(yè)當(dāng)?shù)?，既能充分掌握借款人的相關(guān)信息，又具有相應(yīng)的貸款決定權(quán)，能夠有效地減少貸款過(guò)程中由于信息不對(duì)稱而引起的逆向選擇與道德風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)普惠制金融的目標(biāo)。

（二）民間資本進(jìn)入銀行業(yè)的現(xiàn)實(shí)合理性分析

民間資本進(jìn)入銀行業(yè)的選擇，既有利于減少信息不對(duì)稱造成的金融服務(wù)供給不足，也是解決我國(guó)目前金融業(yè)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的途徑。

1.宏觀領(lǐng)域：銀行業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，需要引導(dǎo)民間資本進(jìn)入銀行業(yè)

就我國(guó)銀行業(yè)整體而言，國(guó)有商業(yè)銀行長(zhǎng)期處于主導(dǎo)地位。過(guò)度集中的銀行業(yè)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)，使市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)程度下降，市場(chǎng)效率降低。存貸利差大、業(yè)務(wù)手續(xù)復(fù)雜、收費(fèi)項(xiàng)目繁多等問(wèn)題，都體現(xiàn)出我國(guó)銀行業(yè)市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的弊端。由于市場(chǎng)集中度高，新興競(jìng)爭(zhēng)者準(zhǔn)入困難，整個(gè)市場(chǎng)缺乏有效的競(jìng)爭(zhēng)，大型商業(yè)銀行被稱為“暴利”行業(yè)，備受詬病。俯拾皆是的大額貸款、優(yōu)質(zhì)客戶，更使大型銀行無(wú)暇顧及“小、急、頻”的弱勢(shì)群體貸款需求。因此，制定健全的規(guī)范，引導(dǎo)民間資本有序進(jìn)入銀行業(yè)，無(wú)疑是改變銀行業(yè)結(jié)構(gòu)、提高市場(chǎng)效率、滿足弱勢(shì)群體金融需要的重要途徑。

2.微觀領(lǐng)域：小規(guī)模貸款公司的現(xiàn)實(shí)困境，需要引導(dǎo)民間資本進(jìn)入銀行業(yè)

我國(guó)已允許符合條件的民間借貸成為合法的貸款公司，被稱為民間借貸的“轉(zhuǎn)正”。截至2011年12月末，全國(guó)共有小額貸款公司4 282家，貸款余額3 915億元［7］。然而隨著小額貸款公司的發(fā)展，其面臨的“資金不足”、發(fā)展“缺血”的困境日益凸顯?！蛾P(guān)于小額貸款公司試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》規(guī)定：小額貸款公司“不吸收公眾存款”，同時(shí)“小額貸款公司從銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)獲得融入資金的余額，不得超過(guò)資本凈額的50％”。因此，小額貸款公司的主要資金來(lái)源，只能依靠有限的股東增資，而從金融機(jī)構(gòu)獲得的資金十分有限。經(jīng)營(yíng)過(guò)程中，資金問(wèn)題往往成為小額貸款公司的發(fā)展“瓶頸”。往往是小規(guī)模貸款公司開業(yè)兩三個(gè)月就貸出大量資金，向銀行融資又存在限制和成本問(wèn)題，隨即陷入“無(wú)錢可貸”的尷尬境地［8］，所以小規(guī)模貸款公司具有進(jìn)入銀行業(yè)吸收存款的迫切愿望。

2009年銀行業(yè)監(jiān)督委員會(huì)頒布《小額貸款公司改制設(shè)立村鎮(zhèn)銀行暫行規(guī)定》，確定符合條件的小規(guī)模貸款公司，可以在符合村鎮(zhèn)銀行設(shè)立的基本條件的情況下“改制設(shè)立村鎮(zhèn)銀行”，這似乎給小規(guī)模貸款公司帶來(lái)了新的希望。然而根據(jù)2007年銀行業(yè)監(jiān)督委員會(huì)頒布的《村鎮(zhèn)銀行管理暫行規(guī)定》，小額貸款公司轉(zhuǎn)制村鎮(zhèn)銀行，其主發(fā)起人必須是已確定符合條件的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)。也就是說(shuō)，現(xiàn)有股東將喪失對(duì)小額貸款公司的控股權(quán)，這既難以被小貸公司管理者接受，又可能扼殺小額貸款靈活多變的優(yōu)點(diǎn)，顯然是一道可望而不可即的“玻璃門”，又怎能發(fā)揮其服務(wù)弱勢(shì)群體的功能？因此，應(yīng)針對(duì)小規(guī)模貸款公司的不同情況，制定合理的政策和法規(guī)，引導(dǎo)民間資本規(guī)范地進(jìn)入銀行業(yè)，才能解決小規(guī)模貸款公司的現(xiàn)實(shí)困境。

二、民間資本進(jìn)入銀行業(yè)的困惑與現(xiàn)存法律制度供給的不足

近年來(lái)，國(guó)務(wù)院先后出臺(tái)了《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》等文件，鼓勵(lì)民間資本健康發(fā)展。然而民間資本進(jìn)入銀行業(yè)并非一帆風(fēng)順，在實(shí)踐中，民間資本進(jìn)入銀行業(yè)始終面對(duì)著“要”與“不要”，以及“如何進(jìn)入”的困惑。這既有客觀的經(jīng)濟(jì)原因，也是相關(guān)法律制度供給不足的結(jié)果。

（一）民間資本進(jìn)入銀行業(yè)的困惑

困惑之一：我國(guó)是否適合將民間資本引入銀行業(yè)？

以徐滇慶、巴曙松為代表的許多學(xué)者，贊同將民間資本引入銀行業(yè)，但認(rèn)為應(yīng)完善民營(yíng)銀行的“準(zhǔn)入法規(guī)”“監(jiān)管法規(guī)”“破產(chǎn)法規(guī)”，為民營(yíng)銀行的開放創(chuàng)造條件［9］。孫剛、徐子堯等學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)現(xiàn)階段不宜將民間資本引入銀行業(yè)，其主要理由是“我國(guó)尚未實(shí)現(xiàn)利率市場(chǎng)化”“金融監(jiān)管水平不高”，［10］“我國(guó)社會(huì)信用評(píng)級(jí)體系缺失”“民營(yíng)金融的透明度較低，容易積累金融風(fēng)險(xiǎn)”［11］。

困惑之二：我國(guó)民間資本進(jìn)入銀行業(yè)應(yīng)選擇何種模式？

關(guān)于民間資本進(jìn)入銀行業(yè)模式的爭(zhēng)論，爭(zhēng)議焦點(diǎn)在應(yīng)該新組建民營(yíng)銀行還是應(yīng)該改革現(xiàn)有的銀行金融機(jī)構(gòu)，這兩種模式被描述為“增量模式”與“存量模式”。增量模式的代表人物徐滇慶認(rèn)為，改建模式不能達(dá)到金融改革的目標(biāo)，股份制銀行、民生銀行都“工農(nóng)中建化”了。新建民營(yíng)銀行可以擺脫傳統(tǒng)制度的約束，形成新型的市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)模式。崔龍、王自力等持存量模式觀點(diǎn)的學(xué)者認(rèn)為，我國(guó)金融業(yè)已有較大規(guī)模，應(yīng)該“先收拾好爛攤子，再擺新攤子，不然必得不償失”［12］，“以城市商業(yè)銀行和農(nóng)村信用社民營(yíng)化改造方式替代新設(shè)立民營(yíng)銀行，不僅沒(méi)有理論和政策障礙，而且可操作性強(qiáng)”［13］。

（二）現(xiàn)存法律制度供給的不足

對(duì)以上爭(zhēng)論進(jìn)行分析可以發(fā)現(xiàn)，那些認(rèn)為我國(guó)應(yīng)暫緩將民間資本引入銀行業(yè)的觀點(diǎn)，不是否定民間資本的積極作用，更多的是擔(dān)憂我國(guó)缺少民間資本進(jìn)入銀行業(yè)的必備條件。這正說(shuō)明，我國(guó)民間資本進(jìn)入銀行業(yè)困難的原因，是相關(guān)法律制度的供給不足。

1.準(zhǔn)入法律制度供給不足

我國(guó)目前由銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)對(duì)銀行業(yè)準(zhǔn)入進(jìn)行審批，這種審批實(shí)質(zhì)上是一種行政許可。2006年修訂的《中資商業(yè)銀行行政許可事項(xiàng)實(shí)施辦法》，對(duì)銀行業(yè)準(zhǔn)入條件進(jìn)行了詳細(xì)說(shuō)明，但在這個(gè)指導(dǎo)銀行業(yè)監(jiān)督部門日常審批工作的細(xì)則中，并沒(méi)有民間資本進(jìn)入銀行業(yè)的任何具體規(guī)定。

2012年，銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)頒布了《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入銀行業(yè)的實(shí)施意見》。該實(shí)施意見，許可了“民營(yíng)企業(yè)可通過(guò)發(fā)起設(shè)立、認(rèn)購(gòu)新股、受讓股權(quán)、并購(gòu)重組等多種方式投資銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)”。然而，對(duì)于進(jìn)入銀行業(yè)的具體條件，該意見僅僅概括為“符合銀行業(yè)行政許可規(guī)章”“治理結(jié)構(gòu)完善”“社會(huì)聲譽(yù)良好”等。這樣語(yǔ)焉不詳?shù)臏?zhǔn)入條件，形成了民間資本進(jìn)入銀行業(yè)事實(shí)上的隱性障礙，民營(yíng)企業(yè)家們往往陷入一“牌”難求，“不差錢，就差牌照”的困擾。

2.監(jiān)管法律制度供給不足

民間資本進(jìn)入銀行業(yè)，除了要面對(duì)銀行業(yè)的共性風(fēng)險(xiǎn)外，還存在一些特殊風(fēng)險(xiǎn)。例如，民間資本進(jìn)入銀行業(yè)，雖然有利于滿足中小企業(yè)的金融需求，但也必須看到中小企業(yè)普遍具有家族式經(jīng)營(yíng)、財(cái)務(wù)狀況混亂的情況。因此民間資本進(jìn)入銀行業(yè)，將面對(duì)更艱巨的風(fēng)險(xiǎn)控制任務(wù)。同時(shí)，不少民營(yíng)資本進(jìn)入銀行業(yè)，也必須防范內(nèi)部人的關(guān)聯(lián)貸款問(wèn)題。

目前能夠規(guī)范以上風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)管規(guī)范，主要包括《公司法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《商業(yè)銀行與內(nèi)部人和股東關(guān)聯(lián)交易管理辦法》等。然而，現(xiàn)存規(guī)范在審慎監(jiān)管、信息披露等方面，對(duì)民間資本進(jìn)入銀行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管，仍存在諸多不足。例如，《商業(yè)銀行與內(nèi)部人和股東關(guān)聯(lián)交易管理辦法》就存在“內(nèi)部人”概念模糊、處罰過(guò)輕、責(zé)任追究機(jī)制不明的問(wèn)題，更未對(duì)民營(yíng)銀行的關(guān)聯(lián)貸款提出“主動(dòng)承諾”的要求。

三、我國(guó)民間資本進(jìn)入銀行業(yè)的法律路徑選擇

目前我國(guó)的商業(yè)銀行，為高端客戶提供了“特殊窗口”“私人理財(cái)指引”“客戶陪同業(yè)務(wù)”等個(gè)性化金融服務(wù)，而忽視小微企業(yè)、弱勢(shì)群體的金融需要，致使非正規(guī)金融成為他們獲得金融服務(wù)的唯一途徑，進(jìn)而危害金融體系的安全。因此發(fā)揮民間資本在小規(guī)模貸款領(lǐng)域的信息優(yōu)勢(shì)，為民間資本進(jìn)入銀行業(yè)提供可行的法律路徑，正是構(gòu)建健全的金融體系的必然要求。

（一）現(xiàn)存準(zhǔn)入制度的立法梳理

民間資本進(jìn)入銀行業(yè)的特殊準(zhǔn)入規(guī)則，包括國(guó)務(wù)院《關(guān)于鼓勵(lì)支持和引導(dǎo)個(gè)體私營(yíng)等非公有制經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》（2005）、《關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見》（2010）、銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)頒布的相關(guān)行政規(guī)章。

目前對(duì)民間資本進(jìn)入銀行業(yè)的準(zhǔn)入，包括兩種方式，即資本準(zhǔn)入路徑與機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入路徑［14］。資本準(zhǔn)入，是指符合條件的民間資本參與有關(guān)銀行業(yè)機(jī)構(gòu)的重組改造，即以資本入股的方式進(jìn)入既存的銀行金融機(jī)構(gòu)。而機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入，是指完全由民間資本發(fā)起設(shè)立新的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)。資本準(zhǔn)入與機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入的劃分，其實(shí)就是前文提及的“存量模式”與“增量模式”在法律路徑上的體現(xiàn)?，F(xiàn)行法律規(guī)范，對(duì)資本準(zhǔn)入路徑與機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入路徑的態(tài)度，差異較大。

從資本準(zhǔn)入路徑來(lái)看，相關(guān)法律政策多持鼓勵(lì)態(tài)度，鼓勵(lì)民間資本以入股方式參與商業(yè)銀行的改造。允許民間資本“通過(guò)并購(gòu)重組方式參與農(nóng)村信用社和農(nóng)村商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)處置的，允許單個(gè)企業(yè)及其關(guān)聯(lián)方階段性持股比例超過(guò)20％”［15］。對(duì)村鎮(zhèn)銀行主發(fā)起行的最低持股比例要求，也由原來(lái)的不低于20％降低到15％。

從機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入路徑來(lái)看，現(xiàn)行立法未明確禁止這種準(zhǔn)入方式，然而在實(shí)踐中監(jiān)管部門一直持審慎的態(tài)度。如我國(guó)《商業(yè)銀行法》第13條規(guī)定的設(shè)立銀行金融機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入條件中，并沒(méi)有規(guī)定不允許符合條件的民間資本發(fā)起設(shè)立銀行金融機(jī)構(gòu)。但在實(shí)踐中，有關(guān)民營(yíng)銀行的申請(qǐng)多次被拒絕。2003年“沈陽(yáng)瑞豐銀行”“深圳民華銀行”“廣東南華銀行”等5家民營(yíng)銀行的試點(diǎn)方案，最終也未能通過(guò)監(jiān)管部門的審批。

（二）符合普惠制金融體系要求的準(zhǔn)入路徑選擇

對(duì)于資本準(zhǔn)入與機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入的路徑選擇，關(guān)系到我國(guó)民間資本進(jìn)入銀行業(yè)的發(fā)展方向，關(guān)系到民間資本能否發(fā)揮其獨(dú)特作用、滿足多種金融需求。因此在對(duì)現(xiàn)有準(zhǔn)入路徑進(jìn)行選擇時(shí)，應(yīng)以普惠制金融體系的基本理念為出發(fā)點(diǎn)，既要保障多種群體獲得金融服務(wù)的機(jī)會(huì)公平，又要有利于金融機(jī)構(gòu)的可持續(xù)發(fā)展性，還要促進(jìn)金融領(lǐng)域形成競(jìng)爭(zhēng)。我國(guó)民間資本進(jìn)入金融業(yè)的法律路徑，應(yīng)作如下選擇。

首先，保留現(xiàn)有的資本準(zhǔn)入方式。不能否認(rèn)，我國(guó)已擁有大量銀行存量資產(chǎn)，截至2011年底，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)總額已達(dá)113.3萬(wàn)億元。將民營(yíng)資本引入已有的金融機(jī)構(gòu)可以增加大量現(xiàn)有銀行金融機(jī)構(gòu)的活力，改變舊有低效率經(jīng)營(yíng)模式，促進(jìn)存量銀行資產(chǎn)的保值增值。

其次，改變“不否定即為肯定”的模糊立法方式，明確符合法律規(guī)定的民間資本可以獨(dú)立設(shè)立銀行金融機(jī)構(gòu)。增加機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入制度法定性、明確性，就能抑制金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的隨意性，增加透明度，排除審批過(guò)程中的隱性規(guī)則，為民間資本進(jìn)入銀行業(yè)確立事實(shí)上的平等地位，促進(jìn)我國(guó)金融領(lǐng)域形成有效競(jìng)爭(zhēng)。

最后，引入機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入方式還必須與監(jiān)管部門的機(jī)構(gòu)分類管理、股東準(zhǔn)入管理、關(guān)聯(lián)貸款承諾制度相結(jié)合。明確規(guī)定機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入，并不等于放松監(jiān)管。1989年臺(tái)灣地區(qū)的金融改革，正是由于放松機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入的條件，大量民間資本新設(shè)銀行獲得批準(zhǔn)，直接導(dǎo)致了銀行間的惡性競(jìng)爭(zhēng)、金融市場(chǎng)混亂?？梢?，對(duì)機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入方式的明確，必須要與加強(qiáng)監(jiān)管相結(jié)合。

民間資本進(jìn)入銀行業(yè)的重要目標(biāo)，就是為那些長(zhǎng)期被大型金融機(jī)構(gòu)忽視的“小額貸款”服務(wù)，應(yīng)該將民間資本新建銀行定位于成立中小型銀行而非大規(guī)模股份制商業(yè)銀行。在機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入法律制度中，要明確民間資本可以獨(dú)立設(shè)立銀行的類型，其類型應(yīng)當(dāng)是農(nóng)村商業(yè)銀行、村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村合作社等金融機(jī)構(gòu)，禁止民間資本新建銀行采取全國(guó)性股份制商業(yè)銀行的形式。同時(shí)在進(jìn)行機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入審查時(shí)，監(jiān)管部門應(yīng)對(duì)發(fā)起設(shè)立的股東情況進(jìn)行詳細(xì)審查，應(yīng)對(duì)單一股東持有的股份進(jìn)行限制，保持民營(yíng)銀行股份的分散性，以防止大股東利用新建民營(yíng)銀行進(jìn)行關(guān)聯(lián)貸款，掏空新建銀行。可以明文規(guī)定，以機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入方式成立的民營(yíng)銀行，應(yīng)承諾在一定年限內(nèi)不得發(fā)放關(guān)聯(lián)貸款，這樣既可以提高新建民營(yíng)銀行的聲譽(yù)，又有利于民營(yíng)銀行管理方式的優(yōu)化。

［1］國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2011［M］.北京：中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，2011：375.

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［3］鄒聲文，劉東凱.胡錦濤出席第五屆亞太經(jīng)合組織人力資源開發(fā)部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議開幕式并致辭：中國(guó)是包容性增長(zhǎng)的積極倡導(dǎo)者實(shí)踐者［N］.廣西日?qǐng)?bào)，2010-09-17（5）.

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［7］中國(guó)人民銀行發(fā)布2011年小額貸款公司數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)報(bào)告［EB/OL］.（2012-02-11）［2015-08-17］http：// www.gov.cn/gzdt/2012-02/21/content_2072281.htm

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［11］徐子堯，梁亞芹，羅遠(yuǎn)航.民營(yíng)銀行是否是銀行業(yè)改革的靈丹妙藥？［J］.經(jīng)濟(jì)論壇2003（24）：78-79.

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［13］王自力.民營(yíng)銀行準(zhǔn)入：目前還宜緩行［J］.南方金融，2002（8）：12-15.

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［15］中國(guó)銀監(jiān)會(huì)關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入銀行業(yè)的實(shí)施意見［EB/OL］.（2012-05-22）［2015-10-23］http：// www.cbrc.gov.cn/chinese/home/docDOC_ReadView/ 35AF2AE678A0439BA5E296C3137A5652.htm l.

On Private Capital Entering into Banking and Its Legal Approaches

Yang Haiyao
（Collegeof Law，Liaoning University，Shenyang Liaoning110036；Collegeof Law，ShenyangNormalUniversity，Shenyang Liaoning110034）

The“13th Five-Year”plan proposed to expand the private capital into the banking，promote the development of Inclusive Finance.Although the entry for the private capital into the banking industry would has the information advantage ofmicrofinance，and reduce the adverse selection and moral hazard in microfinance.But the shortage ofsupply of the legalsystem becomesan obstacle to hinder private capital into the banking industry.Therefore，it is necessary to develop the access rules for both capital and institution tomeet the financial needs of vulnerable groups，and help toestablish the inclusive financialsystem.

inclusive financialsystem；institutionalsupply shortage；access rules；institutionalaccess

D912.28

A

1674-5450（2016）04-0027-04

2016-05-04

遼寧省社科規(guī)劃基金項(xiàng)目（L12BFX006）

楊?，帲?，遼寧沈陽(yáng)人，沈陽(yáng)師范大學(xué)副教授，碩士研究生導(dǎo)師，遼寧大學(xué)法學(xué)博士研究生，主要從事經(jīng)濟(jì)法與金融法研究。

【責(zé)任編輯：張立新 責(zé)任校對(duì)：趙踐】