溫瀟俊

（武漢大學政治與公共管理學院，湖北武漢430072）

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我國財政體制變遷的動力機制研究
——基于制度變遷的研究視角

溫瀟俊

（武漢大學政治與公共管理學院，湖北武漢430072）

摘要：我國財政體制經歷了集中制——包干制——分稅制的變遷歷程，從集中制到包干制變遷的具體動力主要源自于地方政府的拉力，從包干制到分稅制變遷的具體動力主要來自于中央政府的推力，從這幾個演變歷程的研究，可以發(fā)現(xiàn)我國財政體制變遷的抽象動力主要存在于當制度變遷預期收益大于成本時和強制性制度變遷主體的大力推行時。

關鍵詞：制度變遷；動力機制；財政體制；演變歷程

一、我國財政體制變遷的演變歷程

我國財政體制經歷了集中制時期（1950～1980）、包干制時期（1980～1994）和分稅制時期（1994至今）這三個歷史時期。

（一）集中制時期（1950～1980）

建國初到20世紀80年代，我國實行的是集權式的計劃經濟體制，借鑒的是前蘇聯(lián)高度集中的政治經濟體制，財政體制的鮮明特征是“統(tǒng)收統(tǒng)支”，地方財政收入上交中央，地方所需的資金由中央核實統(tǒng)一撥付，并且對于國有企業(yè)而言，每年的利潤也要上交中央，中央通過轉移支付來滿足國有企業(yè)的日常支出，這就是建國初期推行的“收支兩條線”模式。1953年實行“分類分成”模式，實行中央、省、縣三級管理，但還是由中央財政掌握著全國大部分資源。到1958年，由于中蘇關系破裂，中央將自己與地方利益捆綁在一起，然后進行了一次放權，充分發(fā)揮地方積極性，但中央收入占總收入的比重下降（由70%比例降到50%以下），因此到1959年財政體制調節(jié)為“收支下放，計劃包干，地區(qū)調劑，總額分成，一年一變”，要求核實地方財政的收支狀況，當收入大于支出，超出部分按相應比例上交中央；反之，則由中央對地方執(zhí)行財政轉移支付。后進入人民公社和大躍進時代，經濟出現(xiàn)危機，又將財權集中到中央、大區(qū)和省三級，到1962年中央收入比例重新超過地方，從1969年到1978年，中央共制定了6種不同的分權式安排。

縱觀這個階段的財政體制，我們發(fā)現(xiàn)經歷著集權—分權—再集權的制度變遷，總體還是呈現(xiàn)出“統(tǒng)收統(tǒng)支”的態(tài)勢，地方政府沒有獨立的財政，被動地承擔執(zhí)行者的角色。該種體制嚴重挫傷了地方的積極性，并且容易陷入“一放就亂、一亂就收、一收就死”的循環(huán)怪圈。財政體制的調整完全由中央政府主導，每一次的調整都是從中央政府的政策需要出發(fā)，無論是放權，還是集權，都是為了緩解中央政府所承受的財政壓力，為了服務于創(chuàng)造新政權經濟優(yōu)越性的目標［1］。

（二）包干制時期（1980～1994）

文革結束時，中國經濟陷入崩潰的地步，中央入不敷出，地方政府財力也較為緊張，于是中央政府為盤活地方經濟主動調整財政體制，推行分權式改革，以改革集中制下資源高度集中和壟斷的現(xiàn)狀。在這個包干制時期又可以細分為三個階段：第一階段（1980～1984）實行的“劃分收支，分級包干”；第二階段（1985～1987）實行的“劃分稅種，核定收支，分級包干”；第三階段（1988～1994）實行的“多種包干形式”。

第一階段（1980～1984）的特征一是“劃分收支”，即根據(jù)隸屬關系，劃分中央財政與地方財政的收支范圍，把財政收入分為中央固定收入、地方固定收入和中央與地方調劑分成收入三種，這也就是通俗意義上的“分灶吃飯”；特征二是“分級包干”，以五年為包干期，明確地方財政的包干基數(shù)、上解數(shù)額與補助金額等。第二階段（1985～1987）比前一階段的一大變化是“劃分稅種”，緣于企業(yè)上繳給財政的不再是收入而是稅收，但是關于稅種的劃分我國還處于起步階段，劃分方式還不是很科學。第三階段（1988～1994）出現(xiàn)了“收入遞增包干、上解額遞增包干、總額分成、總額分成加增長分成、定額上解和定額補助”等多種包干形式。1980年“劃分收支、分級包干”的分灶吃飯體制、1985年“劃分稅種、核定收支、分級包干”和1988年推行的“財政大包干”這三次財政體制調整，財政放權不斷加大［2］，但這種財政包干制在充分激活地方財政的同時，卻將中央財政給“包死了”，導致中央財政收入所占比例不斷減少。因為中央政府與地方政府信息極不對稱，中央在與地方談判時陷于被動地位，地方政府藏富于民、藏富于企，維護地方利益。

（三）分稅制時期（1994至今）

在1992年鄧小平的南方講話和1993年的十四屆三中全會的背景下，1994年進行了分稅制改革。分稅制（tax-sharing system）作為調整中央與地方財政關系的制度安排，并非完全是我國中央政府理性建構的產物，而是對經濟制度改革的現(xiàn)實反映。

為增強中央的宏觀調控能力，1993年12月15日中央頒布了《國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定》，決定實行分稅制財政管理體制。根據(jù)這個文件的要求，分稅制的內容具體可分為四個方面：（1）中央與地方事權和支出的劃分。根據(jù)中央政府與地方政府的事權，分別承擔相應的支出責任。（2）中央與地方收入的劃分。根據(jù)事權與財權相匹配的原則，將財政收入分為中央固定收入、地方固定收入和中央與地方共享收入，將增值稅、資源稅和證券交易稅作為共享稅。（3）中央財政對地方稅收返還數(shù)額的確定。為了保障發(fā)達地區(qū)的既得利益，中央財政以1993年為基期年，以中央凈上劃收入（即消費稅+75%的增值稅-中央下劃收入）作為返還基數(shù)。1994年以后，稅收返還額在1993年基數(shù)上逐年遞增，遞增率按全國增值稅和消費稅的平均增長率的1∶0.3系數(shù)確定，即上述兩稅全國平均每增長1%，中央財政對地方的稅收返還增長0.3%。（4）原體制中央補助、地方上解以及有關結算事項的處理。為順利推行分稅制改革，1994年實行分稅制以后，原體制的分配格局暫時不變，過渡一段時間再逐步規(guī)范化。2002年，將個人所得稅和企業(yè)所得稅納入共享稅的范疇，2003年十六屆三中全會要求按照“簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴征管”的標準進行財稅體制改革，2004年東北老工業(yè)基地增值稅試點改革，2007年中部六省試點改革，2008年實施《企業(yè)所得稅》，2013年進行營改增的稅制改革，將營業(yè)稅納入共享稅范疇。

二、我國財政體制變遷的動力機制

從我國財政體制的演變歷程來看，主要分為三個時期，即兩個變遷階段：變遷階段一為從集中制到包干制；變遷階段二為從包干制到分稅制。關于這兩個變遷階段的動力機制研究，可以從具體動力和抽象動力兩方面進行分析。

（一）具體動力

1.變遷階段一：從集中制到包干制變遷——地方政府的拉力。（1）集中制嚴重挫傷了地方政府積極性。這一時期的財政體制緣于建國初集中力量優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的戰(zhàn)略，將財政權集中于中央政府手中，從宏觀上合理配置資源，保證了每年10%左右的經濟增長率，為國家建設作出了應有的貢獻。但這種由中央政府行政主導的財政體制在很大程度上剝奪了地方政府的財政自主權和獨立性，地方政府喪失獨立的利益主體地位，被動地承擔執(zhí)行者的角色。

（2）包干制激活了地方籌集資金的積極性。財政包干制時期拋開集中制時期的“大鍋飯”做法，而采用了“分灶吃飯”的方法，充分調動了地方的積極性。財政包干體制的政策初衷是將財權和事權同時下放給地方政府，形象地說，就是“甩包袱”，并通過提高地方政府財政收支的相關性，從而對地方政府提供強烈的財政激勵［1］。財政包干制按照屬地原則征收流轉稅，刺激地方政府不斷發(fā)展地方企業(yè)特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的歸屬權在于地方政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)對財政的貢獻分為稅收和利潤上繳兩部分。其中稅收部分一般由縣政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府分享，利潤上繳部分則歸其所有者——鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村集體，縣政府能夠從中獲益的是對企業(yè)的行政事業(yè)性收費。無論是企業(yè)上繳利潤還是行政事業(yè)性收費，都屬于縣鄉(xiāng)政府的預算外的收入，這充分刺激了地方政府籌集資金的積極性。

地方政府的支出結構由縱向的“條條”變?yōu)闄M向的“塊塊”，有利于地方政府根據(jù)本行政區(qū)域內的實際情況合理配置資源，在這階段最主要源于地方政府的拉力，將地方財政攬于自己手上。

2.變遷階段二：從包干制到分稅制變遷——中央政府的推力。財政包干制相對于計劃經濟體制下的財政體制而言，能充分調動地方政府積極性，但為何中央政府要放棄財政包干制而選擇分稅制呢？其主要原因是中央政府汲取能力下降，宏觀調控能力減弱，因此中央政府需要重新調整財政體制來觸碰“諸侯經濟”的壁壘，提升中央的控制與監(jiān)督力度。

（1）財政包干體制使中央政府陷入收支不均衡的財政危機，刺激中央政府改革財政體制。采用財政包干制以來，可以明顯看到“兩個比重”下降?！皟蓚€比重”指的是財政收入在國內生產總值中的比重和中央財政收入在財政總收入中的比重。其中，第一個比重指涉的是國家財政汲取能力，是關于政府與企業(yè)的關系，第二個比重指涉的是中央政府的財政汲取能力，是中央政府與地方政府的關系。從第二個比重來看，1984年的比重為40.5%，到1993比重降到22%。從中央政府的財政收支狀況來看，1993年中央財政收入900億元左右，但財政赤字300億元左右，占財政收入的三分之一。中央政府不得不向地方政府借錢，到90年代初，先后向地方政府借了三次款，可見當時中央窮、地方富的財政狀況，中央政府的財政汲取能力弱于地方政府，地方政府在央地關系的經濟博弈中占上風。因此，中央政府需要在財政體制中扭轉乾坤就不得不打破原有的財政包干制?！皟蓚€比重”的下降直接導致了1994年的財稅體制改革即分稅制的出臺和實施［3］。

（2）財政包干體制使中央政府陷入非制度性的討價還價漩渦，激勵中央政府調整財政體制?！皠澐侄惙N、核定收支、分級包干”的財政包干制實行后，自1988年后，除了民族地區(qū)外，對各省、自治區(qū)、直轄市和計劃單列市實行了六種不同的包干辦法。但是每一類的分成比例、包干基數(shù)、上解額度、上解辦法等均不相同，就需要中央政府與地方政府不斷地進行討價還價，因而需要一套制度化的財政體制來對中央與地方財政的收支作統(tǒng)一的界定。從制度分析的歷史角度審視，財政包干制本身重視妥協(xié)的特征，使得地方與中央談判能力的強弱，成為地方財政能力多寡的決定因素，而在很大程度上忽視了以生產力或經濟效率作為衡量因素的必要性［4］。在財政包干制下，超出的基數(shù)越多，地方留存下來的收入就越高。除了一些規(guī)定的稅收上繳中央外，其它的大頭基本上歸屬于地方，這種否定性的財政制度有利于地方汲取更多的財政收入。

（二）抽象動力

通過以上對從集中制到包干制和從包干制到分稅制變遷的動力機制分析，我們可以抽象地總結出我國財政體制變遷的動力存在于：

1.制度變遷預期收益大于成本時。從集中制到包干體制的變遷來看，這種制度上的預期收益主要體現(xiàn)在這個階段的包干制比集中制更為可觀，能充分調動地方政府和企業(yè)的積極性和創(chuàng)造性；將中央財政與地方財政松弛有度地綁定在一起，能實現(xiàn)中央與地方財政的雙增收。而相對來說，這個制度所付出的成本與集中制相比并不是很高。相比之下，集中制實行“統(tǒng)收統(tǒng)支”，使得權力過度集中并且激勵作用較弱，因此分權式的包干制成為大家考慮的改革方案。

從包干制到分稅制的變遷來看，此時的包干制使得中央弱、地方強，中央宏觀調控能力下降。王紹光認為到20世紀90年代初期，財政上的分權使得中央的汲取和調控能力在走下坡路，這超過了“分權的底線”［5］。這個階段的財政包干制與增強國家宏觀調控這個收益目標漸行漸遠，而且付出的成本也大，中央需要與地方進行非制度性的討價還價，爭取地方收入能夠多上交到中央，“在中央與地方的不斷博弈下，使得制度實施成本不斷上升，當超過成本等于收益的臨界點后偏離了帕累托改善的方向，地方政府的收益增加是建立在中央的收益受損的基礎上”［6］。

因此到1993年，中央出臺的《國務院關于實行分稅制財政管理體制的決定》開宗明義指出，“根據(jù)黨的十四屆三中全會的決定，為了進一步理順中央與地方的財政分配關系，更好地發(fā)揮國家財政的職能作用，增強中央的宏觀調控能力，促進社會主義市場經濟體制的建立和國民經濟持續(xù)、快速、健康的發(fā)展，國務院決定，從1994年1月1日起改革現(xiàn)行地方財政包干體制，對各省、自治區(qū)、直轄市以及計劃單列市實行分稅制財政管理體制”。實行分稅制后，中央財政收入明顯得到增加，以共享稅為例，在中央政府的層層改革下，中央與地方的共享稅比例不斷攀升，而地方獨享稅的空間不斷得到壓縮，只留下房產稅、土地使用稅等小稅種的獨享稅。地方政府缺乏能支撐起各級政府收人穩(wěn)定增長的主體稅種，形成了地方各級政府在收人劃分上以共享稅為主、固定稅種為輔的收人分配格局［7］。

簡單來說，就是新制度比舊制度更具有制度優(yōu)勢。當制度變遷預期收益大于成本，制度變遷的動力因子就自然被激活了。

2.強制性制度變遷主體的大力推行時。從我國財政制度變遷歷史的長河來看，無論是集中制、包干制還是分稅制財政體制，每次制度的變遷都主要是由中央政府大力推行的。根據(jù)制度變遷的種類劃分來看，可分為強制性制度變遷和誘致性制度變遷，很明顯，我國財政制度變遷屬于強制性制度變遷，都是中央政府推行的大刀闊斧的改革，而不是“由一個人或一群人，在響應獲利機會時自發(fā)倡導組織和實行的制度變遷”的誘致性制度變遷。同時，它與誘致性制度變遷的增量式創(chuàng)新不同，強制性變遷往往要改變現(xiàn)存的根本制度即實現(xiàn)制度的轉型［8］。如果沒有中央政府這個強有力的主體，那么財政體制的歷史變遷就很難進行下去。

從制度供給的主體來看，政府——在中國特別是中央政府，是制度供給的最主要的主體。當競爭加劇以后，政府的稅收最大化動機和利潤下滑的現(xiàn)實迫使政府增加改革的供給［9］。從我國財政體制變遷的歷程來看，每一次的改革都是中央政府基于中央政策的實際考量出發(fā)，為了緩解中央的財政壓力而實行的集權或分權改革。當然中央每次調整財政體制是基于自己目標而展開的，根據(jù)公共選擇理論，無論是中央政府還是地方政府其實都是扮演者“理性經濟人”的角色，如分稅制時期后期中央進行了幾次調整，不斷將共享稅范圍擴大，不斷增強中央的汲取和調控能力，可用公式分階段地表示中央政府從地方政府中獲取的稅收所得：

（1）【1994～2002年】稅收所得=（消費稅+增值稅×0.75）—消費稅和增值稅稅收返還；

（2）【2002年】稅收所得=（消費稅+增值稅× 0.75）-消費稅和增值稅稅收返還+（企業(yè)所得稅+個人所得稅）×0.50-所得稅基數(shù)返還；

（3）【2002年之后】稅收所得=（消費稅+增值稅×0.75）-消費稅和增值稅稅收返還+（企業(yè)所得稅+個人所得稅）×0.60-所得稅基數(shù)返還。

從這些公式可以看出，中央財政汲取能力在不斷增強，這也表明強制性制度變遷主體的大力推行時，制度變遷的動力機制就啟動了。

三、結語

關于制度變遷動力機制的研究，其中諾斯和馬克思兩人的主張比較具有代表性，如果單獨從抽象理論的角度來看，可以有很多套理論體系去闡述這個問題，從制度需求與供給、制度變遷預期收益與成本、強制性制度變遷和誘致性制度變遷等視野去分析，但是具體到某一制度變遷時，抽象理論能否具有很好的解釋力，這個就需要去探究，可能是幾種理論中的某一點具有解釋力，其它點就沒有解釋力，這個就要求我們深入到該制度的變遷歷程中去看，并挖掘制度變遷背后的動力機制，構建出一套自己的解釋框架、模型。本文也試將制度變遷的動力這一理論與我國財政體制的現(xiàn)實結合起來，梳理財政集中制、包干制和分稅制的演變歷程，認為我國財政體制變遷的動力機制可從具體動力和抽象動力兩方面展開探討，具體動力方面主要來源于地方政府的拉力和中央政府的推力，抽象動力主要存在于當制度變遷預期收益大于成本時和強制性制度變遷主體的大力推行時，即圖1模型。

圖1　我國財政體制變遷的動力機制模型

參考文獻：

［1］張恒龍，孟添.中國財政體制（1949-2004）變遷的實證研究——基于財政壓力與競爭的視角［J］.經濟體制改革，2007（4）：100-104.

［2］鄧子基，唐文倩.從新中國60年財政體制變遷看分稅制財政管理體制的完善［J］.東南學術，2011（5）：31-39.

［3］孫秀林，周飛舟.土地財政與分稅制：一個實證解釋［J］.中國社會科學，2013（4）：40-59，205.

［4］何秋仙，樓迎軍.中國財政分權的制度變遷：在博弈均衡與制度設計之間［J］.浙江社會科學，2008（8）：20-27，125-126.

［5］王紹光.分權的底線［M］.北京：中國計劃出版社，1997.

［6］吳金光.制度變遷與財政體制改革［J］.山西財經大學學報，1998（6）：33-36.

［7］李紅霞.關于分稅制財政體制改革的思考［J］.財貿經濟，2007（S1）：11-14，20.

［8］李路曲.制度變遷的動力、特性與政治發(fā)展［J］.學習與探索，2013（7）：44-51.

［9］劉東勛.中國漸進式制度改革的微觀動力機制——一個漸進式制度變遷的供求模型［J］.當代財經，2005（1）：5-9.

［責任編輯：江亞玲］

中圖分類號：F812

文獻標識碼：A

文章編號：1671-6183（2016）06-0057-05

收稿日期：2016-06-14

作者簡介：溫瀟俊（1992-），男，江西寧都人，武漢大學政治與公共管理學院碩士研究生；研究方向：當代中國政府與政治。