李 黎

論“無為而治”

李 黎

當(dāng)今社會(huì)治理正由被動(dòng)向主動(dòng)轉(zhuǎn)變，治理主體也逐漸走向多元化，由此出現(xiàn)了多主體治理下，社會(huì)的“有為之治”，這種“有為”以政府的“無為而治”為前提。春秋時(shí)期老子提倡的“無為而治”，是統(tǒng)治者順應(yīng)自然、不強(qiáng)求的治國(guó)態(tài)度；現(xiàn)今，政府以“無為”手段行社會(huì)“有為之治”，詮釋了老子的“無為而治”理念。本文以政府視角為切入點(diǎn)，首先分析了“無為而治”和“有為之治”的內(nèi)涵，其次指出“無為而治”的必要性，并說明工具理性和價(jià)值理性的統(tǒng)一是“無為而治”的要求，最后探討了“無為而治”的實(shí)現(xiàn)途徑。

政府；治理；無為

從古至今，社會(huì)治理模式經(jīng)歷了“自治-官治-共治”[1]三個(gè)時(shí)代。在人類起源的原始社會(huì)，治理基于人與人之間建立的契約，約定俗成的活動(dòng)方式成為人類相互間行為規(guī)范的準(zhǔn)則。在我國(guó)封建專制時(shí)期，君主獨(dú)攬大權(quán)，君王的意志即是法律，代表著權(quán)威統(tǒng)治。中央政府即便在漢代“三公九卿制”和唐代“三省六部制”的組織架構(gòu)下、在宰相代表皇帝處理政務(wù)時(shí)，實(shí)行的仍是中央集權(quán)式的“人治化”管理模式。中央以下，“政府權(quán)力，全把握于官僚手中，官僚有權(quán)侵奪普通公民的自由，官僚把政府措施看為為自己圖謀利益的勾當(dāng)。[2]”這種代表著中央集權(quán)的特權(quán)政治，一直延續(xù)到新中國(guó)成立。在改革開放后，自1982年以來進(jìn)行的行政體制改革，逐步開始轉(zhuǎn)變政府職能，由“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”逐步轉(zhuǎn)向關(guān)注法治和民生。此后，市場(chǎng)力量和社會(huì)力量逐步壯大，各個(gè)群體要求影響公共領(lǐng)域的意志不斷增強(qiáng)。在法治思想的指導(dǎo)下，政府的“無為而治”開啟了多元主體的“有為之治”，我國(guó)社會(huì)治理進(jìn)入一種全新的模式。

一、“無為而治”與“有為之治”的內(nèi)涵

“我無為，而民自化；我好靜，而民自正；我無事，而民自富；我無欲，而民自樸”[3]。老子的這段話，是“無為而治”治國(guó)理念的深刻表述。老子認(rèn)為，國(guó)家的統(tǒng)治者，在修身和治民的過程中，首先，要以自身為榜樣，為百姓起好教化作用；其次，為人處世要做到謙卑善下，處變不驚；再次，不給百姓增加負(fù)擔(dān)，使百姓過上富足的生活；最后，要做到?jīng)]有私欲，讓百姓過得樸素而真實(shí)。在老子看來，治國(guó)者要循“道”而為，遵循社會(huì)發(fā)展的內(nèi)生秩序和事物運(yùn)動(dòng)變化的準(zhǔn)則，不可違背自然規(guī)律而“亂為”?！懊裰y治，以其上之有為，是以難治”[4]。統(tǒng)治者過多干預(yù)百姓生活，則會(huì)抑制百姓的主觀能動(dòng)性，擾亂正常的社會(huì)和生活秩序。因此，老子提倡的“無為而治”，是統(tǒng)治者一種不與民相爭(zhēng)的胸懷與氣度，是一種順應(yīng)民心的治國(guó)之道。

當(dāng)今社會(huì)治理，仍然需要老子“無為而治”理念的指導(dǎo)。治理是“各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其共同事務(wù)的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)的過程，這既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排”[5]。社會(huì)治理的主體，是指在共同目標(biāo)引導(dǎo)下、依據(jù)一定規(guī)則開展活動(dòng)、享受社會(huì)發(fā)展成果的群體和個(gè)人，包含政府、企業(yè)、市場(chǎng)、社會(huì)組織和公民。其中，政府與其他治理主體處于平等地位，在治理過程中僅僅發(fā)揮引導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用。政府要將權(quán)力和觸角控制在合理的范圍內(nèi)，鼓勵(lì)企業(yè)、公民、社會(huì)組織等治理主體參與社會(huì)治理，以接近社會(huì)發(fā)展的良善狀態(tài)。從政府的角度而言，政府“不僅會(huì)以其行動(dòng)貽患于他人，也會(huì)因其不行動(dòng)而產(chǎn)生同樣的結(jié)果”[6]?，F(xiàn)今社會(huì)治理的“無為”，并非政府的無所作為，而是在社會(huì)發(fā)展的大環(huán)境下，順應(yīng)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，有條件、有目的地進(jìn)行選擇，做到有所為、有所不為，以政府“無為”的手段，實(shí)現(xiàn)多元主體“有為”的目的。

二、為什么需要“無為而治”

(一)“無為而治”是建設(shè)“小政府、大社會(huì)”的要求

“小政府、大社會(huì)”概念的最早提出，源于1987年12月11日海南省發(fā)布的《關(guān)于海南島進(jìn)一步對(duì)外開放加快經(jīng)濟(jì)開發(fā)建設(shè)的座談會(huì)紀(jì)要》。其中第十條規(guī)定，海南省要“按照政治體制改革的要求，堅(jiān)持黨政分開、政企分開，精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)……注重精干、高效，實(shí)現(xiàn)‘小政府、大社會(huì)’”?！靶≌?、大社會(huì)”的治理理念，首先要求政府減小對(duì)公共事務(wù)的微觀干預(yù)；其次要求社會(huì)加強(qiáng)自治和自我管理。政府權(quán)力和社會(huì)權(quán)力的總和是固定的，在總量不變的基礎(chǔ)上，政府將自身權(quán)力的管控范圍縮小，交給社會(huì)，從而社會(huì)的權(quán)力增大，社會(huì)自我控制和自我強(qiáng)化的自主性得到提高。在這個(gè)權(quán)力交接的過程中，一方面，政府職能得以轉(zhuǎn)移，管轄范圍得到縮小，有利于集中精力建設(shè)效能政府，服務(wù)于民；另一方面，社會(huì)治理需要群眾力量的推動(dòng)，社會(huì)自治權(quán)力和治理范圍的擴(kuò)大，使得社會(huì)群體的責(zé)任感增強(qiáng)，從而社會(huì)力量參與治理的積極性得到提高。

(二)“無為而治”是建設(shè)合法化政府的要求

合法化政府是“作為最后手段的最高支配權(quán)力屬于社會(huì)整個(gè)集體的那種政府”[7]。政府合法化的基礎(chǔ)在于民意支持，而政府獲取民意支持的方式即是“無為而治”。政府過多干預(yù)本該由企業(yè)、市場(chǎng)、公民等治理主體對(duì)公共事務(wù)的治理過程，一方面限制了相關(guān)主體的自由，另一方面，政府并不代表各個(gè)治理主體，并不能真正了解多元主體各自的需求。因此，合法化政府要求其在治理過程中做到“放權(quán)”，將可以交給企業(yè)、市場(chǎng)和公民的權(quán)力交還給他們，使他們轉(zhuǎn)變“自我中心”觀念，“感到自己是公眾的一分子，凡是為公眾的利益的事情也是為了他的利益”[8]。政府在“放權(quán)”的基礎(chǔ)上聽取民意，根據(jù)民意表達(dá)制定公共政策，以期提高為人民服務(wù)的質(zhì)量，從而增強(qiáng)群眾對(duì)政府的信心，鞏固執(zhí)政的合法性基礎(chǔ)，最終“形成政府、企業(yè)、社會(huì)組織和公民多主體共同治理，形成‘一元主導(dǎo)、多方參與、協(xié)同治理、交互作用’的基本格局和體系結(jié)構(gòu)，并且提升相關(guān)主體的治理能力”[9]，達(dá)到共贏的局面。

三、“無為而治”：工具理性與價(jià)值理性的統(tǒng)一

政府要達(dá)到“無為而治”，需要把握好治理的技術(shù)性和藝術(shù)性，這種技術(shù)性與藝術(shù)性，分別以工具理性和價(jià)值理性體現(xiàn)。

(一)合理利用工具理性

老子所謂的“道”，是宇宙萬物的本源，這種“本源”是萬物發(fā)展內(nèi)含的規(guī)律和運(yùn)動(dòng)方式。宇宙世界看似混沌無章，實(shí)則暗含規(guī)律。社會(huì)是宇宙的組成部分，其發(fā)展有自身運(yùn)行的規(guī)律和法則。政府作為社會(huì)治理的引導(dǎo)者，要縱觀全局，運(yùn)籌于帷幄之中。所謂“不謀全局者，不足謀一域，不謀一世者，不足謀一時(shí)”。全局性和整體性要求政府站在戰(zhàn)略的高度，在理性分析的基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，從規(guī)律中預(yù)見未來，及時(shí)采取措施預(yù)防社會(huì)治理危機(jī)的發(fā)生。政府的前瞻性是政府對(duì)社會(huì)發(fā)展做好科學(xué)研判以防范于未然的嚴(yán)謹(jǐn)態(tài)度，是政府為實(shí)現(xiàn)有效治理所表現(xiàn)出的工具理性。

馬克斯·韋伯指出，工具理性是“通過對(duì)外界事物的情況和其他人的舉止的期待，并利用這種期待作為‘條件’或者‘手段’，以期實(shí)現(xiàn)自己合乎理性所爭(zhēng)取和考慮的作為成果的目的”[10]。政府實(shí)現(xiàn)工具理性的關(guān)鍵在于，是否能夠真正地接納多元主體參與治理過程。物極必反、過猶不及，政府過多干預(yù)和主導(dǎo)其他行為主體的治理方式，可能超出原來的預(yù)期，產(chǎn)生相反的效果，違背良善發(fā)展的初衷。為實(shí)現(xiàn)善治，政府需要以“無為”為治理工具，實(shí)現(xiàn)積極、主動(dòng)的治國(guó)之道。要減小對(duì)微觀領(lǐng)域的干預(yù)范圍，將社會(huì)治理的權(quán)力交給市場(chǎng)、公民和社會(huì)組織，才能實(shí)現(xiàn)“權(quán)為民所用”。政府通過“還權(quán)”的方式，達(dá)到以退為進(jìn)、無為而無不為的目的。

(二)充分發(fā)揮價(jià)值理性

世間萬事萬物無不處在矛盾之中，矛盾是相互轉(zhuǎn)化的。至柔與至剛是矛盾的對(duì)立統(tǒng)一。老子認(rèn)為，作為統(tǒng)治者，要做到守柔善下，以柔性化的治理方式，實(shí)現(xiàn)“以柔克剛”的目的。在現(xiàn)代社會(huì)治理中，柔性化的治理方式，即是政府順應(yīng)多元主體的心理特征和心理規(guī)律進(jìn)行的治理活動(dòng)。由于人不僅僅是“經(jīng)濟(jì)人”，也是“社會(huì)人”，政府除了滿足治理主體作為“經(jīng)濟(jì)人”效用最大化的需求，也要滿足治理主體作為“社會(huì)人”的成就感和滿足感。因此，政府通過“無為”的方式，幫助各個(gè)主體實(shí)現(xiàn)社會(huì)價(jià)值，最終達(dá)到社會(huì)的“善治”。

價(jià)值理性是“通過有意識(shí)地對(duì)一個(gè)特定的行為——倫理的、美學(xué)的、宗教的或作任何其他闡釋的——無條件的固有價(jià)值的純粹信仰[11]”?！澳緩?qiáng)則折”，良好的社會(huì)治理需要智慧和策略?！疤煜轮寥?，馳騁天下之至剛”[12]。治理方式的靈活性和柔性化，更容易得到群眾的支持、認(rèn)可與接受。要引導(dǎo)多元主體參與社會(huì)治理，政府必須從它與多主體間的共同利益出發(fā)，引導(dǎo)公民、企業(yè)、社會(huì)組織等參與治理過程。這個(gè)“共同利益”即是公共利益，是合作后實(shí)現(xiàn)的良善社會(huì)。政府要在群策群力的基礎(chǔ)上進(jìn)行決策，“必須與許多對(duì)政策具有影響力的自利性團(tuán)體達(dá)成共識(shí)，之后才能夠進(jìn)一步制定并執(zhí)行政策”[13]。在這個(gè)過程中，政府要引導(dǎo)公眾相信，彼此協(xié)商基礎(chǔ)上的相互合作所達(dá)到的結(jié)果，與每個(gè)群體自身想要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)是相一致的。政府將社會(huì)治理的權(quán)力還給民眾，各治理主體通過自身擁有的權(quán)利，在協(xié)商的基礎(chǔ)上開展合作，既為社會(huì)謀福利，也為自己謀利益，以公共利益的實(shí)現(xiàn)彰顯自身價(jià)值。

四、“無為而治”的實(shí)現(xiàn)路徑

(一)以法治與德治的統(tǒng)一為基礎(chǔ)

“無為”是治理主體以法律和道德為底線，行“有為之治”的治理方式。無為而治應(yīng)該“既重視發(fā)揮法律的規(guī)范作用，又重視發(fā)揮道德的教化作用，以法治體現(xiàn)道德理念、強(qiáng)化法律對(duì)道德建設(shè)的促進(jìn)作用，以道德滋養(yǎng)法治精神、強(qiáng)化道德對(duì)法治文化的支撐作用”[14]。當(dāng)今社會(huì)治理要以法治為保障，以德治為基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)法治與德治的結(jié)合。

“無為而治”也可能出現(xiàn)治理失效的問題。當(dāng)政府下放的權(quán)力超過社會(huì)所能承受的范圍時(shí)，則出現(xiàn)了“失效”的情況。在這種情形下，各個(gè)主體在追逐各自效用最大化的時(shí)候，難以協(xié)調(diào)業(yè)已形成的沖突，于是開始消除合作關(guān)系，形成各自為政的局面。要解決“治理失效”的問題，關(guān)鍵在于政府對(duì)“無為”的“度”的把握。多元主體治理雖然順應(yīng)了社會(huì)發(fā)展規(guī)律，發(fā)揮了主體能動(dòng)性，但是國(guó)家機(jī)器所固有的政治權(quán)威和政治暴力，只有依靠國(guó)家的強(qiáng)制力才能實(shí)現(xiàn)，這種強(qiáng)制力即是法律法規(guī)的制約。多元主體在合作治理的過程中，不可能永遠(yuǎn)都達(dá)成一致意見，總會(huì)有個(gè)別群體處于相對(duì)弱勢(shì)的地位。由于意見無法協(xié)調(diào)導(dǎo)致的自身利益實(shí)現(xiàn)困難，很可能引發(fā)群體性事件，擾亂社會(huì)秩序。因此，如何把握“無為”的“度”的問題，要靠法律權(quán)威的約束。法律是治國(guó)之重器，良法是善治之前提。依法行政是建設(shè)法治政府的關(guān)鍵，是“依照表現(xiàn)為法律形式的人民意志行使行政權(quán)力，把人民的決策付諸執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主”[15]的手段。對(duì)于社會(huì)治理中的違法亂紀(jì)者，政府要依據(jù)法律法規(guī)嚴(yán)厲打擊，以保障人民的正當(dāng)權(quán)利，維護(hù)社會(huì)治安。政府以外的治理主體，要學(xué)法、懂法、守法，以法治思維指導(dǎo)自身實(shí)踐，努力提升法治意識(shí)。

“道德觀念是在社會(huì)里生活的人自覺應(yīng)當(dāng)遵守社會(huì)行為規(guī)范的信念。它包括著行為規(guī)范，行為者的信念和社會(huì)的制裁”[16]。社會(huì)行為規(guī)范，是社會(huì)約定俗成的、大家共同遵守的行為準(zhǔn)則。這種行為準(zhǔn)則，是指導(dǎo)每個(gè)人思想和品行的精神力量。它規(guī)范了社會(huì)的倫理道德，以一種無形的、約束性的方式，促使個(gè)人素質(zhì)和修養(yǎng)的提升。道德觀念所起的自我教化作用，是群眾內(nèi)心對(duì)社會(huì)行為規(guī)范自覺的認(rèn)同和遵守。與法律一樣，道德的強(qiáng)制力制約著治理主體的行為，逾越道德底線的群體和個(gè)人，將受到社會(huì)的制裁。我國(guó)長(zhǎng)期以來由鄉(xiāng)土社會(huì)發(fā)展而來的血緣和地緣關(guān)系，使得道德理念得以依靠長(zhǎng)者的教化薪火相傳。無論政府、市場(chǎng)、公民等等，都要遵循道德觀念，以社會(huì)主義核心價(jià)值觀為指引，培養(yǎng)自身品德和心性。

(二)以政府的模范作用為前提

“圖難于其易，為大于其細(xì)。天下難事，必作于易；天下大事，必作于細(xì)。是以圣人終不自為大，故能成其大”[17]。任何事情都是從細(xì)微處著手，由易到難，循序漸進(jìn)。“無為而治”作為一種社會(huì)治理方式，是否能夠促進(jìn)社會(huì)發(fā)展，有賴于治理主體的職業(yè)修養(yǎng)和道德建設(shè)水平。作為政府工作人員，不可以其公務(wù)員身份自居而“亂為”。某些公務(wù)員利用職務(wù)之便，以權(quán)謀私，為所欲為，不僅損害了政府公信力，也助長(zhǎng)了社會(huì)上的歪風(fēng)邪氣。部分群眾為滿足自身欲求，對(duì)政府人員采取“投其所好”的方式，進(jìn)行權(quán)錢交易，為腐敗找到了滋生的溫床。長(zhǎng)此以往，社會(huì)極易充斥著扭曲的價(jià)值觀和敗壞的風(fēng)氣。“其身正，不令而行；其身不正，雖令不從”[18]。政府工作人員要嚴(yán)格規(guī)范自身行為，注重自身素質(zhì)和道德修養(yǎng)。政府內(nèi)部，上級(jí)要規(guī)范好自身行為，為下級(jí)做好垂范作用，建立一個(gè)有組織、有紀(jì)律的工作團(tuán)隊(duì)，提高工作效能。上級(jí)對(duì)待下級(jí)時(shí)，要做到謙和，善于傾聽各方意見和建議，加強(qiáng)與各級(jí)、各部門間的溝通。“對(duì)于政府及其成員而言，至關(guān)重要的是不斷探索提升政府效能和服務(wù)品質(zhì)的創(chuàng)新機(jī)制”[19]。這種效能和服務(wù)能否得到認(rèn)同，在于政府是否做到了問需于民、問計(jì)于民、問效于民。在群眾面前，只有政府工作人員先做好修身，做到清廉公正，起好模范作用，才能為“為人民服務(wù)”打好基礎(chǔ)。只有工作人員為群眾樹立好榜樣，才能為政府贏得公信力，建立穩(wěn)固的群眾基礎(chǔ)，實(shí)現(xiàn)“治國(guó)”、“平天下”的目的。

(三)以治理主體的主觀能動(dòng)性為關(guān)鍵

“放棄自己的自由，就是放棄自己做人的資格，就是放棄做人的權(quán)利，甚至就是放棄自己的義務(wù)”[20]。每個(gè)個(gè)體都具有主觀能動(dòng)性，都有表達(dá)自身意愿的自由。政府應(yīng)尊重每個(gè)群體、每個(gè)個(gè)人的思想，賦予每個(gè)人發(fā)言的機(jī)會(huì)。要讓公民、社會(huì)組織等治理主體“有自由認(rèn)識(shí)、發(fā)抒己見、并根據(jù)良心做自由的討論”[21]。群眾的智慧是無窮的，參與社會(huì)治理，一方面有助于合眾人智慧，集思廣益，實(shí)現(xiàn)治理模式的創(chuàng)新；另一方面有助于激發(fā)個(gè)人潛能，實(shí)現(xiàn)個(gè)人價(jià)值。社會(huì)是大家共有和共享的社會(huì)，參與社會(huì)治理是每個(gè)人應(yīng)盡的義務(wù)。每個(gè)個(gè)體既是社會(huì)治理的“生產(chǎn)者”，也是社會(huì)治理的“消費(fèi)者”。然而，在長(zhǎng)期以來政府主導(dǎo)的治理模式下，公眾習(xí)慣于被動(dòng)地等待政府單方面的行動(dòng)，只做社會(huì)治理的“消費(fèi)者”。當(dāng)政府行為未達(dá)到公眾預(yù)期，隨之而來的又是公眾的抱怨和指責(zé)。既然每個(gè)群體都是社會(huì)發(fā)展的規(guī)劃者，那么，公眾應(yīng)由社會(huì)治理的“消費(fèi)者”向社會(huì)治理的“生產(chǎn)者”轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變的實(shí)現(xiàn)需要治理主體的討論。討論的基礎(chǔ)是意見的表達(dá)，討論的目的是達(dá)成共識(shí)。作為社會(huì)治理的直接受益者，各主體“有權(quán)選擇他們需要什么樣的公共服務(wù)，需要多少公共服務(wù)，以及需要以怎樣的方式提供公共服務(wù)”[22]。每個(gè)群體的需求只有被表達(dá)出來，才能為大眾所關(guān)注，才有機(jī)會(huì)進(jìn)入決策議程。

(四)以多主體合作共治為手段

公共理性是“各種社會(huì)主體以公正的理念，自由而平等的身份，在對(duì)公共事務(wù)充分協(xié)商、合作的基礎(chǔ)上，進(jìn)行公共治理的能力”[23]。作為一種彰顯合作共治的能力，公共理性要求治理主體在多向溝通和相互理解的基礎(chǔ)上，進(jìn)行合作治理。

根據(jù)“功利主義”的行為標(biāo)準(zhǔn)，社會(huì)治理的目的在于，通過治理主體相互間的協(xié)商合作，使各利益群體的“群體利益”與社會(huì)的“整體利益”相一致，從而實(shí)現(xiàn)全社會(huì)的最大幸福。在當(dāng)前社會(huì)主義核心價(jià)值觀的導(dǎo)向作用下，幸福就是道德。這種最大幸福的實(shí)現(xiàn)，依賴于公共利益的維護(hù)。公民、社會(huì)組織、企業(yè)、政府等社會(huì)治理主體，代表著各自所在的群體，擁有各自的“群體利益”。各個(gè)群體正當(dāng)?shù)摹叭后w利益”，構(gòu)成了社會(huì)整體的公共利益。每個(gè)群體都不能為追求各自的群體利益而忽視公共利益。如果公共利益不能得到維護(hù)，群體利益也不復(fù)存在。于公，各利益群體為著社會(huì)和諧穩(wěn)定，彼此協(xié)商合作；于私，各群體作為“經(jīng)濟(jì)人”，為實(shí)現(xiàn)自身利益最大化，需要權(quán)衡利弊得失，加強(qiáng)溝通與協(xié)調(diào)，培育公共精神?！皼]有一個(gè)個(gè)體行動(dòng)者能夠擁有解決綜合、動(dòng)態(tài)、多樣化問題所需要的全部知識(shí)與信息；也沒有一個(gè)個(gè)體行動(dòng)者有足夠的知識(shí)和能力去應(yīng)用所有有效的工具”[24]。由于治理主體的認(rèn)知能力和行為能力有限，并且作為各自效用最大化的追逐者，因此，社會(huì)治理各個(gè)主體間應(yīng)該團(tuán)結(jié)一致，互相幫助，在資源、信息、溝通等方面進(jìn)行交換，實(shí)現(xiàn)各主體的共享發(fā)展，在分治的基礎(chǔ)上形成合作共治。(作者單位：四川大學(xué)公共管理學(xué)院)

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李黎(1992—)，女，四川德陽人,四川大學(xué)公共管理學(xué)院行政管理系碩士研究生，研究方向：地方政府治理。