破解城鎮(zhèn)化土地和資金瓶頸

王全寶

是否有用地指標(biāo)是推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)成功與否的關(guān)鍵。為此，我們首先編制土地復(fù)耕規(guī)劃。在規(guī)劃和建設(shè)好新的小城鎮(zhèn)的同時(shí)，能否確保把宅基地整理出來，實(shí)現(xiàn)耕地總量不減，質(zhì)量不降，動(dòng)態(tài)平衡，是宅基地?fù)Q房辦法成敗的關(guān)鍵

3月5日，李克強(qiáng)總理在政府工作報(bào)告中指出，縮小城鄉(xiāng)區(qū)域差距，既是調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重點(diǎn)，也是釋放發(fā)展?jié)摿Φ年P(guān)鍵，要深入推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化。

全國人大代表、天津市副市長李樹起在接受《中國新聞周刊》專訪時(shí)認(rèn)為，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，首先要做好“人”的文章、推進(jìn)產(chǎn)城融合、強(qiáng)化服務(wù)管理等工作。

以宅基地?fù)Q房

突破資金與土地雙重約束

中國新聞周刊：天津是較早推行新型城鎮(zhèn)化的城市之一，也積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，請(qǐng)你介紹一下，當(dāng)時(shí)天津推行新型城鎮(zhèn)化都面臨哪些問題？

李樹起：當(dāng)時(shí)存在的主要問題有，小城鎮(zhèn)和村莊規(guī)模普遍偏小，村莊人均建設(shè)用地大，人口密度低，用地不集約，土地利用率不高;各種設(shè)施水平低，公共服務(wù)設(shè)施和基礎(chǔ)設(shè)施不完善;污水垃圾隨處排放與堆放現(xiàn)象普遍，影響投資環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展;土地價(jià)值難以體現(xiàn)，小城鎮(zhèn)建設(shè)資金匱乏。

?李樹起。

面對(duì)這樣的局面，如何加快城市周邊農(nóng)村的城鎮(zhèn)化步伐，破解農(nóng)村城鎮(zhèn)化中的土地和資金兩大瓶頸，滿足廣大農(nóng)民向往城市生活的愿望，同時(shí)，實(shí)現(xiàn)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的相互促進(jìn)和相互協(xié)調(diào)發(fā)展，成為擺在天津面前的一個(gè)重要問題。

針對(duì)上述存在問題，天津市委、市政府高度重視，特別是從2005年開始，全面貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于新型城鎮(zhèn)化的決策和部署，在（黃）興國書記的親自謀劃、親自指揮和部署下，按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，堅(jiān)持從農(nóng)民的根本利益出發(fā)，在全面制定城鄉(xiāng)規(guī)劃和不減少耕地的基礎(chǔ)上，結(jié)合天津自身特點(diǎn)，頂層設(shè)計(jì)破解了土地和資金瓶頸問題。陸續(xù)開展了以宅基地?fù)Q房、農(nóng)村三區(qū)聯(lián)動(dòng)建設(shè)、農(nóng)村“三改一化”和農(nóng)村金融改革等四個(gè)階段性工作，推行了一系列以人為核心的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，探索了一條大城市周邊農(nóng)村城鎮(zhèn)化的新路子，城鎮(zhèn)化發(fā)展速度明顯加快，目前形成了具有天津特色的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展路子?？筛爬椤耙粋€(gè)思路化解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實(shí)施三區(qū)建設(shè)保障‘四金農(nóng)民”。具體是：一個(gè)思路“宅基地?fù)Q房”，化解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，統(tǒng)籌示范工業(yè)園區(qū)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)和農(nóng)民居住社區(qū)“三區(qū)”聯(lián)動(dòng)，培養(yǎng)擁有股金、薪金、租金、保障金的“四金”農(nóng)民。

中國新聞周刊：那么，天津通過何種路徑解決小城鎮(zhèn)建設(shè)的難題？

李樹起：路徑就是采取以宅基地?fù)Q房的辦法。以宅基地?fù)Q房突破了資金與土地雙重約束。

所謂通過宅基地?fù)Q房具體內(nèi)容是在國家現(xiàn)行政策框架內(nèi)，堅(jiān)持承包責(zé)任制不變、可耕種土地不減、尊重農(nóng)民自愿的原則，高水平規(guī)劃、設(shè)計(jì)和建設(shè)有特色、適于產(chǎn)業(yè)聚集的生態(tài)宜居新型小城鎮(zhèn)。按照規(guī)定的置換標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)民以宅基地?fù)Q取小城鎮(zhèn)的住宅，遷入小城鎮(zhèn)居住。農(nóng)民原有宅基地統(tǒng)一組織復(fù)耕，實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡。在規(guī)劃建設(shè)的新型小城鎮(zhèn)，除了規(guī)劃農(nóng)民還遷住宅小區(qū)外，還要規(guī)劃可供市場(chǎng)開發(fā)出讓的土地，通過土地出讓獲得收入平衡小城鎮(zhèn)的建設(shè)資金。

中國新聞周刊：通過宅基地?fù)Q房的關(guān)鍵，是如何調(diào)整出項(xiàng)目所需建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)，用地指標(biāo)這個(gè)問題是如何解決的？

李樹起：是否有用地指標(biāo)是推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)成功與否的關(guān)鍵。為此，我們首先編制土地復(fù)耕規(guī)劃。在規(guī)劃和建設(shè)好新的小城鎮(zhèn)的同時(shí)，能否確保把宅基地整理出來，實(shí)現(xiàn)耕地總量不減，質(zhì)量不降，動(dòng)態(tài)平衡，是宅基地?fù)Q房辦法成敗的關(guān)鍵。

因此，要求各試點(diǎn)區(qū)縣要認(rèn)真編制土地整理復(fù)耕規(guī)劃，嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任主體，明確土地整理復(fù)耕的期限和驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)。凡不能按期實(shí)施土地復(fù)耕、償還土地周轉(zhuǎn)指標(biāo)的，不允許再開工新的示范鎮(zhèn)村項(xiàng)目，不再安排建設(shè)用地指標(biāo)。

項(xiàng)目所需建設(shè)用地周轉(zhuǎn)指標(biāo)，由市國土房管局負(fù)責(zé)向國土資源部銜接落實(shí)，以原村莊宅基地整理復(fù)耕后的土地予以抵還。

底線是不能犧牲農(nóng)民的利益求發(fā)展

中國新聞周刊：用地指標(biāo)來之不易，在建設(shè)過程中，天津是如何集約節(jié)約利用土地的呢？

李樹起：可以說土地是農(nóng)民生存的基礎(chǔ)，土地問題也是新型城鎮(zhèn)化的核心問題，更是決定城鎮(zhèn)化成敗的關(guān)鍵。所以，新型城鎮(zhèn)化應(yīng)將集約節(jié)約利用土地放在首位，應(yīng)做到土地城鎮(zhèn)化與人口城鎮(zhèn)化的相互統(tǒng)一，將提高產(chǎn)城融合和人口集聚作為新型城鎮(zhèn)化的首要條件。

堅(jiān)決杜絕一些城市脫離實(shí)際建設(shè)大馬路、大廣場(chǎng)，特別是一些地區(qū)開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)和新城新區(qū)數(shù)量過多、面積過大的現(xiàn)象。要切實(shí)保護(hù)失地農(nóng)民利益，保持耕地不減質(zhì)量不降。堅(jiān)持城鎮(zhèn)空間分布與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)。城鎮(zhèn)規(guī)模與資源環(huán)境承載能力相適應(yīng)，生態(tài)宜居才成為可能。

在建設(shè)上要堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局緊密銜接，宜大則大、宜小則小，統(tǒng)籌大與小、鎮(zhèn)與村，協(xié)調(diào)推進(jìn)新城、中心鎮(zhèn)、一般鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)。特別是水、氣、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施，這些新型城鎮(zhèn)化質(zhì)量的“硬指標(biāo)”必須高標(biāo)準(zhǔn)完成。按照集聚、智能、綠色、低碳原則，高起點(diǎn)規(guī)劃、高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)、高效能管理，加強(qiáng)低碳節(jié)能降耗技術(shù)開發(fā)應(yīng)用，推廣綠色建筑，發(fā)展綠色交通，構(gòu)建綠色生產(chǎn)方式，倡導(dǎo)綠色生活方式和消費(fèi)模式，建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型新城鎮(zhèn)。

中國新聞周刊：近些年，在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過程中，一些地方政府工作出現(xiàn)了偏差，甚至出現(xiàn)了違反中央政策以及侵害農(nóng)民利益的現(xiàn)象。天津如何避免此類事件發(fā)生？

李樹起：我認(rèn)為，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要依法依規(guī)進(jìn)行，要依法行政。為此以宅基地?fù)Q房建設(shè)示范小城鎮(zhèn)制定了基本原則：一是承包責(zé)任制不變，就是在國家確定的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制這項(xiàng)基本制度不能改變;二是可耕種土地不減，就是不能踩18億畝的耕地紅線，只使用農(nóng)村存量建設(shè)用地;三是尊重農(nóng)民自愿，就是農(nóng)民不同意、不高興、不滿意的事情堅(jiān)決不做，為把好事辦好，我們確定了95%擁護(hù)，5%不反對(duì)的硬性指標(biāo)，未達(dá)到的鎮(zhèn)不能申請(qǐng)?jiān)圏c(diǎn);四是以宅基地?fù)Q房，農(nóng)民不花錢，就是通過土地置換的辦法解決建設(shè)的資金問題。

在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)之初，我們就劃定了底線，不能以犧牲農(nóng)民的利益求發(fā)展。具體來說：一是尊重農(nóng)民意愿。小城鎮(zhèn)建設(shè)工作是否能搞好，關(guān)鍵的一個(gè)問題是能不能尊重農(nóng)民意愿，充分調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民的積極性。在試點(diǎn)工作中，我們貫穿了兩個(gè)自愿的原則：首先是換房，農(nóng)民自己要申請(qǐng)，要自愿;其次是要自愿整理好自己的宅基地，事先要有法律手續(xù)，農(nóng)民要簽協(xié)議。區(qū)縣政府對(duì)這個(gè)問題都有規(guī)范性的辦法，區(qū)縣人大常委會(huì)也做出決定，依法辦事。

二是維護(hù)群眾權(quán)益。農(nóng)民是小城鎮(zhèn)建設(shè)的主體。在試點(diǎn)工作中，區(qū)縣政府主動(dòng)為群眾謀長遠(yuǎn)、算大賬，除了滿足群眾住房改善、養(yǎng)老保障落實(shí)等基本需求外，還考慮到群眾住樓后的長久生計(jì)、生活開銷增大以及教育衛(wèi)生和交通等問題。在制定規(guī)劃中，我們要堅(jiān)持教育、衛(wèi)生、商業(yè)服務(wù)實(shí)行綜合配套，在還遷房安置中留出一定面積的經(jīng)營用房，解決日常開支和維持長久生計(jì)問題。同時(shí)，在鎮(zhèn)村規(guī)劃中預(yù)留部分城鎮(zhèn)工業(yè)用地，解決群眾就業(yè)，增加工資性收入，滿足公共支出的財(cái)政需求，讓群眾在宅基地?fù)Q房過程中，真正成為最大的受益者。

三是不增加農(nóng)民負(fù)擔(dān)。從農(nóng)村的實(shí)際出發(fā)，農(nóng)民按標(biāo)準(zhǔn)置換的住房不花錢，用土地出讓的收益進(jìn)行抵補(bǔ);農(nóng)民入住小區(qū)物業(yè)費(fèi)采用補(bǔ)貼方式逐步過渡，資金來源于市區(qū)財(cái)政稅收返還和集體經(jīng)濟(jì)組織收入和積累。通過探索安裝太陽能、秸稈氣化等途徑提供清潔、廉價(jià)能源，降低日常生活開支;新建住宅區(qū)內(nèi)商業(yè)公建設(shè)施一部分不出售，以出租收益回補(bǔ)群眾。

有就業(yè)、有財(cái)政收入，才能留得住人

中國新聞周刊：在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，有些地方由于產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱、人才資源少，創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新能力不足等原因，對(duì)人口的聚集能力有限，城鎮(zhèn)化的結(jié)果可能是建了城，留不住人。你認(rèn)為該如何解決這一問題？

李樹起：城鎮(zhèn)化不是簡單地遷村并點(diǎn)，蓋一批房子讓農(nóng)民居住，必須有經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，有就業(yè)、有財(cái)政收入，才能留得住人，才能可持續(xù)。我們的做法是利用宅基地?fù)Q房節(jié)約出來的土地指標(biāo)和復(fù)墾出的土地，建設(shè)示范工業(yè)園區(qū)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，并給予出讓金返還、稅收優(yōu)惠等政策支持，使農(nóng)民居住社區(qū)、示范工業(yè)園區(qū)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)“三區(qū)”聯(lián)動(dòng)發(fā)展，促進(jìn)農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收、農(nóng)村增實(shí)力，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)民安居樂業(yè)有保障。31個(gè)區(qū)縣示范工業(yè)園區(qū)，總規(guī)劃面積超過了400平方公里，目前，已累計(jì)完成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)面積200平方公里，累計(jì)投入建設(shè)資金382億元，共有注冊(cè)企業(yè)1.29萬家。累計(jì)簽約項(xiàng)目3224個(gè)，計(jì)劃總投資1.1萬億元。去年累計(jì)完成工業(yè)總產(chǎn)值4294億元，帶動(dòng)50萬農(nóng)民就近就地就業(yè)。21個(gè)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)、100個(gè)現(xiàn)代畜牧業(yè)示范園區(qū)和55個(gè)優(yōu)勢(shì)水產(chǎn)品養(yǎng)殖示范園區(qū)，帶動(dòng)45萬農(nóng)民就地就近就業(yè)。

對(duì)于產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)相對(duì)薄弱和人口聚集能力有限的城鎮(zhèn)，我們主要采取了以下措施：一是制定科學(xué)合理的產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)和規(guī)劃，并給予一定的政策優(yōu)惠支持，有計(jì)劃、有重點(diǎn)、有秩序地推進(jìn)，促進(jìn)城鎮(zhèn)可持續(xù)健康發(fā)展。二是對(duì)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施加大財(cái)政投入力度，完善文化、教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，強(qiáng)化綜合功能，增強(qiáng)城鎮(zhèn)服務(wù)能力，提升服務(wù)水平。三是引導(dǎo)社會(huì)資本參與小城鎮(zhèn)建設(shè)和開發(fā)，鼓勵(lì)好的教育醫(yī)療單位到小城鎮(zhèn)設(shè)分支機(jī)構(gòu)，帶動(dòng)城鎮(zhèn)發(fā)展。

中國新聞周刊：推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，如何防止“攤大餅”“大城市病”現(xiàn)象的出現(xiàn)？

李樹起：根據(jù)我市發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，一是要規(guī)劃先行。立足天津?qū)嶋H，我們編制了“雙城雙港、相向拓展、一軸兩帶、南北生態(tài)”的空間發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃，并依據(jù)該規(guī)劃，確定了“城市主中心和副中心、郊區(qū)縣11個(gè)新城、100個(gè)一般鎮(zhèn)和500個(gè)村”組成的四級(jí)城鎮(zhèn)布局。二是要合理控制城市規(guī)模。依據(jù)環(huán)境容量和城市綜合承載能力，科學(xué)劃定城市開發(fā)邊界，控制城市開發(fā)強(qiáng)度，推動(dòng)城市發(fā)展由外延擴(kuò)張式向內(nèi)涵提升轉(zhuǎn)變。三是要高水平建設(shè)小城鎮(zhèn)。高標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)小城鎮(zhèn)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)，不斷增強(qiáng)綜合承載力、集聚力和輻射力，解決好就業(yè)、住房、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等現(xiàn)實(shí)問題，努力打造集約緊湊、綠色低碳、和諧宜居、富有特色的現(xiàn)代化城鎮(zhèn)，讓居民安心工作生活在當(dāng)?shù)?，緩解天津中心城區(qū)壓力。四是要?jiǎng)?chuàng)新城鎮(zhèn)發(fā)展。我們著力打造城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)平臺(tái)、生活空間和發(fā)展空間，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，農(nóng)村土地制度、集體產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)業(yè)經(jīng)營體系、金融創(chuàng)新等相關(guān)領(lǐng)域改革，激活城鎮(zhèn)發(fā)展活力。