徐媛媛

（南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京210023）

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公共政策制定過(guò)程的公眾參與機(jī)制分析

徐媛媛

（南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇南京210023）

摘要：公眾參與機(jī)制是民主政治的產(chǎn)物和具體表現(xiàn)形式，是公眾參與公共政策制定過(guò)程的渠道。隨著民主政治發(fā)展步伐的加快，公眾越來(lái)越多地參與到公共政策制定的過(guò)程中，從而影響公共政策的結(jié)果、維護(hù)自身利益。從公眾參與機(jī)制的價(jià)值分析出發(fā)，可以看出公共政策制定過(guò)程中的公眾參與機(jī)制存在的一些問(wèn)題，對(duì)這些問(wèn)題產(chǎn)生的原因進(jìn)行深入分析。才能從決策主體、制度、參與渠道等多個(gè)層面提出公眾參與機(jī)制的優(yōu)化途徑。

關(guān)鍵詞：公共政策制定；公眾參與機(jī)制；優(yōu)化路徑中圖分類(lèi)號(hào)：D63

公眾參與機(jī)制是民主政治的產(chǎn)物和具體表現(xiàn)形式，是公眾參與公共政策制定過(guò)程的制度和機(jī)制。在這個(gè)機(jī)制下，公眾可以就政府的政策、問(wèn)題等提供信息、發(fā)表意見(jiàn)、做出評(píng)論、提出利益訴求等，從而對(duì)公共政策產(chǎn)生影響。與此相對(duì)應(yīng)，政府能夠吸納決策信息、傾聽(tīng)公眾想法、回應(yīng)公眾評(píng)論、解決公眾問(wèn)題，制定體現(xiàn)公眾意愿、符合公眾利益、讓公眾樂(lè)于接受的公共政策。簡(jiǎn)而言之，公眾參與機(jī)制是一個(gè)政府和公眾進(jìn)行自由協(xié)商對(duì)話(huà)的渠道。

一、公眾參與機(jī)制的價(jià)值分析

（一）維護(hù)公共政策的本質(zhì)屬性——公共性

公共性是公共政策的本質(zhì)屬性，它主要包括以下三個(gè)內(nèi)涵：公益性、公平性和公開(kāi)性。第一，公益性。即指政府在制定公共政策的過(guò)程中，必須以公共利益的最大化作為出發(fā)點(diǎn)和依據(jù)，制定出來(lái)的公共政策也必須服務(wù)和服從于公共利益。這就需要公眾通過(guò)參與公共政策制定過(guò)程，先把自己的公共利益訴求表達(dá)出來(lái)，政府制定公共政策時(shí)才能有所依據(jù)，對(duì)公眾意愿進(jìn)行良好回應(yīng)。第二，公平性。公共政策涉及公共產(chǎn)品的權(quán)威性分配，政府必須公平地對(duì)公共資源進(jìn)行安排。作為公眾，有多數(shù)和少數(shù)之分，也有強(qiáng)勢(shì)與弱勢(shì)之別。政府不僅要最大限度地滿(mǎn)足多數(shù)人的要求，還要盡可能地保護(hù)少數(shù)人的利益。一方面，要對(duì)強(qiáng)勢(shì)群體，特別是由少數(shù)人組成的強(qiáng)勢(shì)群體加以限制；另一方面，要對(duì)有正當(dāng)利益要求的弱勢(shì)群體進(jìn)行保護(hù)。所以，公眾只有參與到公共政策制定過(guò)程中，才能讓政府聽(tīng)到大多數(shù)公眾的聲音，才能讓公共政策制定不被強(qiáng)勢(shì)群體的特殊權(quán)利所壟斷。第三，公開(kāi)性。政府應(yīng)遵循開(kāi)放、透明的原則，將公共政策的所有信息向公眾公開(kāi)。這樣既能讓公眾充分了解公共政策的內(nèi)容和進(jìn)展，又避免了公眾對(duì)政府的誤解。同時(shí)，通過(guò)公開(kāi)，公眾能對(duì)政府進(jìn)行全面有效的監(jiān)督，防止政府“暗箱操作”“權(quán)力尋租”等行為。所以，公眾只有參與公共政策的制定過(guò)程，與政府進(jìn)行良性互動(dòng)，才能實(shí)現(xiàn)公共政策的公益、公平、公開(kāi)，公共政策的本質(zhì)屬性——公共性才能得以維護(hù)。

（二）保證公共政策的合法性

公共政策的合法性基礎(chǔ)源自社會(huì)公眾的普遍認(rèn)可和接受。一般情況下，公眾對(duì)符合自身價(jià)值取向的事物更能產(chǎn)生共鳴，公共政策亦是如此，公眾更能認(rèn)可和接受反映自己意志的公共政策。公眾通過(guò)參與公共政策制定過(guò)程，將公眾的意志傳遞給政府，政府再對(duì)其進(jìn)行整合，協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系，之后向公眾進(jìn)行反饋，增強(qiáng)公眾對(duì)公共政策的認(rèn)同和理解。公共管理理論強(qiáng)調(diào)，只有程序公眾，才能保證結(jié)果公正。公眾參與機(jī)制能保證程序公正，具體而言，就是使充分的民意滲透進(jìn)公共政策制定過(guò)程中，從而改善公共政策的質(zhì)量，保障公共利益取向，保證公共政策的合法性。另外，從公眾心理的角度來(lái)看，政府對(duì)公眾意見(jiàn)的采納并加以滿(mǎn)足，可以使公眾產(chǎn)生極大的成就感和滿(mǎn)足感，從而更加積極主動(dòng)地參與到公共政策制定過(guò)程，乃至其他的社會(huì)公共事務(wù)當(dāng)中去。公眾是公共政策運(yùn)行的主體，公共政策的執(zhí)行需要政府與公眾的相互配合。所以，反過(guò)來(lái)，如果公眾是消極被動(dòng)的，公共政策不僅得不到他們的認(rèn)可和接受，甚至還會(huì)影響公共政策的實(shí)施和貫徹?？梢?jiàn)，讓公眾參與公共政策制定過(guò)程，可以使公共政策更容易被公眾接受和認(rèn)同。這種認(rèn)同能幫助政府塑造良好的公眾形象，提高政府的美譽(yù)度和公信力，獲得公眾的積極參與和配合，保證公共政策的合法性。

（三）彌補(bǔ)“政府失靈”

在現(xiàn)實(shí)中，作為公共政策制定主體的政府，自身存在著一定的缺陷，其制定的公共政策并非總是“有效”。一方面，參與公共政策制定的政治家和政府官員并不是政治上的“閹人”，而是“經(jīng)濟(jì)人”。他們會(huì)為了追求私利、實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化，在制定公共政策的過(guò)程中犧牲公眾的公共利益。同時(shí)，政府也不是超利益組織，存在著各部門(mén)的機(jī)構(gòu)利益。所以，這種在經(jīng)濟(jì)與社會(huì)生活中的特殊身份，使得政府制定公共政策時(shí)會(huì)產(chǎn)生價(jià)值取向上的偏差，導(dǎo)致無(wú)效率的決策，從而難以制定出體現(xiàn)公眾意愿、代表公眾利益的正確有效的公共政策，產(chǎn)生政策失效。另一方面，即使政府能完全代表公眾利益，也不能掌握制定每一項(xiàng)政策所需的全部信息和資料、并對(duì)其產(chǎn)生的結(jié)果進(jìn)行準(zhǔn)確無(wú)誤的預(yù)測(cè)或了解。同時(shí)，科學(xué)的公共政策不僅取決于其是否能夠代表公眾利益，還與政策制定者的知識(shí)儲(chǔ)備、能力、掌握信息的程度等因素有關(guān)。蓋伊·彼得斯在《政府未來(lái)的治理模式》一書(shū)中提到：“官僚體制內(nèi)的專(zhuān)家無(wú)法獲得指定政策所需要的全部信息。因此，如果排斥公眾對(duì)重要決策的參與，將會(huì)造成政策上的失誤。”［1］通常情況下，政府官員并不能充分了解有關(guān)情況，加上政策制定過(guò)程中面臨的許多不確定因素，很容易造成“政府失靈”。公眾參與公共政策制定過(guò)程，既能通過(guò)對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督從而避免政府官員的權(quán)力壟斷，限制以權(quán)謀私的腐敗行為，又能為政府決策提供大量有用的信息。所以，公眾參與公共政策制定過(guò)程，彌補(bǔ)“政府失靈”顯得尤為必要。

（四）營(yíng)造參與型政治文化氛圍

良好的公眾參與機(jī)制，無(wú)論是對(duì)公眾個(gè)人，還是對(duì)社會(huì)整體都有著教育、鍛煉、引導(dǎo)的重要作用。從公眾的角度來(lái)講，他們有了一個(gè)表達(dá)自己最真實(shí)的聲音平臺(tái)，能夠以理性合法的方式進(jìn)行政治參與。在這個(gè)過(guò)程中，公眾享有平等的權(quán)利，可以充分了解政府制定公共政策的方式方法和具體程序，確立自己在政策制定過(guò)程中的主體地位，潛移默化地形成參與意識(shí)，自覺(jué)地去考慮、批判他人的觀點(diǎn)，通過(guò)不斷地參與，逐漸培養(yǎng)和提高參與能力。公眾的參與意識(shí)和能力不斷提高，有利于政府更加重視和尊重公眾的意志；公眾產(chǎn)生了被重視和尊重的滿(mǎn)足感以后，除了積極參與的公眾以外，越來(lái)越多持觀望態(tài)度甚至是政治冷漠型的公眾也會(huì)被感染，加入到積極參與的隊(duì)伍中來(lái)，一個(gè)政府與公眾之間的良性循環(huán)得以構(gòu)成。目前，政府在公共政策制定過(guò)程中，更多的是站在自上而下的角度。有效的公眾參與機(jī)制，有助于改變這一現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)自上而下和自下而上的雙重結(jié)合，擴(kuò)大政策研究和咨詢(xún)的領(lǐng)域，使公共政策更為直接地為公眾服務(wù)，從而營(yíng)造全民參與型的政治文化氛圍。

二、公共政策制定過(guò)程中公眾參與機(jī)制存在的問(wèn)題及其原因分析

（一）公共政策制定過(guò)程中公眾參與機(jī)制存在的問(wèn)題

雖然，我國(guó)公共政策制定過(guò)程中的公眾參與機(jī)制已取得一定的成功，但與此同時(shí)，也面臨著很多問(wèn)題。主要包括以下四個(gè)方面：

1.公眾參與機(jī)制缺失。第一，公眾參與渠道相對(duì)狹窄。當(dāng)前，我國(guó)公眾參與公共政策制定的正式渠道有兩個(gè)：一是公眾通過(guò)選舉人民代表和推薦政協(xié)委員的方式間接參與政府決策，這是主要渠道；二是政府開(kāi)設(shè)來(lái)信來(lái)訪和公民接待日、接聽(tīng)公眾電話(huà)、舉辦聽(tīng)證會(huì)和座談會(huì)，這是輔助渠道。前者對(duì)于普通公眾而言，能夠直接參與的機(jī)會(huì)太少，只能滿(mǎn)足少數(shù)人的直接參與愿望；而后者盡管在形式上可以滿(mǎn)足公眾個(gè)人參與政府決策的意愿，但它們主要是政府為了聯(lián)系群眾、克服領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)者的官僚主義作風(fēng)而開(kāi)設(shè)的，也并不是所有的公眾想?yún)⑴c就能參與的。所以，總體上說(shuō)，公眾沒(méi)有經(jīng)常性的有效的參與渠道。公眾參與決策的類(lèi)型以及其參與的程度，并不是由他們自己決定的，而是屬于一種“被參與”，是由政府已經(jīng)籌劃好的。這樣的參與更像是一種形式，沒(méi)有太多的實(shí)際意義。在這樣的參與過(guò)程中，公眾的創(chuàng)造性和積極性被抑制，參政意識(shí)和參政能力也難以培養(yǎng)、提高，嚴(yán)重違背了公眾參與機(jī)制設(shè)立的初衷。

第二，政府決策信息公開(kāi)不夠。政府向公眾公開(kāi)全部的決策信息，是公眾充分參與公共政策過(guò)程的前提。如果政策公開(kāi)不夠，政府就損害了公正的知情權(quán)。很多情況下，由于政府部門(mén)或官員個(gè)人為了滿(mǎn)足自己的私利，政府會(huì)對(duì)一些重要信息對(duì)公眾有所隱瞞，這一方面會(huì)影響公眾對(duì)政策的價(jià)值目的和具體內(nèi)容的充分了解，降低公眾的參與熱情，進(jìn)一步影響公眾的有效參與；另一方面，也為“政府尋租”“暗箱操作”等損害公眾利益的政策出臺(tái)提供了條件。政府還傾向于“報(bào)喜不報(bào)憂(yōu)”，只公開(kāi)該政策實(shí)施的益處，而對(duì)弊處避而不談；或者僅公開(kāi)政府的功績(jī)，而對(duì)失誤絕口不提。這屬于向公眾公開(kāi)片面、錯(cuò)誤的信息，有誤導(dǎo)公眾之嫌，公眾知道實(shí)情后，難以再信任和認(rèn)同政府及其指定的政策。

第三，公眾參與組織化程度不高。公眾參與公共政策制定可以通過(guò)個(gè)人參與和組織參與兩種方式。兩者相比，組織參與要優(yōu)于個(gè)人參與。個(gè)人參與對(duì)公共政策制定的影響有些微不足道。但事實(shí)上，我國(guó)公民參與公共政策制定時(shí)，大部分是個(gè)人參與，即公民以個(gè)人身份，以自身的利益為出發(fā)點(diǎn)，根據(jù)自己所掌握的知識(shí)和政治理論來(lái)進(jìn)行參與。由于組織化程度不高，公眾不能找到有效的參與方式，常采用信訪、打電話(huà)等，難以對(duì)政府決策產(chǎn)生重大影響。由于長(zhǎng)期以來(lái)的社會(huì)歷史因素，我國(guó)現(xiàn)有的許多群眾組織如工會(huì)、婦聯(lián)等，絕大部分是在政府的支持下建立和運(yùn)行的，因而在公眾與政府的博弈中，組織會(huì)受政府影響，公眾的利益和想法會(huì)受到打壓，公眾借助組織間接參與也很難發(fā)揮作用?？梢?jiàn)，只有具有相同利益訴求的公眾自覺(jué)聯(lián)合起來(lái)，形成合法性的民間社會(huì)組織，才能引起政府的重視。所以，提高公眾的組織化程度，是公眾有效參與的應(yīng)有之義。

2.公眾參與機(jī)制主體不成熟。第一，公眾參與的自覺(jué)性意愿不足。當(dāng)前，我國(guó)公眾參與的自覺(jué)性意愿不足，體現(xiàn)在：一方面，很多公眾參與公共政策制定過(guò)程并不是基于自己的責(zé)任感，也不是因?yàn)檎J(rèn)識(shí)到自己的權(quán)利和義務(wù)，而是憑借一時(shí)的沖動(dòng)，甚至僅僅是為了發(fā)泄自己對(duì)政府的不滿(mǎn)和抱怨情緒。哪怕是在上海、北京等經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)、公眾素質(zhì)較高的地區(qū)，真正自覺(jué)進(jìn)行公眾參與的比例都比較低，更何況溫飽問(wèn)題都尚待解決的經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)。另一方面，公眾需要花費(fèi)一定的精力和金錢(qián)進(jìn)行政治參與，與其投入?yún)⑴c成本，公眾寧愿坐享其成，放棄參與機(jī)會(huì)，也就是所謂的“搭便車(chē)”現(xiàn)象。但公眾又會(huì)很在意自己的切身利益，從而陷入公眾參與困境。用公共選擇理論的代表人物詹姆斯·M布坎南的話(huà)說(shuō)，這就稱(chēng)作“合理理性的無(wú)知”［2］。

第二“無(wú)序性”和“非理性”政策參與的存在。公眾政策參與的“無(wú)序性”和“非理性”主要表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面：首先，政治參與的非制度化，即公眾采取不符合國(guó)家憲法、法律、政策等所規(guī)定的制度和程序而進(jìn)行影響政治決策過(guò)程的活動(dòng)和行為。其主要的表現(xiàn)方式有：行賄、抗議、越級(jí)上訪、集體上訪、聚眾鬧事，甚至攻擊執(zhí)法人員，沖擊國(guó)家機(jī)關(guān)和政府部門(mén)等，這些“無(wú)秩序”“非理性”的非制度化參與破壞了正常的社會(huì)政治秩序，不利于社會(huì)穩(wěn)定。其次，政治冷漠。其最主要的表現(xiàn)就是從眾心理。由于傳統(tǒng)文化的影響，很多公眾不能正確認(rèn)識(shí)自己手中權(quán)利的重要性，對(duì)自己的參與角色也沒(méi)有清晰的了解，在行使參與權(quán)時(shí)缺乏主見(jiàn)，又很容易受到周?chē)挛锏挠绊懀つ扛鷱乃说倪x擇，浪費(fèi)參與機(jī)會(huì)，降低參與效率。

3.政府接受公眾參與的意識(shí)淡薄。從封建君主專(zhuān)制到新中國(guó)成立，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，中國(guó)已發(fā)生了翻天覆地的變化。但是，我國(guó)傳統(tǒng)的官僚制體制并未完全被摒棄，“官本位”思想也仍然在政府官員心中根深蒂固。某些官員認(rèn)為，他們享有絕對(duì)的權(quán)力，公眾是他們統(tǒng)治和發(fā)號(hào)施令的對(duì)象，公共政策制定是政府的事情，接受和服從政府所制定的一切政策才是公眾應(yīng)該做的事情。政府得到了大多數(shù)公眾的授權(quán)，管理公共事務(wù)。為提高決策效率，降低決策成本，精英決策就成了政府的決策模式。隨著社會(huì)的轉(zhuǎn)型，政府也逐漸認(rèn)識(shí)到了公眾參與的必要性，但也往往不信任公眾，對(duì)他們的參與能力和參與效果持懷疑態(tài)度，認(rèn)為公眾在很多方面都沒(méi)有政府官員專(zhuān)業(yè)。所以，在很多情況下，公眾參與的范圍、程序、過(guò)程都是政府已經(jīng)設(shè)計(jì)好，最后的決策也由政府提前做出，公眾的參與、提出的意見(jiàn)并不會(huì)對(duì)決策的結(jié)果有太大的影響。這種“走過(guò)場(chǎng)”的形式化的公眾參與，不僅浪費(fèi)時(shí)間、金錢(qián)，沒(méi)有實(shí)際意義，還會(huì)對(duì)公眾參與的積極性產(chǎn)生不利影響，使公眾難以接受由政府制定出來(lái)的公共政策。

4.公眾參與機(jī)制缺乏法律保障?！爸贫仁欠€(wěn)定的、受尊重的和周期性發(fā)生的行為模式。”［3］盡管我國(guó)的憲法和法律對(duì)公眾參與已經(jīng)進(jìn)行了一些規(guī)定，但總體來(lái)講，仍未形成系統(tǒng)的法律制度保障體系，存在很多立法空白。首先，公眾參與公共政策制定過(guò)程的范圍、形式、程序和渠道等缺乏規(guī)定。拿聽(tīng)證會(huì)來(lái)講，政府可以自行選擇有權(quán)參與聽(tīng)證會(huì)的人選及其參與程度，違背了公平公正的原則。其次，公眾參與公共政策制定在法律效力認(rèn)可和法律責(zé)任制度等方面沒(méi)有保障。也就是說(shuō)，政府若不采納或者完全忽視公眾的意愿，也不會(huì)被追求法律責(zé)任。最后，當(dāng)公眾參與的正當(dāng)權(quán)益受到侵害或限制時(shí)，找不到任何相關(guān)的法律規(guī)定來(lái)維護(hù)自己的權(quán)益，對(duì)侵害自己權(quán)益的行為也無(wú)可奈何。長(zhǎng)此以往，侵害公眾參與的行為甚囂塵上，公眾得不到補(bǔ)償，其導(dǎo)致的只有公眾的失望和社會(huì)的不安定。

（二）公共政策制定過(guò)程中公眾參與機(jī)制存在問(wèn)題的原因分析

我國(guó)公共政策制定過(guò)程中公眾參與機(jī)制存在上述問(wèn)題產(chǎn)生的原因主要包括以下三個(gè)方面：

1.傳統(tǒng)政治文化的影響。文化是一個(gè)民族特有的精神成果，文化價(jià)值觀影響著政策主體的心理素質(zhì)，甚至影響著政策制定、運(yùn)行的方式方法。而政治文化是公共政策的靈魂，任何公共政策的制定無(wú)不留下特定政治文化的痕跡［4］。在我國(guó)歷史上，傳統(tǒng)的政治文化以專(zhuān)制、人治型模式為載體。這種政治認(rèn)知強(qiáng)調(diào)宗法等級(jí)意識(shí)、權(quán)威主義、人治主義與人情關(guān)系，主張無(wú)為、均平、中庸之道與明哲保身。公眾在幾千年封建政治文化思想的摧殘下，“官本位”思想和臣民思想在他們心中根深蒂固，公眾缺乏公共精神和公共意識(shí)。同時(shí)，傳統(tǒng)政治文化強(qiáng)調(diào)“官威”和“良民”，“官”具有先天的優(yōu)越性，對(duì)公眾具有管制權(quán)，允許公眾參與政策制定過(guò)程是“官”對(duì)“民”的一種恩賜；絕對(duì)服從和接受政府制定的公共政策的才是“良民”。久而久之，公眾對(duì)自己在公共政策制定過(guò)程中的主體地位被剝奪漸趨麻木，參政議政的覺(jué)悟逐漸喪失，被動(dòng)接受政府的政策，即使心中不滿(mǎn)也不會(huì)愿意表達(dá)。所以，在正常的社會(huì)狀態(tài)下，政府制定公共政策的過(guò)程中經(jīng)常會(huì)面臨沉默的大多數(shù)。但事實(shí)上，公眾才是整個(gè)國(guó)家和社會(huì)的主人，政府只是公眾的代理人。

2.公眾與政府的信息不對(duì)稱(chēng)。信息不對(duì)稱(chēng)概念最早出現(xiàn)在西方微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，是指在市場(chǎng)商品交易中，賣(mài)方對(duì)所出售的商品比買(mǎi)方掌握著更多的信息，從而出現(xiàn)了市場(chǎng)上買(mǎi)賣(mài)雙方對(duì)交易商品的信息不對(duì)稱(chēng)的狀態(tài)。由于買(mǎi)方占有的信息是不完全的，而在交易中處于不利的地位。市場(chǎng)上的信息不對(duì)稱(chēng)理論，同樣適用于復(fù)雜的政治領(lǐng)域。根據(jù)委托代理理論，政府是代理人，公眾是委托人，政府應(yīng)該為公眾服務(wù)，對(duì)公眾沒(méi)有隱瞞，但現(xiàn)實(shí)和理想總是有很大的差距。政府憑借自身的專(zhuān)業(yè)性和壟斷性，加上公眾缺乏專(zhuān)業(yè)知識(shí)，對(duì)政府的權(quán)力運(yùn)作又不是完全了解，政府擁有著信息獲取的主觀和客觀優(yōu)勢(shì)，總是能掌握很多公眾無(wú)法了解的信息。另外，政府還會(huì)選擇性地公開(kāi)甚至拒絕公開(kāi)它所掌握的信息，比如公共產(chǎn)品的生產(chǎn)成本和質(zhì)量信息、突發(fā)事件的真實(shí)信息等等。公眾完全不知道用于公共產(chǎn)品建設(shè)的成本是如何安排的，其質(zhì)量是否過(guò)關(guān)，也就無(wú)法對(duì)政府的政績(jī)進(jìn)行評(píng)價(jià)和監(jiān)督；當(dāng)突發(fā)事件發(fā)生后，政府對(duì)事件發(fā)生的原委和進(jìn)展的信息公開(kāi)遲緩，這就給了一些失真言論大肆傳播的機(jī)會(huì)，造成公眾恐慌。公眾要么被迫接受一些華而不實(shí)的政務(wù)信息，要么通過(guò)自身努力獲得各種非官方的信息。

3.公眾參與成本與“搭便車(chē)”思想。公眾參與公共政策制定過(guò)程，通常伴隨著成本付出，而且是由公眾自己來(lái)承擔(dān)的成本。比如，公眾在參與前，必須對(duì)事物進(jìn)行準(zhǔn)確了解，那么就需要去收集有關(guān)信息。在公眾通過(guò)各種途徑獲取信息的過(guò)程中，需要花費(fèi)一定的時(shí)間、精力甚至金錢(qián)。再比如，公眾參與投票，決定政策能否被通過(guò)。公眾不可能不出家門(mén)完成投票，還是要自掏腰包，承擔(dān)通訊費(fèi)和車(chē)馬費(fèi)等。所以，公眾參與不可能是零成本的。盡管公眾付出了成本，但并不代表公眾一定能改變政府決策，從中獲得收益，公眾的利益實(shí)現(xiàn)存在風(fēng)險(xiǎn)。最主要的是，由于公共政策的公共性，它不具有競(jìng)爭(zhēng)性和排他性，為公眾的“搭便車(chē)”思想提供了土壤。也就是說(shuō)，公眾不參與公共政策制定，同樣能享受到別人付出努力和成本后制定的政策帶來(lái)的好處。公眾參與政策制定的最大動(dòng)力就是實(shí)現(xiàn)自身利益的最大化，既不想付出參與成本，又可以坐享其成。所以，最“理性”的公眾選擇政治不作為，即安東尼·唐斯提出的“理性的無(wú)知”：“當(dāng)選民知道自己的投票對(duì)選舉結(jié)果無(wú)足輕重時(shí)，人們傾向于不耗費(fèi)時(shí)間和精力去了解選舉的真相，從而處于對(duì)政治決策的無(wú)知狀態(tài)”［5］。如果任由這種“理性的無(wú)知”從個(gè)人擴(kuò)散到整個(gè)社會(huì)，成為大多數(shù)人的行為方式，則會(huì)造成全社會(huì)對(duì)政治的冷漠和消極態(tài)度。

三、公共政策制定過(guò)程中公眾參與機(jī)制的優(yōu)化路徑

針對(duì)我國(guó)公共政策制定過(guò)程中公眾參與機(jī)制存在的諸多問(wèn)題，我們可以嘗試從決策主體、制度、參與渠道等多個(gè)層次對(duì)公眾參與機(jī)制進(jìn)行優(yōu)化。

（一）變革決策主體的思想觀念，培育公眾的參與意識(shí)和能力

1.轉(zhuǎn)變政府的執(zhí)政理念，積極引導(dǎo)公眾參與。轉(zhuǎn)變政府的執(zhí)政理念也就是要轉(zhuǎn)變政府官員的觀念。首先，政府官員必須破除傳統(tǒng)的“官本位”，克服官僚主義，明確自己的職責(zé)定位，實(shí)現(xiàn)從“掌舵者”到“服務(wù)者”的轉(zhuǎn)型；其次，必須承認(rèn)公眾在公共政策制定過(guò)程中的主體地位，公眾享有參與權(quán)；最后，也是最重要的，政府要積極主動(dòng)地引導(dǎo)公眾參與，培養(yǎng)公眾的參與意識(shí)和主體意識(shí)，為公眾參與提供機(jī)會(huì)和條件，并將此作為自己的責(zé)任和義務(wù)。

2.改變公眾的思想觀念。改變公眾的“臣民”思想是公眾參與的最基本的前提。要讓公眾明白，參與公共政策制定是自己的一項(xiàng)權(quán)利，不要浪費(fèi)使用這項(xiàng)權(quán)利的機(jī)會(huì)。政治參與不僅是公眾的一項(xiàng)特殊權(quán)利，也是一個(gè)務(wù)必履行的義務(wù)。公共政策和公眾的利益息息相關(guān)，所以，制定公共政策不單單是政府的事情，也是所有公眾的份內(nèi)之事。公眾是國(guó)家的主人，要有主人翁意識(shí)，以主人的姿態(tài)自覺(jué)參與到公共政策的制定過(guò)程中。

3.提高公眾的參與能力。公民的參與能力直接決定著公眾參與的效果。因此，公眾務(wù)必要提高自己的參與能力。對(duì)于公眾自己而言，平時(shí)要多注意關(guān)注和積累相關(guān)的知識(shí)和信息，多和他人進(jìn)行討論和思辨，在與他人的博弈中迸發(fā)思維火花。對(duì)政府來(lái)說(shuō)，應(yīng)該積極為公眾提供條件，為公眾聯(lián)系有關(guān)的文化教育機(jī)構(gòu)，為公眾講授普及政治文化知識(shí)，就公眾參與的方式、內(nèi)容等進(jìn)行系統(tǒng)的培訓(xùn)。通過(guò)自身和政府的共同努力，公眾提高自身參與能力，在參與公共政策制定的過(guò)程中，理性地進(jìn)行思考并做出判斷，提高參與的有效性。同時(shí)，非營(yíng)利組織對(duì)于提高公眾的參與能力也有重要作用，公眾加入非營(yíng)利組織，不僅能幫助公眾培養(yǎng)自己的參與意識(shí)、提高參與能力，加入非營(yíng)利組織這一行為本身也是參與公共政策制定的一個(gè)良好渠道。

（二）加強(qiáng)法制建設(shè)，為公眾參與機(jī)制提供制度保障

1.健全聽(tīng)證制度。近年來(lái)，越來(lái)越多的公眾有機(jī)會(huì)參加聽(tīng)證會(huì)，聽(tīng)證會(huì)已成為公眾參與公共政策制定過(guò)程的一個(gè)重要途徑，它使政府和公眾之間的自由協(xié)商對(duì)話(huà)成為可能，有利于增強(qiáng)公共政策制定的透明性。通過(guò)聽(tīng)證會(huì)，政府可以獲取決策信息，公眾也可以向政府傳遞他們的真實(shí)想法，從而提高公共政策的質(zhì)量。但是，聽(tīng)證制度仍然有很多不規(guī)范、不完善的地方，健全聽(tīng)證制度勢(shì)在必行。首先，政府應(yīng)該通過(guò)宣傳、教育等方式向參加聽(tīng)證會(huì)的公眾灌輸信息知識(shí)；其次，要對(duì)聽(tīng)證會(huì)的范圍、程序、規(guī)則、聽(tīng)證代表的選擇要求等都有所規(guī)定，聽(tīng)證會(huì)的主持人不能有任何誘導(dǎo)公眾做決策，確保其公正、中立；最后，政府必須及時(shí)充分地公開(kāi)聽(tīng)證會(huì)的聽(tīng)證結(jié)果，并采納大多數(shù)公眾的意愿，避免“走過(guò)場(chǎng)”的形式主義泛濫。

2.完善信訪制度。信訪制度作為聯(lián)系政府和基層群眾的重要渠道，根據(jù)形勢(shì)發(fā)展需要，迫切需要從以下幾個(gè)方面得到完善：第一，建立專(zhuān)門(mén)且獨(dú)立于行政部門(mén)的信訪機(jī)構(gòu)，防止職責(zé)不清、相互推諉現(xiàn)象的出現(xiàn)，信訪機(jī)構(gòu)受各級(jí)人民代表大會(huì)監(jiān)督；第二，調(diào)動(dòng)地方政府的積極性，加強(qiáng)基層信訪建設(shè)，在問(wèn)題擴(kuò)大以前將其迅速有效地進(jìn)行處理；第三，對(duì)信訪程序進(jìn)行規(guī)范，公眾和信訪部門(mén)都必須按照信訪程序開(kāi)展工作；第四，按照最高、高級(jí)、中級(jí)、基層的層級(jí)設(shè)立信訪法庭，受理各級(jí)信訪部門(mén)遞交的信訪案件，信訪法庭隸屬于各級(jí)人民法院。

3.規(guī)范政務(wù)公開(kāi)制度。在傳統(tǒng)官僚制沒(méi)有被根除的中國(guó)，政務(wù)還未實(shí)現(xiàn)完全公開(kāi)，政府封鎖信息、拒絕公開(kāi)的問(wèn)題依然很?chē)?yán)重。所以，有必要對(duì)政務(wù)公開(kāi)制度進(jìn)行規(guī)范：首先，要轉(zhuǎn)變政府的思想觀念，用“凡涉及公眾的事都應(yīng)讓公眾知道”的先進(jìn)意識(shí)取代“法藏官府、秘而不宣”的錯(cuò)誤想法；其次，用法律手段規(guī)定政府必須向公眾規(guī)定更多的信息，若公開(kāi)不到位，嚴(yán)重的要追究政府官員的法律責(zé)任；再次，拓寬公開(kāi)渠道，政府宣傳欄等傳統(tǒng)的方式已經(jīng)不能滿(mǎn)足公眾的需要了，政府有必要不斷更新政府網(wǎng)站和官方微博，讓公眾能隨時(shí)了解到政府的動(dòng)態(tài)；最后，善于利用新聞媒體的輿論力量，一方面，新聞媒體運(yùn)用自己的專(zhuān)業(yè)知識(shí)對(duì)政府信息進(jìn)行解讀，傳遞給專(zhuān)業(yè)知識(shí)相對(duì)較低的公眾，讓公眾能夠正確理解政務(wù)信息；另一方面，新聞媒體的輿論監(jiān)督力量也不容小覷。

4.深化監(jiān)督問(wèn)責(zé)制度。通過(guò)深化監(jiān)督問(wèn)責(zé)制度，既有利于政府內(nèi)省，及時(shí)發(fā)現(xiàn)決策失誤并進(jìn)行調(diào)整改正，認(rèn)真履行其職責(zé)；也有利于約束政府行為，遏制腐敗問(wèn)題滋生，維護(hù)公眾利益。目前，我國(guó)對(duì)政府的監(jiān)督主要分為兩種：一種是內(nèi)部監(jiān)督，發(fā)生在政府內(nèi)部，包括權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督、上級(jí)對(duì)下級(jí)的監(jiān)督以及自我監(jiān)督三種；另一種是外部監(jiān)督，是以公眾、社會(huì)組織、新聞媒體為主體對(duì)政府進(jìn)行的監(jiān)督。前者有很大的局限性，容易產(chǎn)生自我包庇的行為，但并不是意味著完全放棄這種監(jiān)督方式。正確的做法是，在完善和發(fā)展內(nèi)部監(jiān)督的前提下，大力提倡外部監(jiān)督，并實(shí)現(xiàn)外部監(jiān)督的制度化和法制化，兩者相輔相成，共同對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督。

（三）拓寬公眾參與渠道，構(gòu)建新型多元化平臺(tái)

1.完善電子政務(wù)。隨著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，我們已邁入信息時(shí)代。在信息時(shí)代里，網(wǎng)絡(luò)憑借其時(shí)效性、便捷性和廣泛性，讓電子政務(wù)進(jìn)入政府和公眾的視野。利用電子政務(wù)，政府能用最低的成本、以最快的速度使公眾了解公共政策的相關(guān)信息和最新進(jìn)度，吸納公眾對(duì)公共政策的看法，給予及時(shí)的反饋；公眾也能對(duì)政府的績(jī)效進(jìn)行合理的評(píng)價(jià)和有效的監(jiān)督，也節(jié)約了公眾的參與成本。當(dāng)然，政府必須對(duì)網(wǎng)上公布的信息仔細(xì)審核，文字的編輯也需要科學(xué)規(guī)范且又通俗易懂；公眾通過(guò)網(wǎng)絡(luò)參與公共政策的制定過(guò)程，必須持審慎的態(tài)度，不能隨意參與，也不能盲目參與，要對(duì)自己的參與行為負(fù)責(zé)。

2.開(kāi)設(shè)公眾在線(xiàn)論壇。公眾在線(xiàn)論壇是電子政務(wù)發(fā)展下的衍生物，也是一種公眾與政府的互動(dòng)方式，這種形式更為具象。如果合理對(duì)公民在線(xiàn)論壇加以運(yùn)用，長(zhǎng)期下去，它甚至可以成為一個(gè)固定的交互信息的路徑選擇。公眾在線(xiàn)論壇若能成功開(kāi)設(shè)，公眾參與公共政策制定過(guò)程將更為方便快捷，傳遞的信息更為直觀性，不會(huì)存在因?yàn)楸娍谙鄠鞫д?，政府獲得的決策信息也會(huì)更為有效，公眾參與漸趨零門(mén)檻、低成本，全社會(huì)參與將不會(huì)再是一個(gè)不能實(shí)現(xiàn)的夢(mèng)想。

3.建立民意調(diào)查和公眾請(qǐng)?jiān)钢贫取Ｃ褚庹{(diào)查制度以人民主權(quán)理論為原則，政府通過(guò)調(diào)查，了解民意，體察民情，并將調(diào)查反映的民意和民情融入到政策制定中，這樣制定出來(lái)的政策更能反映公眾的意愿，代表公眾利益，從而更能獲得民眾的支持和認(rèn)同，無(wú)形中減小了政策執(zhí)行的阻力。公民請(qǐng)?jiān)讣词枪裣驀?guó)家或地方公共團(tuán)體表達(dá)自己對(duì)有關(guān)政策事項(xiàng)意見(jiàn)和希望的行為［6］。中國(guó)地大物博，人口數(shù)量龐大，由于時(shí)間、精力、財(cái)力的限制，政府不可能了解到所有公眾的意愿。這時(shí)候，公眾請(qǐng)?jiān)钢贫染湍馨l(fā)揮作用。通過(guò)合法的游行、示威等請(qǐng)?jiān)富顒?dòng)，公眾可以直接向政府表達(dá)自己的意愿，引起政府的關(guān)注和反思，從而將解決公眾的問(wèn)題提上日程。

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［責(zé)任編輯：江亞玲］

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1671-6183（2016）06-0014-07

收稿日期：2016-06-04

作者簡(jiǎn)介：徐媛媛（1991-），女，江蘇南通人，南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理專(zhuān)業(yè)碩士研究生；研究方向：公共政策。