孔泉

摘要：普惠金融是時(shí)下金融領(lǐng)域的研究熱點(diǎn)，而農(nóng)村的普惠制金融建設(shè)更是普惠制金融體系構(gòu)建的重中之重。本文著眼于農(nóng)村普惠制金融的構(gòu)建，首先闡述了構(gòu)建農(nóng)村普惠制金融體系的必要性，之后對普惠制金融進(jìn)行了界定。在第三部分從市場和政府兩個(gè)角度著重闡述了我國目前農(nóng)村金融體系的現(xiàn)狀和構(gòu)建農(nóng)村普惠體系的種種障礙，在最后一部分針對現(xiàn)存問題為我國構(gòu)建完善的農(nóng)村普惠金融體系提供了切實(shí)可行的政策建議。

關(guān)鍵詞： 農(nóng)村普惠金融體系；市場失靈；政府干預(yù)失靈；政策建議

一、引言

2013年，中共十八屆三中全會(huì)發(fā)布了《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，在該決定中“發(fā)展普惠金融”被正式提出，表明普惠金融日益成為黨和國家關(guān)注的重點(diǎn)。農(nóng)村金融的落后也是致使城鄉(xiāng)差距不斷擴(kuò)大的一個(gè)重要的原因。農(nóng)村金融的落后嚴(yán)重地制約著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，而認(rèn)清農(nóng)村金融的發(fā)展現(xiàn)狀和其存在的問題對于構(gòu)建農(nóng)村普惠金融甚為關(guān)鍵。地理位置和交通的不便、基礎(chǔ)設(shè)施的落后、接受教育的整體水平較低、資金的需求量相對較小造成的相對較高的交易成本、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的高風(fēng)險(xiǎn)以及政府的不恰當(dāng)?shù)母深A(yù)都是制約農(nóng)村普惠金融開展的重要原因。而推行普惠金融最重要的區(qū)域便是農(nóng)村，因而對于如何在農(nóng)村更好地推進(jìn)普惠金融建設(shè)的研究具有重要的實(shí)踐意義。

二、普惠金融

小額貸款和微型金融可以說是普惠金融的理論基礎(chǔ)，Christen RP，Timothy R.Lyman，Richard Rosenberg（2003）詳細(xì)地?cái)⑹隽诵☆~信貸的性質(zhì)和作用，并且認(rèn)為小額信貸對于消除貧困具有積極的作用。Christen，Rhyne和Vogel（1995）認(rèn)為小額信貸的兩個(gè)基本原則是可持續(xù)和為貧窮的人們服務(wù)。也有一些學(xué)者研究了中國小額信貸的具體的操作實(shí)例，認(rèn)為小額信貸是有利于金融創(chuàng)新和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種特殊的金融扶貧活動(dòng)（杜曉山，2004）。微型金融是小額信貸范疇的延伸，是小額信貸金融多樣化和持續(xù)化的結(jié)果。

金融普惠和普惠性金融體系是在2005年前后由聯(lián)合國和世界銀行等組織提出的概念。世界銀行扶貧協(xié)商小組（CGAP）認(rèn)為普惠金融對于企業(yè)和家庭而言都是能夠方便得到的有保障和可持續(xù)的金融服務(wù)，并且能夠接受相關(guān)部門的嚴(yán)格監(jiān)管。普惠金融指的不是單一而又零散的金融機(jī)構(gòu)，它所指的是一個(gè)完整的金融體系，這樣貧窮的人們便不會(huì)在被提供金融服務(wù)的金融機(jī)構(gòu)邊緣化（人民銀行石家莊中心支行金融研究處課題組，2015）。普惠金融的宗旨是建立為全社會(huì)所有群體提供服務(wù)的金融體系，并認(rèn)為只有不斷完善市場機(jī)制和政府干預(yù)，才能保證貧困人口享受金融服務(wù)的權(quán)利，并使得金融服務(wù)的可獲得性不斷地得以提升（潘功勝，2015）。因此，普惠金融至少要包括以下幾個(gè)含義：一是企業(yè)和家庭為獲得金融所支付的成本是合理的； 二是金融服務(wù)是競爭性的，為消費(fèi)者提供的選擇是多樣服務(wù)化的；三是金融機(jī)構(gòu)運(yùn)行穩(wěn)健，內(nèi)控嚴(yán)密并能夠接受市場監(jiān)督和審慎監(jiān)管；四是金融業(yè)可持續(xù)發(fā)展，確保能夠長期提供金融服務(wù)（周小川，2013）。

三、目前農(nóng)村金融現(xiàn)狀及構(gòu)建普惠金融體系存在的問題

圖1即為目前我國農(nóng)村金融體系的概況。目前我國農(nóng)村金融市場以政策性金融、商業(yè)性金融、合作性金融等正規(guī)金融體系為核心，以根植于農(nóng)村地區(qū)的非正規(guī)金融體系為補(bǔ)充（馬九杰，吳本健，周向陽，2013），該金融體系相對健全，然而仍舊存在很多問題。

截至2012 年末，我國還沒有任何金融機(jī)構(gòu)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)共有1696個(gè)，這些鄉(xiāng)鎮(zhèn)多處于老少邊窮地區(qū)，要消除金融服務(wù)空白還十分困難。在很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)，往往只有農(nóng)信社或農(nóng)行的一個(gè)分支機(jī)構(gòu)，形成了金融壟斷，根本無法形成有效的市場競爭。據(jù)農(nóng)行和西南財(cái)大聯(lián)合開展的“中國家庭金融調(diào)查”項(xiàng)目提供的數(shù)據(jù)，2013年只有43.8%的農(nóng)村家庭擁有民間借款，但擁有正規(guī)貸款的農(nóng)村家庭僅占14.1%。在農(nóng)村地區(qū)，存在著嚴(yán)重的金融抑制現(xiàn)象，72.4%的農(nóng)村家庭受到信貸約束，其中，62.7%的農(nóng)村家庭沒有通過銀行來解決資金困難，9.7%的家庭申請了銀行貸款但是被拒絕。

要將農(nóng)村的普惠金融推進(jìn)到一個(gè)新的階段，仍然面臨著重重的困難，并且目前農(nóng)村金融體系的種種弊端也正在日益地凸顯，市場失靈與政府干預(yù)失靈并存，具體地表現(xiàn)為農(nóng)村金融的供給總量不足與供給結(jié)構(gòu)失衡，農(nóng)村金融市場信息不對稱、交易成本過高以及政府干預(yù)的無效率和尋租行為等。

（一）農(nóng)村金融市場失靈。

1.農(nóng)村金融服務(wù)供求失衡。在本文中我們用信貸約束來衡量農(nóng)村金融需求的滿足情況。信貸約束指的是金融的供給量不能夠滿足金融的需求量的一種情況，直接法和間接法是測量信貸約束的兩種方法（Petrick，2006）。直接法就是對中小企業(yè)和農(nóng)戶直接進(jìn)行實(shí)地調(diào)查從而判斷其是否存在信貸約束的方法。馬九杰等相關(guān)專家于2008年對甘肅、山西、浙江等3省15縣100多家中小企業(yè)和近1000家農(nóng)戶進(jìn)行問卷調(diào)查，得出了如下的結(jié)論。首先，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的地區(qū)，農(nóng)戶和中小企業(yè)面臨的信貸約束高。其次，不同的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體之間，具體包括農(nóng)戶、中小企業(yè)以及龍頭企業(yè)之間面臨的信貸約束也存在很大的差距，受信貸約束影響最大的是中小企業(yè)，其次是農(nóng)戶，而受其影響最小的乃是龍頭企業(yè)，往往最需要金融支持的中小企業(yè)和農(nóng)戶的信貸需求得不到滿足，具體關(guān)系如圖2所示。

根據(jù)圖1我國農(nóng)村金融體系的構(gòu)成可以看出，我國農(nóng)村的金融體系很容易受到政策變動(dòng)的影響。農(nóng)村金融服務(wù)需求的滿足既依賴于正規(guī)的金融體系，又依賴于非正規(guī)的金融體系。但是通過圖2不同農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體面臨的不同的信貸約束程度也可以看出無論是正規(guī)的金融體系還是非正規(guī)的金融體系，都更愿意滿足龍頭企業(yè)、城市客戶以及一些大型的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，因而并未給更需要信貸的中小企業(yè)和農(nóng)戶提供優(yōu)質(zhì)的信貸服務(wù)。為了搶奪優(yōu)質(zhì)的客戶資源，正規(guī)金融體系內(nèi)的各金融機(jī)構(gòu)和非正規(guī)金融體系內(nèi)的各金融機(jī)構(gòu)展開激烈的競爭，而最需要金融服務(wù)的中小規(guī)模的涉農(nóng)經(jīng)營主體被邊緣化，因而農(nóng)村的金融服務(wù)很容易地出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性的失衡。

2.農(nóng)村金融市場的信息不對稱。借款方和普惠性的農(nóng)村金融服務(wù)機(jī)構(gòu)之間的信息不對稱是造成農(nóng)村金融市場信息不對稱的最主要的原因。按照西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)理論，市場信息的不對稱或者說是不完全對稱會(huì)導(dǎo)致逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)。由于普惠性的金融機(jī)構(gòu)無法了解借款者的真實(shí)的風(fēng)險(xiǎn)情況，因而無論是對于風(fēng)險(xiǎn)高的借款者還是風(fēng)險(xiǎn)低的借款者都只能按照相同的利率進(jìn)行放貸，這樣，風(fēng)險(xiǎn)高的借款者由于沒能支付高風(fēng)險(xiǎn)給普惠金融機(jī)構(gòu)帶來的損失而受益，而風(fēng)險(xiǎn)低的借款者卻由于要跟高風(fēng)險(xiǎn)的借款者支付同樣高的利益而遭受損失，長此以往，低風(fēng)險(xiǎn)的借款者會(huì)慢慢地退出市場，這樣既影響了金融市場的穩(wěn)定，也不利于農(nóng)村普惠金融體系的建立和完善。而無論是事前的道德風(fēng)險(xiǎn)還是事后的道德風(fēng)險(xiǎn)，都會(huì)造成借款人遲遲不愿還款，從而給相關(guān)的金融機(jī)構(gòu)帶來壞賬損失。

3.農(nóng)村金融服務(wù)交易成本過高。交易成本跟交易次數(shù)成正比，而普惠性的金融機(jī)構(gòu)的服務(wù)對象是農(nóng)戶。而農(nóng)戶又不像大中型企業(yè)那樣貸款次數(shù)相對較小，具有一定的特殊性。農(nóng)戶每次的貸款數(shù)額相對較小，但是次數(shù)較多。資金的用途不僅僅用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，還有一部分的借貸是為了滿足生活的需要，例如醫(yī)療衛(wèi)生以及日常的紅白喜事等。由于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的落后，也加大了金融機(jī)構(gòu)為其提供金融服務(wù)的成本，因而相比大中型企業(yè)的優(yōu)質(zhì)的客戶資源，農(nóng)戶和中小企業(yè)的競爭力就會(huì)明顯地弱很多。

（二）政府干預(yù)農(nóng)村金融市場失靈。根據(jù)西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)理論學(xué)說，當(dāng)市場出現(xiàn)失靈時(shí)，政府往往需要出面干預(yù)。為了能夠更好地推進(jìn)農(nóng)村普惠金融的建立和完善，政府往往會(huì)出面干預(yù)，但是過度的干預(yù)會(huì)違背相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)規(guī)律，從而適得其反。因此，政府在進(jìn)行經(jīng)濟(jì)干預(yù)時(shí)應(yīng)該遵循市場規(guī)律，尋求最佳的干預(yù)方式。在此，我們不妨引用一下干預(yù)指數(shù)和政府干預(yù)指數(shù)模型（譚文培，2013）來衡量并尋求政府最佳的干預(yù)力度，具體的模型如下圖所示。在下圖中，橫坐標(biāo)表示的是政府干預(yù)產(chǎn)生的凈收益，縱坐標(biāo)表示政府的干預(yù)程度。OA、OB、OC代表了二者之間的關(guān)系曲線，V、T、S三點(diǎn)分別代表了三條曲線上的最優(yōu)的政府干預(yù)點(diǎn)。在OC曲線上還存在著D點(diǎn)和F點(diǎn)，這二者政府干預(yù)的凈收益相同，但是很明顯F點(diǎn)的政府干預(yù)程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于D點(diǎn)。在相同的干預(yù)力度例如OS下，OA、OB、OC三條曲線分別代表了三種不同的凈收益情況，很明顯OC>OB>OA。OC代表的政府部門可能比OA、OB代表的政府部門更加關(guān)注公眾的利益。在政府推行普惠制金融的過程中，難免會(huì)存在過度干預(yù)的問題，這往往是由于政府相關(guān)信息所造成的，也有可能是政府部門為了自身業(yè)績從而不顧公共利益造成的，即政府在進(jìn)行干預(yù)的過程中存在著尋租行為從而造成了政府干預(yù)的失靈。

四、我國農(nóng)村構(gòu)建普惠制金融的政策建議

通過本文第三部分的分析，可見我國目前要在農(nóng)村推行普惠的金融體系存在著市場失靈和政府干預(yù)失靈兩大方面的問題。因此，本章節(jié)在相關(guān)的政策建議方面主要是針對如何解決農(nóng)村普惠性金融推進(jìn)過程中的市場失靈和政府干預(yù)失靈而言。正規(guī)的金融機(jī)構(gòu)和非正規(guī)的金融機(jī)構(gòu)在充分發(fā)揮金融市場功能的過程中扮演不可或缺的角色。雖然農(nóng)村的金融服務(wù)資源相對短缺，但是農(nóng)村金融市場仍舊是壟斷市場，因而打破金融壟斷勢在必行?；ヂ?lián)網(wǎng)金融異軍突起，對于傳統(tǒng)的農(nóng)村金融市場不失為一個(gè)良好的契機(jī)，同樣的，政府的最優(yōu)干預(yù)是農(nóng)村普惠制金融建設(shè)的根本保證。

（一）充分發(fā)揮金融機(jī)構(gòu)的作用，解決農(nóng)村金融市場供求失衡。眾所周知，市場作為經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的中樞和集中體現(xiàn)，是社會(huì)資源的主要配置者，同時(shí)對企業(yè)的生產(chǎn)活動(dòng)也具有直接的導(dǎo)向作用。因而充分發(fā)揮金融市場的作用對于推進(jìn)我國農(nóng)村的普惠制金融建設(shè)具有重要的作用。目前我國農(nóng)村金融市場以政策性金融、商業(yè)性金融、合作性金融等正規(guī)金融體系為核心，以根植于農(nóng)村地區(qū)的非正規(guī)金融體系為補(bǔ)充（馬九杰，吳本健，周向陽，2013），因而該體系內(nèi)的各金融機(jī)構(gòu)充分發(fā)揮其職能有利于更好地解決農(nóng)村金融市場的供求失衡問題。

農(nóng)發(fā)行等政策性銀行的改革是刻不容緩的。政策性銀行的運(yùn)作效率相對于商業(yè)銀行來說往往比較低，而且容易受到政府政策的干預(yù)，因此農(nóng)發(fā)行等政策性銀行的改革迫在眉睫?？梢詫⑵滢D(zhuǎn)變?yōu)槟壳斑€是空缺的農(nóng)業(yè)信托公司，專門從事農(nóng)業(yè)直接融資服務(wù)，也可考慮將其并入人行，專門辦理向商業(yè)銀行發(fā)放政策性再貸款業(yè)務(wù)（吳國華，2013）。農(nóng)行在保持目前良好的發(fā)展勢頭的同時(shí)要繼續(xù)穩(wěn)定和拓展業(yè)務(wù)，增設(shè)更多的網(wǎng)點(diǎn)，不斷深化其服務(wù)“三農(nóng)”的宗旨。郵儲(chǔ)銀行要轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制，強(qiáng)化公司治理，大力發(fā)展小額信貸，適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求（中國人民銀行三明市中心支行，2009）。農(nóng)信社要保持縣（市）級(jí)聯(lián)社的獨(dú)立法人地位，繼續(xù)充當(dāng)小額信貸的供給主體。還要大力開展服務(wù)創(chuàng)新，積極地為農(nóng)戶、中小企業(yè)提供融資渠道。要根據(jù)實(shí)際成本制定合理的小額信貸利率。對盈利性業(yè)務(wù)和政策性的業(yè)務(wù)要有清晰明確的認(rèn)識(shí)。針對農(nóng)村金融市場信息不對稱的問題，要加大農(nóng)村信用工程的建設(shè)，構(gòu)建完善的征信體系。同時(shí)還要大力推進(jìn)農(nóng)村和農(nóng)戶的保險(xiǎn)業(yè)務(wù)的開展。村鎮(zhèn)銀行要把業(yè)務(wù)的重點(diǎn)放在支持農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，找準(zhǔn)自己的定位。加大宣傳力度，提高農(nóng)民對于村鎮(zhèn)銀行的認(rèn)可度，并多多地為農(nóng)戶和中小企業(yè)發(fā)放小額貸款。積極配合監(jiān)管部門的相關(guān)政策，建立完善的風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制。小額信貸公司要積極地拓寬融資渠道，不斷地?cái)U(kuò)大資金的來源，不僅僅要依靠自有資本去進(jìn)行借貸，還應(yīng)該嘗試向大型商業(yè)銀行或者其他金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行拆借。

（二）發(fā)展農(nóng)村民間借貸，打破金融市場壟斷，釋放農(nóng)村金融市場活力。金融管制下國有資本對銀行體系的壟斷催生了游走于官方體系之外的民間金融市場，而長期以來金融體制改革的滯后正是民間借貸畸形發(fā)展，甚至向高利貸轉(zhuǎn)化的深層次誘因（郭田勇，曾陽陽，2011），為了推進(jìn)農(nóng)村普惠制金融建設(shè)，讓民間信貸活躍于陽光下已經(jīng)成為金融監(jiān)管者們的共識(shí)。

標(biāo)會(huì)、搖會(huì)是農(nóng)民自發(fā)的一種民間的金融組織。標(biāo)會(huì)、搖會(huì)等自發(fā)性的民間金融組織不從其成員以外的個(gè)人或者群體吸收存款，因而也就不對外發(fā)放貸款。這些金融組織有其內(nèi)部的自有資金，資金的用途主要用于生產(chǎn)和消費(fèi)。然而由于缺乏具體法律約束，操作上又具有很大的隨意性，因而對于標(biāo)會(huì)等民間組織帶來的一系列不良社會(huì)后果，我們應(yīng)該予以充分的關(guān)注。因此，應(yīng)該對其加以正確的引導(dǎo)，糾正其內(nèi)部的不良風(fēng)氣，并用法律的框架對其加以約束和引導(dǎo)。與此同時(shí)，還要積極培育新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)和小額貸款公司（杜曉山，2015），小額信貸公司和新型的金融公司在業(yè)務(wù)操作上更具有靈活性，也更能夠滿足不同的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體的各類需求，因此要適當(dāng)放寬其市場準(zhǔn)入條件，允許民間的資本掌握村鎮(zhèn)銀行以及新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的控股權(quán)，同時(shí)還要加大對小額信貸公司和新型金融機(jī)構(gòu)的控股權(quán)，并保證其公平地享受稅收優(yōu)惠的權(quán)利。

（三）抓住互聯(lián)網(wǎng)金融這一契機(jī)，解決信息不對稱、交易成本過高等問題。相比傳統(tǒng)的金融業(yè)而言，互聯(lián)網(wǎng)金融買賣雙方的交易信息較為對稱，同時(shí)，資源具有更強(qiáng)的可獲得性，交易成本也相對較低，克服了傳統(tǒng)的金融市場的一系列缺點(diǎn)，具有很大的優(yōu)勢。同時(shí)，互聯(lián)網(wǎng)金融能夠克服農(nóng)村地理位置和交通等基礎(chǔ)設(shè)施的不便，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體提供更加優(yōu)質(zhì)的金融服務(wù)，對社會(huì)資源的優(yōu)化配置也起到了良好的促進(jìn)作用。為此，互聯(lián)網(wǎng)金融企業(yè)要在農(nóng)村大力地推動(dòng)相關(guān)的移動(dòng)支付業(yè)務(wù)，引導(dǎo)農(nóng)戶使用“POS”機(jī)、手機(jī)銀行、網(wǎng)上銀行等更多的高科技手段，尋求傳統(tǒng)金融和互聯(lián)網(wǎng)金融結(jié)合的最佳方式?；ヂ?lián)網(wǎng)金融企業(yè)還應(yīng)該將其依賴的大數(shù)據(jù)技術(shù)運(yùn)用于農(nóng)村社會(huì)信用體系的建設(shè)中，應(yīng)著眼構(gòu)建以互聯(lián)網(wǎng)金融信用評估平臺(tái)為重要補(bǔ)充的征信系統(tǒng)，建全統(tǒng)一的金融信用體系，將農(nóng)村居民與中小企業(yè)納入征信系統(tǒng)。

（四）政府要大力推進(jìn)農(nóng)村普惠制金融建設(shè)，實(shí)現(xiàn)最優(yōu)干預(yù)。政府在加大支農(nóng)、惠農(nóng)、富農(nóng)的政策以及增強(qiáng)政策性銀行的能力和職責(zé)的同時(shí)，要樹立正確的政績觀，建立科學(xué)合理的績效考核制度，一切決策從人民群眾的根本利益出發(fā)。要不斷完善農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加快農(nóng)村地區(qū)的網(wǎng)絡(luò)體系建設(shè)，加大對老少邊窮地區(qū)的財(cái)政投入。要大力地開展農(nóng)村信用體系的建設(shè)以及加快農(nóng)村的產(chǎn)權(quán)改革并逐漸地完善相關(guān)的立法。就加快農(nóng)村信用體系建設(shè)而言，政府應(yīng)該建立完善的農(nóng)村信用管理數(shù)據(jù)庫，該數(shù)據(jù)庫中應(yīng)該涵蓋相關(guān)農(nóng)戶的戶籍信息、土地信息、流動(dòng)信息、借貸記錄等，這樣便方便相關(guān)的金融機(jī)構(gòu)對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體進(jìn)行較為準(zhǔn)確的信用評級(jí)，也方便了相關(guān)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行放貸管理，減少了不良貸款的發(fā)生，更為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體拓展了融資渠道。政府部門還應(yīng)該加快農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革的步伐，積極地響應(yīng)黨的十八屆三中全會(huì)提出的“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”的政策，釋放宅基地等農(nóng)村資產(chǎn)的活力。此外，政府部門應(yīng)該加快農(nóng)村金融創(chuàng)新的步伐，大力發(fā)展新型農(nóng)村金融合作組織，并不斷地加大對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的支持力度。還要為民間資本進(jìn)入金融領(lǐng)域，打破傳統(tǒng)的金融壟斷提供相應(yīng)的立法保障，拓展民間資本的市場準(zhǔn)入渠道，規(guī)范民間信貸業(yè)務(wù)。

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（作者單位：甘肅銀監(jiān)局隴南銀監(jiān)分局）

責(zé)任編輯：洪峰