城鄉(xiāng)食品安全鴻溝

劉鵬

相較城市居民，農(nóng)民所面臨的食品安全問題更加突出。形成這一鴻溝的重要原因，源自于食品安全監(jiān)管領(lǐng)域的城鄉(xiāng)二元分治體制。

縱觀世界各國的食品安全發(fā)展歷史，食品安全問題的出現(xiàn)和特征，與一個國家和地區(qū)的工業(yè)化和城市化進(jìn)程、態(tài)勢密不可分。

例如，工業(yè)化程度較低的非洲國家主要面臨的食品安全風(fēng)險，來自于新鮮食物腐爛變質(zhì)和不干凈的街頭食品;工業(yè)化快速進(jìn)程中的新興經(jīng)濟(jì)體（如中國、印度等）所面臨的食品安全風(fēng)險，主要源自農(nóng)藥的過度使用和環(huán)境污染;漸漸步入后工業(yè)化社會的歐美發(fā)達(dá)國家的人們，則更關(guān)注先進(jìn)食品科技（如轉(zhuǎn)基因食品、納米食品等）所帶來的不確定性風(fēng)險。

同時，工業(yè)化城市化進(jìn)程還對一個國家或地區(qū)內(nèi)部城市和農(nóng)村地區(qū)的食品安全監(jiān)管體制差異具有很大的影響，中國就是一個最好證明。

近30年來，中國巨大規(guī)模的城市化浪潮在推動經(jīng)濟(jì)增長，改善人們生活質(zhì)量的同時，也衍生出了城鄉(xiāng)差距日益擴(kuò)大的社會危機(jī)，食品安全問題也不例外。更確切地說，在逐步解決了溫飽，中國農(nóng)村地區(qū)開始又面臨著食品安全問題的巨大威脅。根據(jù)不完全統(tǒng)計，當(dāng)代中國80%以上的食品中毒事故都發(fā)生在農(nóng)村地區(qū)，90%以上的食源性疾病都集中在農(nóng)村地區(qū)，相較城市居民，農(nóng)民所面臨的食品安全問題更加突出。

客觀分析，造成這種城鄉(xiāng)差距的原因是多方面的，如城鄉(xiāng)不同的食品來源渠道、消費(fèi)結(jié)構(gòu)、購買力以及對食品安全的認(rèn)知程度等。然而，政府在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域?qū)嵭械某青l(xiāng)二元分治體制，是形成城鄉(xiāng)食品安全鴻溝的重要原因。

那么，目前的城鄉(xiāng)二元分治體制是如何體現(xiàn)的？具有哪些具體的特征？為什么能夠存在和延續(xù)下來？如何能夠盡快實(shí)施體制性改革，從而使農(nóng)民享受食品安全國民待遇？

城鄉(xiāng)分治的三維透視

長期以來，中國的城鄉(xiāng)發(fā)展及政府管理水平的差距已經(jīng)成為一個顯性問題。

在食品安全監(jiān)管領(lǐng)域，經(jīng)過多年的重組與改革，自2009年《食品安全法》正式頒布實(shí)施，中央層面“多部門分段”的監(jiān)管體制已經(jīng)基本穩(wěn)定下來，但是地方政府的監(jiān)管體制仍然存在一定的差異。同時，即便在同一地區(qū)的城鄉(xiāng)不同區(qū)域，在監(jiān)管架構(gòu)上也存在一定的差異。下面僅以一個地級市的城鄉(xiāng)地區(qū)監(jiān)管架構(gòu)設(shè)置的區(qū)別為例。

地級市以下的城市區(qū)域一般都設(shè)市轄區(qū)，因此各個監(jiān)管部門相應(yīng)地都在市轄區(qū)設(shè)置了“xx分局”的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，而在縣級政府中則設(shè)置的是“xx局”。在原有省以下垂直管理體制下，這種不同在監(jiān)管實(shí)踐中本沒有太大差異，然而自2011年底國務(wù)院發(fā)文決定逐步取消工商、質(zhì)監(jiān)省以下垂直管理體制以來，這種監(jiān)管架構(gòu)設(shè)置則可能帶來較大的問題。

從法律和機(jī)構(gòu)設(shè)置的角度分析，區(qū)級分局與縣級局存在一定的區(qū)別：作為市局的派出機(jī)構(gòu)，區(qū)級分局一般都不具有獨(dú)立的法人資格，在執(zhí)法權(quán)限、財務(wù)管理、人事任免等問題上要受到市級局的指導(dǎo)和限制，而縣級局一般具備獨(dú)立的法人資格，因此在財務(wù)、人事和執(zhí)法權(quán)限上要自由寬松很多。類似的，區(qū)級分局對其區(qū)域內(nèi)街道層面的基層監(jiān)管機(jī)構(gòu)也具有較強(qiáng)約束和控制力，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面的基層監(jiān)管機(jī)構(gòu)受到縣級局的影響則相對較小。

這說明，在城市區(qū)域擁有的是一套相對集權(quán)的監(jiān)管體制，而在農(nóng)村區(qū)域的監(jiān)管體制的分權(quán)色彩更濃。從筆者的角度看來，作為一項(xiàng)溢出性和流動性非常強(qiáng)的公共服務(wù)，食品安全監(jiān)管更適合采用相對集權(quán)的監(jiān)管架構(gòu)，有利于保障監(jiān)管部門的獨(dú)立性。因此，在同等條件下，城市地區(qū)的監(jiān)管架構(gòu)更有利于維護(hù)食品安全，而農(nóng)村地區(qū)的分權(quán)監(jiān)管架構(gòu)無疑將會派生出更多的問題，甚至有可能因地方保護(hù)主義而導(dǎo)致監(jiān)管失效。

城鄉(xiāng)食品安全監(jiān)管體制差異的另一個重要方面體現(xiàn)在財政經(jīng)費(fèi)來源上。筆者的實(shí)證調(diào)研顯示，除了少數(shù)發(fā)達(dá)地區(qū)，由于城市是監(jiān)管部門監(jiān)管和防控的重點(diǎn)區(qū)域，在預(yù)算經(jīng)費(fèi)相對有限的情況下，各級政府一般在財政經(jīng)費(fèi)預(yù)算的分配上都采取了優(yōu)先支持城區(qū)監(jiān)管部門的策略，一般城區(qū)監(jiān)管部門的財政預(yù)算經(jīng)費(fèi)可以占到其部門支出的70%-80%，相比之下，許多農(nóng)村地區(qū)的監(jiān)管部門支出占比只有40%-50%，這就意味著許多農(nóng)村地區(qū)的監(jiān)管部門必須要通過預(yù)算外渠道獲取經(jīng)費(fèi)來源，進(jìn)而導(dǎo)致農(nóng)村基層監(jiān)管不得不陷入了“逐利型監(jiān)管”的局面，嚴(yán)重?fù)p害監(jiān)管行為的公平性和公正性。

此外，城鄉(xiāng)食品安全監(jiān)管體制在人力配置上也存在較大的差距。相對于城鎮(zhèn)地區(qū)，農(nóng)村地區(qū)各個監(jiān)管部門的編制數(shù)量都相對薄弱。

筆者曾經(jīng)進(jìn)行實(shí)證調(diào)查，如果按照每萬常住人口，以及每平方公里轄區(qū)面積的監(jiān)管隊(duì)伍人數(shù)進(jìn)行計算，發(fā)現(xiàn)許多農(nóng)村地區(qū)只有同一地區(qū)的城鎮(zhèn)區(qū)域中的三分之一，甚至四分之一，全國80%以上的縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)村沒有專職人員和機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)食品藥品安全監(jiān)管和百姓飲食用藥知識普及，這充分反映出農(nóng)村地區(qū)監(jiān)管人力資源的嚴(yán)重短缺。同時，我們還發(fā)現(xiàn)，一旦遇到重要的專項(xiàng)整治運(yùn)動，城鎮(zhèn)區(qū)域的監(jiān)管隊(duì)伍不夠用的時候，為了優(yōu)先保障城鎮(zhèn)區(qū)域的執(zhí)法需要，一些市局甚至直接從縣級局抽調(diào)人員，而抽調(diào)人員一旦到了城市區(qū)域，往往都會因?yàn)榱魬俪擎?zhèn)較好的發(fā)展條件而想方設(shè)法留在城市，從而更加削弱了農(nóng)村原本就薄弱的監(jiān)管隊(duì)伍。

? ? 根據(jù)不完全統(tǒng)計，當(dāng)代中國80%以上的食品中毒事故都發(fā)生在農(nóng)村地區(qū)，90%以上的食源性疾病都集中在農(nóng)村地區(qū)，相較城市居民，農(nóng)民所面臨的食品安全問題更加突出。

此外，由于食品安全監(jiān)管是一項(xiàng)專業(yè)性、法律性較強(qiáng)的工作，對監(jiān)管者的學(xué)歷和質(zhì)量也有較高的要求，由于農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)生活條件相對較差，很難吸引學(xué)歷高、能力強(qiáng)的人才，反倒是在農(nóng)村監(jiān)管部門做出優(yōu)秀成績的人才經(jīng)常會借此調(diào)入城市區(qū)域的監(jiān)管部門，這就導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)的監(jiān)管人才嚴(yán)重流失，在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層地區(qū)甚至只能依靠兼職性的非專業(yè)群眾來開展監(jiān)管工作。

城鄉(xiāng)二元的三大成因

由以上的分析可以看出，中國現(xiàn)階段已形成了具有中國特色的食品安全城鄉(xiāng)二元監(jiān)管體制。那么，究竟有哪些原因?qū)е铝硕O(jiān)管體制的形成？又該如何分析這些原因在保持和維護(hù)這種二元監(jiān)管體制中的作用？

最為明顯的一個解釋因素在于監(jiān)管體制的歷史慣性。自1949年新中國成立以來，中國在很長的一段時期內(nèi)都實(shí)行了一種“城市優(yōu)先、工業(yè)優(yōu)先”的發(fā)展戰(zhàn)略導(dǎo)向，無論是工農(nóng)產(chǎn)品的“剪刀差”，還是城鄉(xiāng)二元分割的戶籍制度，都是這種發(fā)展戰(zhàn)略的充分體現(xiàn)。自改革開放以來，城鄉(xiāng)差距的成因逐步由原來的行政原因轉(zhuǎn)化為市場原因，市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展同樣也擴(kuò)大了城鄉(xiāng)發(fā)展的鴻溝，這導(dǎo)致了城市和農(nóng)村之間的政府管理體制和公共服務(wù)水平都存在明顯差異，食品安全監(jiān)管自然也不例外。

早在計劃經(jīng)濟(jì)時代，中國的食品安全管理體制就體現(xiàn)為明顯的城鄉(xiāng)二元體制：在城市區(qū)域，由于大部分食品生產(chǎn)、流通和加工企業(yè)都屬于國有企業(yè)，因此往往采用了政府行業(yè)管理部門直接管理、內(nèi)部控制、微觀介入的管理體制;在農(nóng)村區(qū)域，人民公社體制并不能很好地完全控制小農(nóng)經(jīng)濟(jì)式的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)方式，農(nóng)村的食品衛(wèi)生管理主要依靠當(dāng)時的衛(wèi)生防疫站以及各種業(yè)余群眾組織（如赤腳醫(yī)生），而衛(wèi)生防疫站的管理能力和強(qiáng)度遠(yuǎn)不如行業(yè)管理部門，因此導(dǎo)致農(nóng)村的食品衛(wèi)生基本上處于無人管理狀態(tài)。雖然這套“行業(yè)管理部門-衛(wèi)生防疫站”的管理體制在今天已經(jīng)不復(fù)存在，但是其歷史慣性依然十分強(qiáng)大，同時市場化的力量更加激化了城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距，導(dǎo)致現(xiàn)階段城市食品安全監(jiān)管的專業(yè)化能力和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍然明顯高于農(nóng)村地區(qū)。

其次，城市和農(nóng)村地區(qū)的政府在食品安全問題上的激勵結(jié)構(gòu)方面也存在巨大差異，而這種激勵結(jié)構(gòu)的差異可以在很大程度上解釋城鄉(xiāng)二元體制的長期維系?，F(xiàn)階段，大部分對中國食品安全問題的批評與抱怨都來自城市而非農(nóng)村。與城市居民相比，由于農(nóng)民家庭的經(jīng)濟(jì)收入相對較低，受教育程度也普遍不高，導(dǎo)致農(nóng)民對食品價格比對食品安全更加敏感，也致使農(nóng)民對食品安全的容忍度相對較高。此外，農(nóng)民往往不能像城市居民那樣擁有強(qiáng)大的社會資源和媒體聯(lián)系，因此即便碰到了食品安全的危害，也往往不會造成較大的社會影響，這些都導(dǎo)致農(nóng)民在食品安全問題上的集體失聲。

這種完全不同的訴求結(jié)構(gòu)導(dǎo)致農(nóng)村地區(qū)的政府部門既缺乏壓力，也缺乏動力去開展食品安全監(jiān)管工作。相對而言，城市政府部門由于面臨的輿論壓力更大，更容易做出成績讓居民認(rèn)可，因此也就具有更加強(qiáng)大的壓力和動力結(jié)構(gòu)去重視和改善食品安全工作。換言之，食品安全工作在城市和農(nóng)村政府的議程設(shè)定和工作重點(diǎn)中的優(yōu)先性存在較大差別。

最后，城市和農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長模式具有明顯差異，這也為城鄉(xiāng)食品安全二元監(jiān)管體制的存在和發(fā)展提供了條件。

中國的經(jīng)濟(jì)奇跡源于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的起飛，然而對于大多數(shù)中西部農(nóng)村地區(qū)而言，雖然地方政府都想盡快邁入工業(yè)化主導(dǎo)的發(fā)展階段，但從現(xiàn)實(shí)條件來看第一產(chǎn)業(yè)仍然是農(nóng)村地區(qū)的主導(dǎo)和支柱，因此農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展仍然是許多農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長模式的主要源泉。

而且，從現(xiàn)實(shí)情況來分析，由于中國農(nóng)業(yè)發(fā)展的科技水平不高，農(nóng)作物種植和飼養(yǎng)的環(huán)境存在一定的污染，農(nóng)民的食品安全知識普及不夠，導(dǎo)致一些農(nóng)產(chǎn)品確實(shí)存在較大的質(zhì)量安全問題，而作為農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)出地的農(nóng)村政府不得不在食品安全監(jiān)管與當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長中尋求一種微妙的平衡，從而在一定程度軟化了農(nóng)村地方政府在食品安全監(jiān)管問題上的力度。

對于工業(yè)和服務(wù)業(yè)發(fā)展相對較為成熟和集中的城市區(qū)域，由于其經(jīng)濟(jì)增長基本上不再依靠第一產(chǎn)業(yè)，而大量的農(nóng)副產(chǎn)品從農(nóng)村地區(qū)輸入城市地區(qū)，這就使得城市地方政府在食品安全監(jiān)管問題上不需要像農(nóng)村政府那樣進(jìn)行策略的平衡。換而言之，加強(qiáng)食品安全監(jiān)管的力度，并不會在很大程度上影響城市地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長，反而能夠增加市民的生活滿意度，因此這也促使城市地方政府能夠更加重視食品安全監(jiān)管工作。

改革二元分治的政策建議

一部分官員和學(xué)者可能會認(rèn)為，當(dāng)前中國食品安全問題突出，處于風(fēng)險高發(fā)階段，而政府的監(jiān)管能力有限，因此只能優(yōu)先解決城市的食品安全問題，然后再兼顧農(nóng)村的食品安全問題。

筆者認(rèn)為，這是一種非常錯誤的認(rèn)識，理由很簡單：與醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)教育、社會治安問題的最大不同在于，食品安全問題具有非常強(qiáng)的地區(qū)溢出性，由于全國的食品生產(chǎn)和流通市場已經(jīng)形成，任何一個地區(qū)都不可能僅僅依靠自己的高效監(jiān)管而獨(dú)善其身，必須要依靠全國統(tǒng)一的監(jiān)管與協(xié)作才能事半功倍。

同樣的道理，想力圖以犧牲農(nóng)村食品安全為代價來換取城市食品安全監(jiān)管的高效，不僅有悖國民待遇的公民價值，也完全不可行，因?yàn)闆]有農(nóng)村的食品安全，城市的食品安全也根本無法保障。

由此可見，食品安全城鄉(xiāng)二元分治的改革勢在必行。通過以上的種種分析，最終的目的是希望找到形成和維持二元分治體制的制度根源，在此為改革這種二元分治體系提出以下四點(diǎn)政策建議：

第一，優(yōu)化制度激勵，推動地方政府重視農(nóng)村食品安全監(jiān)管工作。加強(qiáng)對農(nóng)村地區(qū)食品安全形勢的報告和統(tǒng)計工作，以便準(zhǔn)確反映農(nóng)村地區(qū)的食品安全形勢。中央政府各個監(jiān)管部門都應(yīng)當(dāng)將農(nóng)村地區(qū)的食品安全監(jiān)管工作單獨(dú)列項(xiàng)，細(xì)化考核指標(biāo)，將其作為對地方政府食品安全監(jiān)管績效考核的重要內(nèi)容。重點(diǎn)考察和協(xié)調(diào)城市和農(nóng)村地區(qū)監(jiān)管力量配備差異，防止監(jiān)管力量配備的差距過大。鼓勵地方政府在食品安全監(jiān)管財政預(yù)算過程中，設(shè)置對農(nóng)村地區(qū)食品安全扶持和補(bǔ)助的專項(xiàng)資金，中央政府可以考慮對其進(jìn)行配對轉(zhuǎn)移支付。

第二，加快農(nóng)村經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量。農(nóng)村食品安全問題的根本解決途徑在于優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量，優(yōu)化農(nóng)產(chǎn)品的安全和質(zhì)量水平。為此，在保障中國糧食安全的前提條件下，應(yīng)當(dāng)鼓勵農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)內(nèi)部的更新?lián)Q代和淘汰升級，淘汰一些質(zhì)量低下、安全風(fēng)險較大的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)技術(shù)，通過強(qiáng)有力的產(chǎn)業(yè)政策引導(dǎo)來強(qiáng)化農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的體系建設(shè)。另外，要破除農(nóng)村地方政府政績考核的唯GDP論，從制度上防止農(nóng)村地方政府為了保護(hù)落后的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力及發(fā)展而犧牲食品安全的做法。

第三，實(shí)施政策傾斜，鼓勵城市政府幫扶農(nóng)村地區(qū)。繼續(xù)充分發(fā)揮地區(qū)和城鄉(xiāng)對口支援制度的優(yōu)勢，試行城市政府和監(jiān)管部門一對一幫扶農(nóng)村監(jiān)管部門的配對方法，促使城市地區(qū)具有優(yōu)勢的人才、技術(shù)和設(shè)備的監(jiān)管優(yōu)勢能夠?yàn)檗r(nóng)村地區(qū)共享，能夠?yàn)檗r(nóng)村地區(qū)的食品安全監(jiān)管發(fā)揮更大的作用，從而保障城市與農(nóng)村食品安全的同步提高。

第四，加強(qiáng)農(nóng)民的食品安全知識宣傳，構(gòu)建新型的農(nóng)村食品安全文化。農(nóng)民既是食品的生產(chǎn)者，又是食品的消費(fèi)者，這種雙重身份導(dǎo)致有時候農(nóng)民會成為食品安全的肇事者，有時候又會成為食品安全的受害者。因此無論是從生產(chǎn)者還是從消費(fèi)者的角度出發(fā)，都應(yīng)當(dāng)重視對農(nóng)村的食品安全知識宣傳。

基層政府應(yīng)當(dāng)充分運(yùn)用農(nóng)民群眾喜聞樂見的各種形式，宣傳食品安全對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和公共健康的重要性，盡量避免過多使用與農(nóng)村日常生活脫節(jié)的學(xué)術(shù)術(shù)語，破除“不干不凈，吃了沒病”的錯誤觀念，構(gòu)建新型的農(nóng)村食品安全文化，從而為縮小城鄉(xiāng)食品安全二元分治體制提供群眾和文化基礎(chǔ)。