楊　　帆　　宋鵬飛

環(huán)境區(qū)域合作治理中的法律問(wèn)題研究

楊帆宋鵬飛*

內(nèi)容提要：環(huán)境是人類社會(huì)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，但近代工業(yè)技術(shù)的飛速發(fā)展使地球環(huán)境遭遇了嚴(yán)重的危機(jī)。作為發(fā)展中國(guó)家的中國(guó)，快速的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、粗放的發(fā)展方式給生態(tài)環(huán)境帶來(lái)極大的壓力，一些地方甚至因此付出巨大的代價(jià)，影響社會(huì)的綜合發(fā)展。理論研究成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)表明，應(yīng)對(duì)環(huán)境危機(jī)，一定要走區(qū)域合作之路。環(huán)境保護(hù)的地緣性要求各個(gè)縣市、省份、區(qū)域之間開展合作，而法制是開展區(qū)域合作的長(zhǎng)效保障。當(dāng)前國(guó)內(nèi)外有關(guān)低碳發(fā)展、環(huán)境保護(hù)的區(qū)域合作及其法制建設(shè)都處于探索階段，成功的模式較少。有效緩解我國(guó)環(huán)境危機(jī)，必須綜合考量我國(guó)各省份、各區(qū)域的實(shí)際情況，借鑒國(guó)際社會(huì)有益做法，通過(guò)區(qū)域立法來(lái)推動(dòng)和鞏固低碳發(fā)展，實(shí)現(xiàn)對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。

環(huán)境危機(jī)低碳發(fā)展區(qū)域合作法制回應(yīng)

一、環(huán)境治理需要區(qū)域合作

區(qū)域合作，一般是指以橫向經(jīng)濟(jì)聯(lián)系為鏈接、在自主的基礎(chǔ)上，按照互利互惠、協(xié)同發(fā)展的原則，區(qū)域之間不同行為主體在某些領(lǐng)域突破傳統(tǒng)阻礙進(jìn)行合作而發(fā)生的一種組織行為、經(jīng)濟(jì)行為。相比其他合作，區(qū)域合作對(duì)環(huán)境治理尤為重要：

1.從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的角度來(lái)講，區(qū)域合作首先是建立在一定經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)之上的，區(qū)域之間通過(guò)合作集中資源優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，增加區(qū)域的合力，使得各自經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模擴(kuò)大和抗風(fēng)險(xiǎn)能力提高。伴隨區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化快速發(fā)展，區(qū)域內(nèi)環(huán)境壓力緊繃和氣候問(wèn)題日益嚴(yán)重。工廠將不符合環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的污水和廢氣不經(jīng)處理直接排放到河流與大氣中，造成整個(gè)流域的水資源破壞；區(qū)域大氣污染物排放量嚴(yán)重超標(biāo)，酸雨頻繁威脅農(nóng)作物生長(zhǎng)；家用汽車數(shù)量與日俱增，大氣污染、噪音污染等隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的愈演愈烈，自然資源成為區(qū)域內(nèi)的稀有資源。地理環(huán)境已經(jīng)成為制約區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要條件，區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展走區(qū)域環(huán)境合作之路已然成為一種趨勢(shì)。

2.從環(huán)境保護(hù)的效益性角度出發(fā)，“最初的環(huán)境資源立法將重點(diǎn)放在污染物產(chǎn)生后的排放限制或廢物產(chǎn)生后的處理處置方面，故被稱為末端治理?！?張璐：《環(huán)境產(chǎn)業(yè)的法律調(diào)整——市場(chǎng)化漸進(jìn)語(yǔ)環(huán)境資源法轉(zhuǎn)型》，科學(xué)出版社2005年版，第28頁(yè)。然而隨著時(shí)間的考驗(yàn)，“先污染、后治理”的環(huán)境代價(jià)弊端日益明顯，因?yàn)橐坏┉h(huán)境遭到污染和破壞，短期往往難以消除和恢復(fù)，超過(guò)環(huán)境承受極限甚至具有不可恢復(fù)性。在活生生的數(shù)據(jù)與教訓(xùn)面前，以 “預(yù)防為主”的環(huán)境政策引起了人們的關(guān)注。然而，要從源頭遏制環(huán)境問(wèn)題的產(chǎn)生，必須加強(qiáng)環(huán)境區(qū)域合作，從整體上進(jìn)行統(tǒng)一、科學(xué)的規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的綜合治理。

3.環(huán)境區(qū)域合作是緩解環(huán)境危機(jī)的重要保障。從全球范圍內(nèi)來(lái)看，西方發(fā)達(dá)國(guó)家目前面臨的環(huán)境問(wèn)題以環(huán)境污染為主，而廣大發(fā)展中國(guó)家則主要是環(huán)境破壞。我國(guó)雖然是發(fā)展中國(guó)家，但現(xiàn)今的環(huán)境問(wèn)題卻兼具雙重性，環(huán)境破壞、環(huán)境污染兩種類型的環(huán)境問(wèn)題都到了亟需解決的地步。從環(huán)境的整體性角度出發(fā)，環(huán)境是整個(gè)地球的生態(tài)一體化問(wèn)題，但不能否認(rèn)的是，它首先是區(qū)域的問(wèn)題。地球是迄今唯一適合人類生存與發(fā)展的地方，人類社會(huì)要保護(hù)好這個(gè)綠色家園，一定要對(duì)環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行有效預(yù)防和恢復(fù)治理，要做到科學(xué)的規(guī)劃及合理的利用有限的自然資源，加強(qiáng)環(huán)境區(qū)域合作。若只是區(qū)域內(nèi)各個(gè)個(gè)體只顧自己利益，缺少統(tǒng)一的協(xié)調(diào)治理機(jī)制，環(huán)境治理的效果肯定是甚微的。

二、環(huán)境治理區(qū)域合作的實(shí)踐探索

（一）全球范圍內(nèi)關(guān)于環(huán)境區(qū)域合作的實(shí)踐

“種類越來(lái)越多的環(huán)境問(wèn)題，它們?cè)诜秶鲜堑貐^(qū)性的或全球性的，或者它們影響著共同的國(guó)際領(lǐng)域，將要求國(guó)與國(guó)之間廣泛合作及國(guó)際組織采取行動(dòng)以謀求共同的利益。”《人類環(huán)境宣言》第7條原則明確宣示，因此，全世界加強(qiáng)環(huán)境合作也理所當(dāng)然的事情。近幾年世界各國(guó)正在積極摸索直接有效解決區(qū)域環(huán)境問(wèn)題的措施，在已建立的區(qū)域合作組織基礎(chǔ)上進(jìn)行環(huán)境區(qū)域合作的協(xié)商是目前最為便捷的途徑。

歐盟是全球區(qū)域一體化的最成功的組織。在成立伊始，歐盟就規(guī)劃了明確的目標(biāo)，即在歐盟的范圍內(nèi)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合作和均衡發(fā)展；在環(huán)境不受破壞的前提下，實(shí)現(xiàn)持續(xù)的和穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，達(dá)到高水平的經(jīng)濟(jì)行為的轉(zhuǎn)化。作為歐盟的成員國(guó)多數(shù)為發(fā)達(dá)國(guó)家，幾乎都是工業(yè)革命的先驅(qū)國(guó)，進(jìn)入工業(yè)時(shí)代已近百年，各種環(huán)境隱患日益明顯，且國(guó)與國(guó)相鄰又聯(lián)系密切，環(huán)境問(wèn)題一旦發(fā)生就像瘟疫一般在整個(gè)歐洲大陸蔓延開來(lái)，于是歐盟即采取措施進(jìn)行環(huán)境保護(hù)，且制定相關(guān)的法律與政策予以保障。2趙藝雯：《論環(huán)境區(qū)域合作制度的建設(shè)》，載 《可持續(xù)發(fā)展·環(huán)境保護(hù)·防震減災(zāi)——2012年全國(guó)環(huán)境資源法學(xué)研討會(huì)（2012.6.22-25.成都）論文集》，第474頁(yè)。歐盟的區(qū)域環(huán)境一體化以兩個(gè)顯著特征而聞名，即 “超國(guó)家的機(jī)構(gòu)制定環(huán)境保護(hù)的法規(guī)政策”和成員環(huán)境保護(hù)觀念成熟。歐盟這種超國(guó)家機(jī)構(gòu)之所以能順利成立發(fā)展，取決于獨(dú)立統(tǒng)一的貨幣政策，獨(dú)立的貨幣統(tǒng)一體系為其市場(chǎng)內(nèi)部統(tǒng)一和一致對(duì)外關(guān)系提供了經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，以致使歐盟組織的內(nèi)部機(jī)構(gòu)不受各個(gè)成員國(guó)的制約，這也是比其他區(qū)域一體化組織有優(yōu)勢(shì)的一點(diǎn)。

歐盟成員國(guó)環(huán)境保護(hù)意識(shí)非常強(qiáng)烈，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)發(fā)展一直處在世界的領(lǐng)先地位。歐盟的前身歐共體在1970年提出的第一個(gè)環(huán)境口號(hào) “環(huán)境無(wú)國(guó)界”，接著在1973-1977年實(shí)施歐共體的第一個(gè)環(huán)境行動(dòng)計(jì)劃，其規(guī)定的11條原則對(duì)后來(lái)一直影響深遠(yuǎn)。通過(guò)一系列法律手段建立了歐盟的環(huán)境合作與約束機(jī)制，迄今為止歐盟制定了200多部與環(huán)境和資源保護(hù)有關(guān)的法律，內(nèi)容涉及環(huán)境質(zhì)量的基本法規(guī)、工業(yè)生產(chǎn)過(guò)程的標(biāo)準(zhǔn)以及產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)。歐盟統(tǒng)一制定的法律法規(guī)，為其成員國(guó)提供了一個(gè)共同的基礎(chǔ)，各成員國(guó)利益相關(guān)者商定具體實(shí)施方式，實(shí)現(xiàn)了追逐共同環(huán)境目標(biāo)的利益。

北美自由貿(mào)易區(qū)環(huán)境區(qū)域合作類似同歐盟，環(huán)境區(qū)域成員國(guó)的成員環(huán)境保護(hù)意識(shí)也很高。1992年美國(guó)、加拿大和墨西哥三國(guó)共同簽定了 《北美自由貿(mào)易協(xié)定》，減低了貿(mào)易關(guān)稅和壁壘。在加強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的同時(shí)給三國(guó)在環(huán)境領(lǐng)域的協(xié)調(diào)合作開了好頭。環(huán)境問(wèn)題應(yīng)不應(yīng)該寫入 《北美自由貿(mào)易協(xié)定》當(dāng)時(shí)爭(zhēng)論很大，但其后簽訂的 《北美環(huán)境合作協(xié)定》為區(qū)域成員國(guó)之間的友好環(huán)境合作打下了基礎(chǔ)，該協(xié)定主要規(guī)定了環(huán)境保護(hù)的條約義務(wù)、建立專門的環(huán)境工作機(jī)構(gòu)和尋求環(huán)境爭(zhēng)端的妥善解決等等來(lái)實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)環(huán)境保護(hù)。從上世紀(jì)70年代開始，美國(guó)、加拿大和墨西哥三個(gè)北美主要國(guó)就對(duì)嚴(yán)重的跨界環(huán)境污染十分關(guān)心，在環(huán)境問(wèn)題的區(qū)域合作治理上取得了許多成功經(jīng)驗(yàn)。有一點(diǎn)不同于歐盟，北美自由貿(mào)易區(qū)不具有獨(dú)立的超國(guó)家機(jī)構(gòu)，北美自由貿(mào)易區(qū)的環(huán)境區(qū)域合作的法規(guī)政策等多是基于成員國(guó)之間的協(xié)商，由成員國(guó)成立專門的委員會(huì)處理協(xié)定之下的具體工作。

在亞洲，進(jìn)行區(qū)域環(huán)境保護(hù)合作，已成為亞洲各個(gè)國(guó)家所達(dá)成的共識(shí)。1997年啟動(dòng)的東亞區(qū)域合作是亞洲經(jīng)濟(jì)一體化的開端。其后每年規(guī)定期限舉辦的 “10+3”會(huì)議和以此逐漸形成的 “10+1”和中韓會(huì)議等會(huì)議體制，為打造多元化的環(huán)境區(qū)域合作提供了良好的契機(jī)。

（二）我國(guó)地方政府主導(dǎo)下區(qū)域環(huán)境合作的實(shí)踐探索

在全國(guó)范圍內(nèi)，我國(guó)已經(jīng)形成珠三角、粵港澳、長(zhǎng)三角等多個(gè)成熟的經(jīng)濟(jì)發(fā)展圈，由于對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與GDP增長(zhǎng)的過(guò)于追求，這些經(jīng)濟(jì)發(fā)展圈一度忽略了環(huán)境生態(tài)的保護(hù)。但近幾年頻發(fā)且愈發(fā)嚴(yán)重的環(huán)境污染問(wèn)題迫使這些地區(qū)開始關(guān)注區(qū)域內(nèi)的污染治理問(wèn)題。如為加快推進(jìn)長(zhǎng)三角環(huán)境保護(hù)一體化，長(zhǎng)三角兩省一市 （江蘇、浙江和上海）按照 “科學(xué)發(fā)展，統(tǒng)籌規(guī)劃；務(wù)實(shí)合作，創(chuàng)新機(jī)制；突出重點(diǎn)，整體推進(jìn)；優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，互利共贏”的原則，注重合作的公平和效益，從長(zhǎng)三角區(qū)域整體環(huán)境系統(tǒng)統(tǒng)籌考慮的角度，制定了合理的區(qū)域合作規(guī)劃，建立了區(qū)域環(huán)境保護(hù)合作機(jī)制。我國(guó)新修訂的 《環(huán)境保護(hù)法》（以下簡(jiǎn)稱新 《環(huán)境保護(hù)法》）雖然規(guī)定了地方政府的區(qū)域合作制度，但完整的實(shí)施及保障機(jī)制卻并未確立。環(huán)境區(qū)域合作應(yīng)該以共同的利益為基礎(chǔ)，才能確保參加合作主體的積極性。完善我國(guó)環(huán)境區(qū)域合作制度，應(yīng)從以下幾方面著手：

1.以生態(tài)利益補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建為契機(jī)，推動(dòng)環(huán)境區(qū)域合作的發(fā)展。新 《環(huán)境保護(hù)法》有諸多創(chuàng)新點(diǎn)，其中第三十一條規(guī)定了 “國(guó)家建立、健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償制度”，該規(guī)定為生態(tài)利益補(bǔ)償機(jī)制的構(gòu)建提供了指引。但該條也只是做出了宏觀的規(guī)定，有關(guān)具體的操作規(guī)程以及政府的責(zé)任都沒(méi)有詳細(xì)的規(guī)定，進(jìn)一步的實(shí)施還需深入研究和不斷完善關(guān)于生態(tài)利益的補(bǔ)償機(jī)制。

首先，要設(shè)立合作主體之間的生態(tài)利益補(bǔ)償平臺(tái)?？v向的政府間生態(tài)補(bǔ)償制度具有一定的局限性，補(bǔ)償主體的能力及其目標(biāo)只在其所轄范圍內(nèi)，所以我們要建立橫向的區(qū)域政府間資金轉(zhuǎn)移支付制度。在交易方式上以市場(chǎng)為交易媒介，而不能讓政府同時(shí)成為交易規(guī)則的制定者和適用者，這樣才能高效的發(fā)揮生態(tài)利益補(bǔ)償機(jī)制的功能。其次，要協(xié)商制定生態(tài)利益分享制度。環(huán)境區(qū)域合作其關(guān)鍵問(wèn)題就是各個(gè)合作主體的利益如何調(diào)節(jié)，生態(tài)利益分享機(jī)制合理與否，不僅關(guān)乎合作主體的動(dòng)力，更重要的是它直接關(guān)乎合作的成效。最后，還應(yīng)設(shè)立權(quán)威性的利益協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)。無(wú)論制度規(guī)定的有多么完美，在具體的合作實(shí)踐中仍會(huì)出現(xiàn)各種地方利益沖突和矛盾，此時(shí)就需要設(shè)立具有權(quán)威性的生態(tài)利益協(xié)調(diào)結(jié)構(gòu)。不管是國(guó)家層面的跨區(qū)域環(huán)境治理協(xié)調(diào)委員會(huì)還是合作主體協(xié)商設(shè)立的內(nèi)部管理機(jī)構(gòu)，都必須賦予其相應(yīng)的權(quán)限，以及解決爭(zhēng)議的程序，實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境爭(zhēng)議公平、公正、及時(shí)的解決。

2.以管理為職能，成立跨區(qū)域的環(huán)境合作組織。區(qū)域環(huán)境合作對(duì)于環(huán)境治理最重要的意義體現(xiàn)在其對(duì)跨界污染的有效治理上，而我國(guó)目前 “跨界污染”的頻頻的發(fā)生主要原因是：許多區(qū)域仍以本地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為要?jiǎng)?wù)，他們認(rèn)為污染不發(fā)生在自己的地盤上就行。3李英：《區(qū)域環(huán)境合作與可持續(xù)發(fā)展法制初探》，載 《法學(xué)家》2007年第2期。對(duì)此，設(shè)立跨區(qū)域的環(huán)境管理組織，對(duì)區(qū)域性環(huán)境污染問(wèn)題實(shí)行專門管理十分必要。當(dāng)前我國(guó)在環(huán)境區(qū)域合作機(jī)構(gòu)設(shè)立上已經(jīng)進(jìn)行了一些探索。例如，一些地方設(shè)立了環(huán)保區(qū)域督查中心，這種機(jī)構(gòu)的設(shè)置為我國(guó)環(huán)境區(qū)域合作管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立指明了方向。在西方環(huán)境法治發(fā)達(dá)的國(guó)家，針對(duì)環(huán)境區(qū)域合作形成的制度都已十分成熟，因此，我國(guó)在進(jìn)行區(qū)域合作組織設(shè)立的探索時(shí)對(duì)西方的相關(guān)制度也可以進(jìn)行合理借鑒。我國(guó)設(shè)立面向低碳的跨區(qū)域的環(huán)境合作組織時(shí)，必須充分考慮以下幾個(gè)方面問(wèn)題：首先，在劃分環(huán)境區(qū)域前，一定要進(jìn)行科學(xué)的研究分析，合理確定環(huán)境污染的流域，并將這種劃分模式在法律上予以明確規(guī)定，而不能像以往只是依據(jù)政府部門的行政協(xié)議。其次，在具體的機(jī)構(gòu)設(shè)置上，可以在國(guó)務(wù)院的指導(dǎo)下，設(shè)立由合作區(qū)域各級(jí)政府、環(huán)保部門、企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)及有關(guān)社會(huì)組織組成的針對(duì)環(huán)境區(qū)域合作的委員會(huì)。機(jī)構(gòu)以召開定期合作會(huì)議的形式，對(duì)合作區(qū)域內(nèi)部的環(huán)境治理問(wèn)題進(jìn)行協(xié)商，這種由各級(jí)主體互動(dòng)交流的工作制度，有利于政府制定符合公共利益的環(huán)境規(guī)劃，提高區(qū)域環(huán)境問(wèn)題治理能力。

3.構(gòu)建區(qū)域環(huán)境合作治理的信息溝通機(jī)制。信息溝通是區(qū)域環(huán)境合作治理的基礎(chǔ)，系統(tǒng)化的信息溝通機(jī)制對(duì)開展合作治理具有關(guān)鍵作用。修訂后的 《環(huán)境保護(hù)法》設(shè)專章規(guī)定了 “信息公開和公眾參與”，這是我國(guó)環(huán)保信息溝通的一大進(jìn)步。但在條文中規(guī)定信息權(quán)的主體是公民、法人和其他組織，不是開展環(huán)境區(qū)域合作的地方行政主體之間。雖然政府作為社會(huì)主體的一種也有權(quán)去查詢其他政府合作主體公布的環(huán)境信息，進(jìn)而達(dá)到信息溝通機(jī)制要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，但這與制度化、體系化信息溝通機(jī)制在本質(zhì)上存在著差別。顯然，地方政府不論是在信息交流的時(shí)間上還是在內(nèi)容上都更具有優(yōu)勢(shì)，并且更能實(shí)現(xiàn)合作各方的溝通交流。因此，應(yīng)建立和完善政府間的信息交流機(jī)制，促進(jìn)跨區(qū)域政府之間，政府與企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、非政府組織之間的信息交流分享和交流溝通，在落實(shí)協(xié)議、合作運(yùn)作階段要經(jīng)常性進(jìn)行互動(dòng)和溝通，善于發(fā)現(xiàn)合作中的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，妥善協(xié)調(diào)利益關(guān)系，及時(shí)調(diào)整合作策略，以保證合作的順利進(jìn)行。4朱元秀、徐長(zhǎng)樂(lè)：《我國(guó)區(qū)域合作中的政府間協(xié)議淺析——以上海為例》，載 《當(dāng)代經(jīng)濟(jì)管理》2011年第7期。

構(gòu)建信息溝通機(jī)制最重要的是要建立區(qū)域環(huán)境信息溝通平臺(tái)，對(duì)此，可以依托互聯(lián)網(wǎng)科技，利用互聯(lián)網(wǎng)資源，建立統(tǒng)一的環(huán)境區(qū)域合作信息管理系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境信息的及時(shí)分享和高速傳送，使各個(gè)合作主體都能隨時(shí)掌握和了解合作區(qū)域內(nèi)部的環(huán)境信息。此外，還要建立環(huán)境信息通報(bào)制度，現(xiàn)代環(huán)境信息通報(bào)有多種方式，如通過(guò)官方網(wǎng)站進(jìn)行公示、展開聯(lián)合會(huì)議、發(fā)布環(huán)境信息簡(jiǎn)報(bào)等等，通過(guò)這些途徑將環(huán)境信息在合作組織內(nèi)部進(jìn)行通報(bào)。在環(huán)境區(qū)域合作組織內(nèi)部，管理機(jī)構(gòu)可以建立多元化的環(huán)境信息通報(bào)制度，定期通報(bào)各個(gè)合作主體的有關(guān)環(huán)境信息，對(duì)區(qū)域合作組織整體的環(huán)境治理進(jìn)行適時(shí)的溝通和及時(shí)的調(diào)整，保障治理工作的高效完成。

三、環(huán)境區(qū)域合作的法制化治理

（一）我國(guó)環(huán)境區(qū)域合作法制現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

我國(guó)從法律層面上意識(shí)到環(huán)境問(wèn)題的嚴(yán)峻態(tài)勢(shì)始于1972年召開的聯(lián)合國(guó)人類環(huán)境會(huì)議。在隨后的幾年，經(jīng)過(guò)不斷研究論證，于1979年出臺(tái)了新中國(guó)第一部有關(guān)環(huán)境的專門法律——《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法 （試行）》。自此算起，我國(guó)的環(huán)境法律體系建設(shè)已走過(guò)了近四十年的歷程，在此期間，國(guó)家從多方面對(duì)環(huán)境法律體系進(jìn)行了完善，除了對(duì) 《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》進(jìn)行了修改以外，還制定了 《中華人民共和國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《中華人民共和國(guó)大氣污染防治法》等幾十部與環(huán)境保護(hù)有關(guān)法律法規(guī)，這些法律對(duì)我國(guó)的環(huán)境保護(hù)事業(yè)發(fā)展發(fā)揮了重大作用。但縱觀我國(guó)環(huán)境法律體系，其中對(duì)環(huán)境區(qū)域合作的規(guī)定少之又少，在國(guó)際社會(huì)大力提倡環(huán)境區(qū)域合作的背景下，我國(guó)的相關(guān)立法表現(xiàn)出了嚴(yán)重滯后。

首先，關(guān)于環(huán)境區(qū)域合作制度我國(guó)的根本法律中并沒(méi)有給予明確的條文支持。例如在我國(guó)憲法中雖然有關(guān)于環(huán)境保護(hù)的總綱性規(guī)定，但對(duì)環(huán)境區(qū)域合作制度卻沒(méi)有原則性的指導(dǎo)，這使得我國(guó)的環(huán)境法律法規(guī)缺少了其在制定環(huán)境區(qū)域合作制度時(shí)的指導(dǎo)方針。新 《環(huán)境保護(hù)法》中也只是對(duì)縱向的環(huán)境治理主體做出了規(guī)定，其中第十七條和第十八條都是對(duì)有關(guān)環(huán)境監(jiān)測(cè)和治理的制度詳細(xì)規(guī)定，但它只從國(guó)務(wù)院、環(huán)保部到地方各級(jí)政府的職權(quán)做出了明確了劃分，對(duì)地方各級(jí)政府之間如何展開環(huán)境合作并沒(méi)有提出有建設(shè)性的規(guī)定。此外，該法中的諸多規(guī)定還與環(huán)境區(qū)域合作制度的構(gòu)建思想相悖，例如第七條，該條一并規(guī)定了環(huán)保部和地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門監(jiān)督管理職責(zé)，同時(shí)明確了工作方針是統(tǒng)一管理，類似的法律規(guī)定都表明行政區(qū)劃是我國(guó)環(huán)境管轄的根基。強(qiáng)調(diào)行政區(qū)域內(nèi)部的治理，忽視環(huán)境治理的區(qū)域性，這將阻礙區(qū)域間的合作，也不利于環(huán)境區(qū)域合作制度構(gòu)建。

其次，地方政府對(duì)開展環(huán)境區(qū)域合作缺少相應(yīng)的配套法規(guī)。在我國(guó)，因?yàn)榄h(huán)境問(wèn)題是各級(jí)政府部門在自己的轄區(qū)內(nèi)具體處理，這使得具有地方特色的環(huán)境法規(guī)的制定顯得尤為重要。但在實(shí)際的地方環(huán)境立法工作中往往表現(xiàn)出了立法形式主義，只是盲目的追求與中央有關(guān)立法的對(duì)應(yīng)一致，沒(méi)有因地制宜的考慮本地實(shí)際的立法需求以及環(huán)境問(wèn)題的區(qū)域性，這就致使我國(guó)地方環(huán)境立法的質(zhì)量不高。如，我國(guó)地方環(huán)境立法原則上應(yīng)以所轄行政區(qū)域?yàn)槠湫ЯΨ秶?，根本無(wú)法有效解決跨區(qū)域的環(huán)境污染治理問(wèn)題。環(huán)境要素的不確定性決定了我們不能以行政區(qū)域內(nèi)部的單一方式治理環(huán)境問(wèn)題，像大氣污染、各種溫室氣體的排放其影響范圍都是跨行政區(qū)域的。因此，地方政府在開展環(huán)境保護(hù)工作和防治污染的立法時(shí)，一定要考慮跨行政區(qū)域立法的合作與協(xié)商。

（二）國(guó)際社會(huì)環(huán)境區(qū)域合作的法制實(shí)踐

環(huán)境區(qū)域合作需要統(tǒng)一的法律制度為其實(shí)踐提供保障，對(duì)此，國(guó)際社會(huì)付出了極大的努力。最早也最具有國(guó)際影響力的首推 《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》，該公約在1992年巴西召開的聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)審議上通過(guò)，它是第一個(gè)在全球范圍內(nèi)為應(yīng)對(duì)氣候變化及其給人類生存和發(fā)展帶來(lái)威脅的國(guó)際公約，同時(shí)也是人類社會(huì)在解決氣候變化問(wèn)題上展開國(guó)際合作探索的一個(gè)重要框架。該公約確立了一系列重要制度，這些制度為國(guó)際社會(huì)開展合作提供了方向和指南。其中的國(guó)家信息通報(bào)制度的制定可謂具有開創(chuàng)性，它規(guī)定了各締約國(guó)的報(bào)告義務(wù)和履行約定的情況等有關(guān)內(nèi)容，該制度不僅推動(dòng)了公約的順利實(shí)施，也為后來(lái)國(guó)際社會(huì)、國(guó)家之間、一國(guó)行政區(qū)域內(nèi)部制定環(huán)境合作法律形成了示范作用。

為更好的推進(jìn)世界范圍內(nèi)的環(huán)境合作，國(guó)際社會(huì)于1997年在東京召開了另一歷史性的氣候大會(huì)。大會(huì)上各國(guó)經(jīng)過(guò)激烈的爭(zhēng)論，最終通過(guò)了 《京都議定書》這一更為詳細(xì)和具有可操作性的氣候環(huán)境公約，其中確立的 “京都三機(jī)制”即 “聯(lián)合履約”、“清潔發(fā)展機(jī)制”和 “排放貿(mào)易”為國(guó)際社會(huì)環(huán)境合作提供了清晰的思路?！奥?lián)合履約機(jī)制”以與會(huì)各國(guó)國(guó)家之間展開的環(huán)境合作項(xiàng)目為依托，本質(zhì)是利用本國(guó)技術(shù)，為其他國(guó)家盡快以低廉的成本完成承諾的溫室氣體減排目標(biāo)提供便利?！扒鍧嵃l(fā)展機(jī)制”被譽(yù)為三機(jī)制中最有創(chuàng)新力的一個(gè)，不僅如此，該機(jī)制對(duì)廣大發(fā)展中國(guó)家來(lái)說(shuō)也具有積極意義。該機(jī)制的主要內(nèi)容是：如果發(fā)達(dá)國(guó)家不能完成其承諾的國(guó)內(nèi)減排任務(wù)，那么對(duì)于沒(méi)有完成的部分可以以向?qū)Πl(fā)展中國(guó)家提供技術(shù)和資金的方式，與發(fā)展中國(guó)家展開環(huán)境合作項(xiàng)目，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)際社會(huì)總的減排目標(biāo)。該機(jī)制是發(fā)達(dá)國(guó)家應(yīng)對(duì)違約金和罰金機(jī)制而做出的取舍，最終清潔發(fā)展機(jī)制也成為了發(fā)達(dá)國(guó)家降低違約成本的主要方式?！芭欧刨Q(mào)易機(jī)制”，是指某一締約國(guó)如果超額達(dá)成其在協(xié)議框架里的減排承諾，對(duì)于其剩下減排額度便可以以交易的形式出售給那些超額排放的國(guó)家。

雖然 《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》和 《京都議定書》都規(guī)定了較為完整的制度，可在具體執(zhí)行的過(guò)程中總會(huì)出現(xiàn)各種阻礙，畢竟它要協(xié)調(diào)的是世界范圍內(nèi)各締約國(guó)的利益。但在 《公約》和 《議定書》有關(guān)制度的指引下，區(qū)域合作組織內(nèi)部制定的法律和政策卻獲得了較好的回應(yīng)。例如在歐盟內(nèi)部，各成員國(guó)對(duì)減排目標(biāo)都作出了正式承諾，同時(shí)也加快推動(dòng)國(guó)內(nèi)立法為環(huán)境區(qū)域合作的發(fā)展提供法律保障。2010年11月，歐盟委員會(huì)以系列通報(bào)的形式公布了面向2020年歐盟能源戰(zhàn)略，提出在未來(lái)10年投資1萬(wàn)億歐元用于能源基礎(chǔ)設(shè)施更新、跨國(guó)能源網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和低碳技術(shù)研發(fā)等，這一能源戰(zhàn)略以保障歐盟能源安全供應(yīng)和應(yīng)對(duì)氣候變化為目標(biāo)。5張小軍、馬莉、郭磊：《歐盟2020年能源戰(zhàn)略及其對(duì)中國(guó)的啟示》，載 《戰(zhàn)略與規(guī)劃》2010年第6期。以此規(guī)劃為指引，各成員國(guó)要制定詳細(xì)的減排方案提交備案。最近幾年，各成員國(guó)基本都按照減排目標(biāo)完成了減排任務(wù)。在歐盟內(nèi)部各成員國(guó)之所以能夠按照要求完成既定減排任務(wù)，其中一個(gè)重要的原因就是有歐盟領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威性。在歐盟領(lǐng)導(dǎo)下制定了各成員國(guó)都要遵守的規(guī)則和制度，這種制度產(chǎn)生法律約束性不是一般的區(qū)域組織所能達(dá)到的。

（三）我國(guó)環(huán)境區(qū)域合作法律制度的完善

1.構(gòu)建跨行政區(qū)域的環(huán)境合作法律保障體系。雖然各級(jí)政府針對(duì)環(huán)境區(qū)域合作也付諸了諸多實(shí)踐，但結(jié)果并不令滿意。其中重要的原因在于有關(guān)方面的法律制度構(gòu)建不能滿足實(shí)踐的需求，環(huán)境區(qū)域合作缺少法制支持。借鑒國(guó)際上開展環(huán)境區(qū)域合作的經(jīng)驗(yàn)，在跨區(qū)域環(huán)境合作治理進(jìn)程中，各個(gè)合作行政主體以及其為此要展開的行動(dòng)必須有完整的法律制度保駕護(hù)航。如果缺少一套健全的法律機(jī)制，環(huán)境區(qū)域合作就難見(jiàn)成效。發(fā)達(dá)國(guó)家為強(qiáng)化區(qū)域環(huán)境合作，基本都設(shè)立了專門的管理機(jī)構(gòu)，并在法律上加以明確，從而推動(dòng)區(qū)域環(huán)境合作進(jìn)程的深入開展?？v觀我國(guó)的現(xiàn)行法律制度，關(guān)于環(huán)境區(qū)域合作中的各級(jí)政府部門權(quán)力和責(zé)任并沒(méi)有具體可操作性規(guī)定，跨行政區(qū)域管理機(jī)構(gòu)的法律權(quán)威性也沒(méi)有得到保障。為此，國(guó)家必須順應(yīng)國(guó)際環(huán)境區(qū)域合作進(jìn)程，為我國(guó)各級(jí)行政主體展開切實(shí)有效的合作提供法律支持。在國(guó)家層面，應(yīng)制定環(huán)境區(qū)域合作的相關(guān)法規(guī)，將環(huán)境區(qū)域合作提升至國(guó)家法治的高度，使我國(guó)地方政府之間開展環(huán)境區(qū)域合作有據(jù)可循。

2.規(guī)范環(huán)境區(qū)域合作中碳交易市場(chǎng)法制。碳交易已經(jīng)不是一個(gè)陌生的詞匯，在環(huán)境區(qū)域合作的具體制度中，碳交易制度可以說(shuō)起到了核心作用。作為發(fā)展中大國(guó)，雖然我國(guó)目前還不必做出溫室氣體的減排承諾，但隨著經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，在未來(lái)的世界環(huán)境合作中我國(guó)必將承擔(dān)更多的國(guó)際責(zé)任，碳交易的價(jià)值也會(huì)越來(lái)越重要。近年來(lái)，我國(guó)在不斷進(jìn)行碳交易的試點(diǎn)工作，碳交易市場(chǎng)也在逐步形成并走向成熟。但從立法規(guī)定來(lái)看，還缺少體系性、實(shí)踐性的碳交易立法。有關(guān)規(guī)范碳交易市場(chǎng)的法制建設(shè)，我們可以借鑒國(guó)際社會(huì)成熟的做法與立法經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)結(jié)合我國(guó)低碳社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需求，構(gòu)建中國(guó)特色的碳交易市場(chǎng)法律體系。

第一，要對(duì)碳交易市場(chǎng)進(jìn)行保障性立法。碳交易市場(chǎng)的發(fā)展需要發(fā)揮法律的規(guī)范性、指引性、強(qiáng)制性功能，并從交易主體、交易對(duì)象、交易程序等方面予以詳細(xì)規(guī)定，從而保障碳交易的有法可依、有章可循。6陳冠伶：《國(guó)際碳交易法律問(wèn)題研究》，西南政法大學(xué)2012年博士論文。在法律體系結(jié)構(gòu)內(nèi)，政府應(yīng)對(duì)管理碳交易行為的部門進(jìn)行職能的優(yōu)化升級(jí)，也可以借鑒其他國(guó)家設(shè)置一個(gè)單獨(dú)管理碳交易的職能部門，從而可以對(duì)碳交易市場(chǎng)的有效運(yùn)行進(jìn)行管控。從我國(guó)當(dāng)前的發(fā)展情況而言，一定要把高污染、高排放企業(yè)與低碳企業(yè)之間的碳交易機(jī)制研究放在首要位置，當(dāng)高污染企業(yè)的碳排放超過(guò)法定額度時(shí)，其便可以同那些低碳企業(yè)進(jìn)行碳交易以取得差額排放權(quán)。同時(shí)企業(yè)也要嘗試著與國(guó)際接軌，走向國(guó)際碳市場(chǎng)進(jìn)行交易。對(duì)碳排放進(jìn)行監(jiān)管的對(duì)象主要就是企業(yè)，在碳交易市場(chǎng)模式下，企業(yè)可以跨區(qū)域與其他企業(yè)開展碳交易，這對(duì)低碳的環(huán)境區(qū)域合作發(fā)展有直接的推動(dòng)作用。第二，從法律上設(shè)立、完善碳交易平臺(tái)及其相關(guān)制度。碳交易平臺(tái)的設(shè)置及完善關(guān)系到碳交易市場(chǎng)的規(guī)范管理。相關(guān)的制度建設(shè)可以以國(guó)際成熟的碳交易平臺(tái)為參照，通過(guò)法律形式確立諸如碳交易所、碳交易體系網(wǎng)絡(luò)的地位和功能，為我國(guó)碳交易市場(chǎng)的建設(shè)提行為準(zhǔn)則。交易平臺(tái)的設(shè)立應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)則的范圍內(nèi)跨地方行政區(qū)劃設(shè)立，中央政府可以制定一些原則的指引，而具體的運(yùn)行規(guī)則可以由合作的地方政府進(jìn)行協(xié)商。對(duì)碳交易平臺(tái)進(jìn)行市場(chǎng)化運(yùn)作，不僅有利于碳排放信息的公開，便利監(jiān)管機(jī)構(gòu)的管理，同時(shí)對(duì)減排成本的降低和交易費(fèi)用的最小化都發(fā)揮著重要作用。

3.完善環(huán)境利益平衡機(jī)制，促進(jìn)環(huán)境區(qū)域合作。開展環(huán)境區(qū)域合作，各合作主體的環(huán)境利益平衡以及相關(guān)的制度保障是核心問(wèn)題。由于各個(gè)地方的環(huán)境利益要素不同，地方政府在制定環(huán)境發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)時(shí)很難整齊劃一。因此，要想?yún)f(xié)調(diào)合作主體的環(huán)境利益、減少利益沖突，必須積極探索合作制度的創(chuàng)新，以環(huán)境利益協(xié)調(diào)機(jī)制為建設(shè)重點(diǎn)，組建權(quán)威性機(jī)構(gòu)，加快法律保障性體系的構(gòu)建和完善，為跨行政區(qū)域環(huán)境合作提供支持。

首先，應(yīng)從區(qū)域環(huán)境公共利益最大化的視角出發(fā)，構(gòu)建以利益共享和利益補(bǔ)償為主要內(nèi)容的新型環(huán)境利益合作及協(xié)調(diào)機(jī)制，引導(dǎo)和激勵(lì)各合作主體環(huán)境治理行為輸出的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，這也是區(qū)域低碳環(huán)境合作制度設(shè)計(jì)最為核心的議題。7王芳：《沖突與合作：跨界環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理的難題與對(duì)策——以長(zhǎng)三角地區(qū)為例》，載 《中國(guó)地質(zhì)大學(xué)學(xué)報(bào)》2014年第6期。區(qū)域環(huán)境合作組織要對(duì)區(qū)域內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)依照合作的需求進(jìn)行升級(jí)和調(diào)整，從根源上將合作主體環(huán)境利益的沖突緩和。此外還可以設(shè)立大氣污染的補(bǔ)償機(jī)制，確立對(duì)應(yīng)的資金支付制度，獲得環(huán)境利益的一方要給與受損方一定的利益補(bǔ)償，以利益補(bǔ)償?shù)姆绞狡胶飧骱献髦黧w的環(huán)境需求。這種共享機(jī)制可以減少環(huán)境利益的地方保護(hù)，激發(fā)各方參與低碳環(huán)境區(qū)域合作的動(dòng)力，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)部經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)保工作的一并發(fā)展。

其次，環(huán)境區(qū)域合作內(nèi)部的環(huán)境利益協(xié)調(diào)還必須有完整的法律法規(guī)為其提供支撐。國(guó)家層面的法律中要做出更為具體和明晰的規(guī)定，也即在以后的環(huán)保法修訂過(guò)程中注重對(duì)環(huán)境利益協(xié)調(diào)的規(guī)則制定，為地方環(huán)境利益平衡機(jī)制的建設(shè)提出指引。同時(shí)，要探索制定環(huán)境跨區(qū)域合作的法律法規(guī)。明確環(huán)境區(qū)域治理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的地位，確立其參加各合作主體環(huán)境政策的制定以及綜合的跨區(qū)域環(huán)境問(wèn)題監(jiān)察權(quán)力，保證其在合作組織內(nèi)部享有最高的環(huán)境執(zhí)法權(quán)。此外，在法律法規(guī)的制定過(guò)程中還要對(duì)合作主體的權(quán)利、義務(wù)及責(zé)任作出明確、具有實(shí)操性的規(guī)定，通過(guò)法律的約束性和強(qiáng)制性，推動(dòng)環(huán)境區(qū)域合作向法制化的方向前進(jìn)。

結(jié)語(yǔ)

人類社會(huì)發(fā)展的歷史實(shí)踐以及理論研究成果深刻的表明，應(yīng)對(duì)環(huán)境危機(jī)，開展環(huán)境區(qū)域合作是必行之路。環(huán)境保護(hù)的地緣性要求各個(gè)區(qū)域內(nèi)主體不能關(guān)起門來(lái)頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，各管一方的環(huán)境治理模式注定要失敗。各個(gè)縣市、省份、區(qū)域必須轉(zhuǎn)變觀念，放開視野，走向合作，而法制是開展區(qū)域合作的長(zhǎng)效保障。從國(guó)家和地方層面，當(dāng)前有關(guān)低碳的環(huán)境跨區(qū)域合作，立法應(yīng)先行。

（責(zé)任編輯：盧護(hù)鋒）

*楊帆，廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)法學(xué)院教授，廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)低碳經(jīng)濟(jì)與環(huán)境能源法研究中心研究人員，法學(xué)博士；宋鵬飛，廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)法律碩士。本文為廣州市哲學(xué)社會(huì)科學(xué) “十二五”規(guī)劃項(xiàng)目 “應(yīng)對(duì)氣候變化的區(qū)域合作與法制治理研究”（項(xiàng)目編號(hào)15Y25）的研究成果。