陳建奇

中國(guó)“兩會(huì)”期間，經(jīng)濟(jì)政策再度引發(fā)關(guān)注。中國(guó)政府工作報(bào)告提出今年GDP增速目標(biāo)是6.5%至7%，這既是21年來(lái)首次設(shè)立增長(zhǎng)區(qū)間值，同時(shí)較大區(qū)間的設(shè)立也預(yù)示宏觀經(jīng)濟(jì)不確定性加大，客觀上要求宏觀政策進(jìn)一步創(chuàng)新。雖然積極財(cái)政政策和穩(wěn)健貨幣政策的總基調(diào)不變，但財(cái)政政策相比往年更加積極的特征頗為突出，這也是今年宏觀政策創(chuàng)新的重要體現(xiàn)。今年不僅將財(cái)政赤字率提高到3%，而且把全面實(shí)施營(yíng)改增、全面推開(kāi)資源稅從價(jià)計(jì)征、確定增值稅中央和地方分享比例等納入年度計(jì)劃。這些舉措相比貨幣金融更加突出，但其受到的熱議程度卻低于預(yù)期，這不僅在于財(cái)稅政策可能對(duì)個(gè)體直接影響較小的原因，更重要的在于財(cái)稅術(shù)語(yǔ)的生僻難懂，以及財(cái)稅改革在近年來(lái)進(jìn)展較慢的事實(shí)，這就有必要從這兩個(gè)方面進(jìn)行更深入地解讀。

從社會(huì)對(duì)于財(cái)稅改革的認(rèn)識(shí)來(lái)看，當(dāng)前民眾對(duì)于通貨膨脹率、存款準(zhǔn)備金率、利率等生僻的貨幣金融概念已經(jīng)不再陌生，而以預(yù)算為核心的財(cái)政歷來(lái)給人的印象是“外行看不懂、內(nèi)行看不清”，雖然一些財(cái)稅專家具有較深的理論造詣，但能夠洞悉中國(guó)財(cái)政運(yùn)行的專家為數(shù)不多，財(cái)稅改革的理論研究與現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的脫節(jié)難以回避。

現(xiàn)實(shí)的情況是財(cái)政資金的預(yù)算編制到撥款等全流程都是財(cái)政部門(mén)來(lái)完成，在此情況下，央行只能對(duì)財(cái)政庫(kù)底資金進(jìn)行被動(dòng)管理。近年來(lái)沉淀在中國(guó)央行國(guó)庫(kù)中的閑置資金長(zhǎng)時(shí)期保持在3萬(wàn)億人民幣左右，這與地方政府債務(wù)高位運(yùn)行的狀況不相匹配。缺乏與財(cái)政部門(mén)的協(xié)調(diào)配合，央行難以單方面開(kāi)展國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理以提升財(cái)政庫(kù)底資金的效率。美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家都將財(cái)政與央行在國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理方面的協(xié)調(diào)配合作為重要的內(nèi)容，而不是簡(jiǎn)單將其權(quán)力界定給其中的一方，揭示了《預(yù)算法》等推動(dòng)財(cái)稅制度的改革與現(xiàn)實(shí)的脫節(jié)問(wèn)題。

除了社會(huì)尤其是學(xué)界推動(dòng)財(cái)稅改革的研究有待提升之外，政府對(duì)于財(cái)稅改革意愿不強(qiáng)也是財(cái)稅改革緩慢的重要原因。在當(dāng)前宏觀經(jīng)濟(jì)減速背景下，理論上亟待通過(guò)減稅以提升微觀主體投資消費(fèi)意愿，各地應(yīng)更重視放水養(yǎng)魚(yú)而不是竭澤而漁，但諸多地方政府還將財(cái)政收入納入經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要考核指標(biāo)，財(cái)政收入增速下滑或者負(fù)增長(zhǎng)將對(duì)地方的考核構(gòu)成負(fù)面影響，在此背景下，地方政府將尋求各種渠道以增加財(cái)政收入，結(jié)果將進(jìn)一步降低企業(yè)等微觀主體投資回報(bào)，積極財(cái)政政策難以落到實(shí)處，在經(jīng)濟(jì)減速時(shí)實(shí)行減稅的跨周期財(cái)政預(yù)算平衡機(jī)制等改革難以推進(jìn)也就不難理解。

當(dāng)然財(cái)稅改革進(jìn)展緩慢并非近年來(lái)的問(wèn)題，而是從1994年分稅制改革以來(lái)所暴露的重要現(xiàn)象，那為何當(dāng)前要更加重視財(cái)稅改革呢？從中央與地方財(cái)政體制來(lái)看，地方財(cái)政收支矛盾加劇倒逼當(dāng)前財(cái)稅改革加速推進(jìn)。分稅制提升了財(cái)政收入占GDP比重及中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入比重，對(duì)于提升國(guó)家財(cái)政宏觀調(diào)控能力起著巨大的作用，但近年來(lái)很多地方政府大量增加基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，地方債務(wù)持續(xù)大幅上升，而支撐地方債務(wù)償還能力的土地財(cái)政伴隨著房地產(chǎn)分化而難以持續(xù)，地方融資平臺(tái)的規(guī)范運(yùn)作使得傳統(tǒng)的融資渠道受到遏制，中央地方財(cái)政體制若不進(jìn)行改革，地方財(cái)政收支矛盾可能越發(fā)突出。

從財(cái)政支出管理來(lái)看，重投入、輕績(jī)效的局面亟待改變。花多少錢(qián)辦多少事成為衡量各種資金支出管理的基本原則，但當(dāng)前中國(guó)財(cái)政尚未改變重投入、輕績(jī)效的局面，每年預(yù)算編制并不是以效率為首要原則，而是側(cè)重部門(mén)或者條塊之間的投入平衡，資金的分配還很大程度上局限于以投入為中心。每年大量的財(cái)政資金到底取得什么效果，目前還沒(méi)有構(gòu)建完善的評(píng)價(jià)體系，對(duì)于那些低效率的項(xiàng)目也缺乏有力的懲罰機(jī)制。這不僅僅是預(yù)算編制的問(wèn)題，還在于財(cái)政管理機(jī)制構(gòu)建的問(wèn)題，財(cái)政部門(mén)目前尚未完全理順“預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算分析”等高效的管理體制，而且在與中央銀行等跨部門(mén)的協(xié)調(diào)方面，也存在職責(zé)不清晰的問(wèn)題，上述談到的當(dāng)前3萬(wàn)億左右的巨額財(cái)政現(xiàn)金閑置在央行國(guó)庫(kù)就是重要的例證。

從發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，財(cái)政職能亟待調(diào)整完善。人口老齡化是中國(guó)未來(lái)面臨的巨大挑戰(zhàn)，而由此引發(fā)的社會(huì)保障等巨大支出剛性增長(zhǎng)可能構(gòu)成對(duì)財(cái)政體系的沖擊，目前有些地方政府已經(jīng)開(kāi)始出現(xiàn)醫(yī)療等社會(huì)保障收支缺口，財(cái)政職能如何進(jìn)行積極調(diào)整以適應(yīng)人口結(jié)構(gòu)變化的需求，成為當(dāng)前財(cái)政改革的重要挑戰(zhàn)。而且，按照美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，技術(shù)進(jìn)步將促使民眾享受的醫(yī)療服務(wù)越來(lái)越多，客觀上不斷增加政府對(duì)醫(yī)療的支出需求，美國(guó)從20世紀(jì)70年代至21世紀(jì)初每年人均醫(yī)療支出增長(zhǎng)速度高于人均GDP增長(zhǎng)速度2個(gè)百分點(diǎn)以上，預(yù)示技術(shù)進(jìn)步等其他因素將促使醫(yī)療等社會(huì)保障壓力持續(xù)加大，財(cái)政職能應(yīng)積極轉(zhuǎn)型以適應(yīng)新的需要。

從宏觀調(diào)控層面看，財(cái)政政策框架亟待完善。中國(guó)近年來(lái)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)開(kāi)始出現(xiàn)顯著變化，第三產(chǎn)業(yè)開(kāi)始超過(guò)第二產(chǎn)業(yè)，消費(fèi)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拉動(dòng)作用呈現(xiàn)逐步增強(qiáng)態(tài)勢(shì)，而投資的作用在不斷弱化，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)變化要求財(cái)政政策做出相應(yīng)的調(diào)控，不再大幅依賴于傳統(tǒng)的投資領(lǐng)域。在收入調(diào)節(jié)方向上，除了調(diào)控房地產(chǎn)等行業(yè)的發(fā)展外，我國(guó)還較少采取稅收來(lái)調(diào)控全國(guó)的經(jīng)濟(jì)，未來(lái)應(yīng)更好地優(yōu)化稅收體系，增強(qiáng)稅收與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的聯(lián)系，特別是增加直接稅比重，增大稅收的調(diào)控空間。同時(shí)，地方財(cái)政改變了以土地財(cái)政+地方融資平臺(tái)的政策體系，如何構(gòu)建中央與地方聯(lián)動(dòng)的財(cái)政政策調(diào)控體系，也應(yīng)納入當(dāng)前財(cái)稅改革的重要內(nèi)容。

當(dāng)代財(cái)稅改革更加迫切，“十三五規(guī)劃建議”為未來(lái)五年深化財(cái)稅體制改革做了總體部署，改革重點(diǎn)主要圍繞稅收制度改革、中央地方關(guān)系改革、財(cái)政預(yù)算管理制度改革、地方政府債務(wù)融資體制改革等內(nèi)容。然而，這些改革涉及內(nèi)容廣泛，如何進(jìn)一步突出重點(diǎn)，著力推動(dòng)制約當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展瓶頸的財(cái)稅改革，相關(guān)部門(mén)尚未給出明確的路線圖。即便政府給出財(cái)稅改革的規(guī)劃，按照歷史的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，在改革執(zhí)行過(guò)程中也會(huì)出現(xiàn)各種各樣的調(diào)整，社會(huì)對(duì)于財(cái)稅改革的預(yù)期也不同。然而，不管財(cái)稅改革如何推進(jìn)，“十三五”時(shí)期深化財(cái)稅改革是大勢(shì)所趨，2016年也就有理由期待啟動(dòng)新一輪財(cái)稅體制改革的序幕。

展望未來(lái)五年的財(cái)稅體制改革，稅收制度改革成為重中之重。非稅收入改革不斷深化，稅制結(jié)構(gòu)將進(jìn)一步優(yōu)化，稅收在財(cái)政收入中的基礎(chǔ)性地位將更加穩(wěn)固。營(yíng)改增全面實(shí)施，資源稅等稅收體系亟待不斷完善，同時(shí)適時(shí)調(diào)整中央與地方在增值稅的分成比例，緩解地方財(cái)政收入下降的問(wèn)題。個(gè)人所得稅亟待由分類(lèi)向分類(lèi)與綜合相結(jié)合轉(zhuǎn)變，重點(diǎn)加大對(duì)非工資性收入征稅力度，將家庭收入作為個(gè)稅納稅依據(jù)，將家庭房地產(chǎn)信貸負(fù)債等納入個(gè)稅抵扣項(xiàng)目，促進(jìn)個(gè)稅的公平性，發(fā)揮稅收的收入分配調(diào)控職能。適時(shí)開(kāi)征房地產(chǎn)稅等稅收，促進(jìn)房地產(chǎn)等重要市場(chǎng)健康發(fā)展。穩(wěn)步調(diào)整社會(huì)保障稅，促進(jìn)社會(huì)保障體系可持續(xù)運(yùn)行。

財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理制度改革將成為新一輪財(cái)稅體制改革的核心內(nèi)容。財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理制度不僅影響政府行為，而且將觸及財(cái)政部門(mén)的核心利益。伴隨全面依法治國(guó)的穩(wěn)步推進(jìn)，人大在財(cái)政預(yù)算等方面的監(jiān)督力度將不斷加大，預(yù)算績(jī)效問(wèn)題更加突出，預(yù)算績(jī)效管理制度建設(shè)問(wèn)題更加迫切。由此要求財(cái)政支出管理制度改革大幅推進(jìn)，財(cái)政部門(mén)應(yīng)著力推動(dòng)財(cái)政內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)部門(mén)的職能整合，財(cái)政部可以考慮構(gòu)建副部級(jí)預(yù)算編制委員會(huì)，成立覆蓋所有財(cái)政收支的預(yù)算執(zhí)行機(jī)構(gòu)及預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)部門(mén)。預(yù)算單位應(yīng)重視預(yù)算績(jī)效管理，對(duì)于低效率的財(cái)政支出應(yīng)問(wèn)責(zé)。同時(shí)，理順財(cái)政部門(mén)與中央銀行的關(guān)系，中國(guó)央行實(shí)行垂直管理體制，但上下級(jí)財(cái)政部門(mén)之間并非垂直領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，財(cái)政部應(yīng)會(huì)同央行協(xié)調(diào)國(guó)庫(kù)資金管理等相關(guān)制度建設(shè)，同時(shí)將相關(guān)制度在全國(guó)范圍內(nèi)推行，促進(jìn)各級(jí)財(cái)政部門(mén)與央行之間關(guān)于財(cái)政收支的高效運(yùn)作。

完善財(cái)政宏觀調(diào)控體系將成為新一輪財(cái)稅體制改革的重要目標(biāo)。財(cái)政收支歷來(lái)與宏觀經(jīng)濟(jì)有著密切的關(guān)系，財(cái)政自動(dòng)穩(wěn)定器對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定有著重要作用。未來(lái)五年伴隨稅收及預(yù)算管理等財(cái)政收支改革的推進(jìn)，財(cái)政自動(dòng)穩(wěn)定器的作用將增強(qiáng)。同時(shí)，實(shí)施跨年度預(yù)算平衡機(jī)制和中期財(cái)政規(guī)劃管理，有助于構(gòu)建跨周期的財(cái)政預(yù)算平衡機(jī)制，各級(jí)政府不應(yīng)再將財(cái)政收入納入每年的考核，財(cái)政收入伴隨宏觀經(jīng)濟(jì)自然波動(dòng)的規(guī)律將逐步被接受，在此背景下，伴隨地方政府債務(wù)等制度體系進(jìn)一步完善，中央及地方熨平宏觀經(jīng)濟(jì)波動(dòng)的政策工具將不斷完善，財(cái)政部門(mén)有更大的空間實(shí)施減稅增支的擴(kuò)張性政策或者增收節(jié)支的緊縮性政策，財(cái)政政策與貨幣政策將在中國(guó)的宏觀調(diào)控體系中發(fā)揮更大作用。