關于英國公共警務私營化及其啟示

劉家家

(中國人民公安大學，北京 100038)

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關于英國公共警務私營化及其啟示

劉家家

(中國人民公安大學，北京 100038)

摘要：我國目前正處于社會轉型期，社會矛盾異常復雜，公安機關承擔著超負荷的艱巨任務。公眾對于治安的需求日益呈現(xiàn)出多元化趨勢，以提供限量公共治安服務為主的公安機關已經(jīng)滿足不了社會不同階層對治安服務的需求。因此，公共警務私營化是大勢所趨，英國在公共警務私營化方面積累了大量經(jīng)驗，對于我國警務社會化發(fā)展具有重要的借鑒意義。有必要對英國公共警務私營化概念及其私營化模式進行介紹并在此基礎上對私營化的影響及其對我國的啟示進行初步探究。

關鍵詞：英國；公共警務；私營化；啟示

20世紀90年代以來，英國警務的顯著變化之一就是越來越多的主體參與到警務中來。不僅有具有國家性質的公共警察，還有大量具有私人屬性的警務主體，例如，私人保安公司、北愛爾蘭社區(qū)警務的治安維持會、英國全國防止虐待兒童協(xié)會、皇家公園警察以及健康與安全執(zhí)行局等。這些大量涌現(xiàn)的私人警務主體在英國治安維護方面發(fā)揮了日益重要的作用。但私人警務主體的發(fā)展并沒有否定公共警察的主導地位，相反，私人警務主體之所以能發(fā)揮作用，仍然要依賴公共警察，與公共警察在諸多領域廣泛合作，從而實現(xiàn)其自身的角色。因此，當前英國的警務研究在注重公共警察的主導地位、兼顧私人警務重要作用的同時，注意從公共警務與私人警務的聯(lián)系來展開研究。公共警務與私營化政策就是當前英國警務研究的新領域。在英國，公共警務是指公共警察的事務，而公共警察則是指英國的52個警察部隊(43個在英格蘭和威爾士，8個在蘇格蘭，1個在北愛爾蘭)。這些警察部隊與其他警務主體(包括非內(nèi)政部警察部隊)的顯著區(qū)別，就是他們的“公共性”。即：這些公共警察是公共組織，資金來源于公共稅收，向公眾提供免費的服務，擁有全部的警察權力。盡管其高度的“公共性”，然而在某些領域，日益增長的“私營化”程度開始出現(xiàn)。

本文以Mark Button的2002年第一版《Private Policing》[1](《私人警務》)為主，參考其他相關文獻，對英國公共警務私營化概念及其私營化模式進行介紹，并在此基礎上對私營化的影響及其對我國公共警務私營化的啟示，進行初步探究。

一、關于公共警務私營化的概念

(一)公共警務與私人警務的劃分

以公私二分法劃分警務，是西方警察科學最偉大的貢獻之一。瓊斯和紐伯恩認為區(qū)分警務公共性和私人性最主要的因素包括四個方面：即警務的供應方式、資金來源、警務提供者和使用者之間的本質關系以及被雇傭人員的雇傭身份[2]。其一，公共的供應方式主要是國家提供警務，私人供應方式主要是在自由市場經(jīng)濟中私人的企業(yè)提供警務。其二，公共性的資金來源是政府稅收,而私人性的資金主要來自雇主對私人機構的支付費用。其三，如果警務提供者、使用者之間關系呈現(xiàn)私人性時，即表現(xiàn)為合同和競爭這種方式；如果警務的供應是壟斷性的、向大眾普遍提供的，那么它就具有公共性。其四，私人的被雇傭人員沒有特殊的雇傭身份，而公共官員則具有特殊的權力。以上區(qū)分警務公私性質的四個內(nèi)容可以表1來表示。

表1　警務公私性劃分標準表

根據(jù)上述區(qū)分警務公共性和私人性的四個標準，英國警務主體劃分為四大類。

第一類是公共警察，包括了52個英國內(nèi)政部警察部隊。

第二類是包括混和警務主體，包括一系列公共和私人化的組織。一般又分為三類，首先是“中央和地方的警察組織”，包括了許多專業(yè)的警務主體，他們屬于地方或國家層面的公共部門從事專業(yè)化警務，如英國健康與安全執(zhí)行局、英國國家醫(yī)療服務系統(tǒng)反欺詐服務理事會。其次是“專門的警務機構”，如利物浦港警察、英國交通警察以及皇家公園警察等。最后是私人保安部門之外的一些從事警務的私人化機構，如英國全國防止虐待兒童協(xié)會、皇家防止虐待兒童協(xié)會以及反軟件盜竊聯(lián)盟,等等。

第三類是志愿警務，包括大量自愿參與警務的個人或組織，從國家認可的特殊警察到北愛爾蘭的社區(qū)警務的治安維持會和準軍事部隊。

第四類是私人安保公司，他通過市場提供服務屬于私人部門，它的資金通過合同關系來源于雇主，職工通常沒有特殊警察權力。

以上四類警務主體中，第一類公共警察在四個關鍵標準上均表現(xiàn)為公共性；第四類私人保安公司在四個關鍵標準上均表現(xiàn)為私人性。在兩種“極端”中間，有一個灰色地帶表現(xiàn)出不同程度的“公共性”和“私人性”，根據(jù)其警務主體“公共性”和“私人性”的不同程度，可以劃分到第二、三類。

在警務分類上的主要問題在于混和警務的問題：除了公共警察、私人保安或一些志愿活動之外的在公共性和私人性上有多種變化的組織機構。表2是利用瓊斯和紐伯恩的區(qū)分公共警務和私人警務的四個關鍵標準對主要警務進行的劃分。表格從最高“公共性”(公共警察主體)到最高“私人性”(私人保安業(yè))進行了全面分類。盡管這一表格是根據(jù)英國實際情況進行的劃分但也適用于其他國家。

表2　警務分類表

本文根據(jù)瓊斯和紐伯恩劃分不同警務主體的四個關鍵標準，對公共警務的概念進行明確的界定。對公共警務來說，首先，從供應模式上來看，警務供應通過國家而不是市場。其次，資金來源幾乎全部來自于地方和國家稅收。再次，警務提供給所有享有權利的人而不是支付得起的人。最后，公共警務主體享有特殊的警察身份。在英國公共警務主體包括52個英國內(nèi)政部警察部隊。其范圍小到鄉(xiāng)村警察力量大到倫敦警察廳(MPS)。

(二)公共警務私營化的途徑

30年前，任何人談到英國警察服務私營化時，竟會被認為是有精神病。今天，當你與警察官談話時，私營化的話題總會突然出現(xiàn)[3]。關于“私營化”的定義，從政府普遍主動收縮職能范圍到私營部門職工對公共部門官員的更精確替代。然而，所有定義圍繞的中心是國家角色的縮減和在提供產(chǎn)品和服務方面，私人部門更加高效。巴特勒已經(jīng)識別出許多私有化的政策，從最具有絕對性的開始，即國家資產(chǎn)向私人部門的銷售。接下來是撤銷管理規(guī)定，即減少對行業(yè)的管理，這可能會導致更多私人部門接管。第三是，公共機構將他們以前所承擔的職能外包給私營部門。最后一種情況是，政府允許其服務對象選擇其他最優(yōu)服務的自由。

為了促進警務私營化，不同的國家實施了一系列不同的政策。1991年約翰斯頓將警務私營化的方式分為三種。第一種是直接或間接的“減負荷”，公共警察將一些職責“卸載”給私人部門管理負責或公共警察不能滿足公眾需求時私人部門正好填補了這一空白；第二種是“外包”，即一些職責仍然歸屬于政府警察，但其通過與私人部門簽訂合同的方式讓其協(xié)助自己去完成，公共警察仍然擁有最后的管控權;最后一種，約翰斯頓將其稱為“收費和銷售警察服務”，公共警察通過收費和銷售警察服務這種商業(yè)化的途徑逐漸行事。

1.“減負荷”

減負荷可以通過直接的方式，如政府放棄一些功能，同時也可以間接進行如由于資源的約束政府不能提供一些服務而私人部門來填補這一空白。許多職責政府已經(jīng)不再承擔，另外有一些關于警察未來職能的重要推測。例如，1995年保守黨政府曾出臺了一項關于“警察核心和輔助任務”的報告。這項報告稱內(nèi)部核心任務仍然是警察的責任；外部核心任務應當由警察來管理但可以由特殊的人或公民來從事或“外包”；輔助性任務不必要求警察管理或傳達。

縱觀過去六十年以來，英國警察“減負荷”的程度逐漸擴大。檢查門是否鎖上、護送運鈔車等這些警察以前常干的任務，現(xiàn)在他們卻不再從事。以前，在足球比賽場地，警察分散開來維持公共秩序、確保安全非常常見。自從足球俱樂部同意在足球比賽的安全管理中承擔更加重要角色后，由警察來維護比賽秩序的現(xiàn)象開始迅速減少。實際上，一些英超聯(lián)賽根本就沒有警察在場。例如，1989年諾丁漢佛利斯特150名警察在75個管理員的輔助下執(zhí)行了任務。到1995年，已經(jīng)只有22名警察和225個管理員。

調查欺詐是警察有效減少其角色的另一個領域。在20世紀50年代和60年代，如果某一單位發(fā)生內(nèi)部欺詐，警察去進行一系列調查是非常普遍的一種慣例。然而，現(xiàn)在警察在調查之前會要求當事人提供一些主要證據(jù)。他們甚至希望相關的單位自己首先去完成調查。因此，一些單位便轉而向一些私人部門求助。

報警系統(tǒng)是警察減輕負擔的又一領域。過去，警察會對任何報警采取行動。然而，由于人們大量使用警報系統(tǒng)以及一些錯誤報警不斷增加造成了警力的浪費，警察開始嘗試對一些報警置之不理。1995年英國警察協(xié)會出臺了一項關于報警的政策，設置了警察采取行動的一些條件。其中那些不滿足條件以及多次重復失敗的報警將不會收到警察的反饋，除非有其他證明。防盜報警已經(jīng)是私人安保行業(yè)介入提供服務的領域，這一領域許多私人安保公司希望警察完全退出或者至少外包出去。此外，私人部門倡議警察退出另一非常重要的警務活動——公共街道巡邏。

2.合同外包

在這種私營化模式下，雖然公共警察把一些服務合同外包出去，但其仍然要承擔服務的費用。警察的許多職能已經(jīng)合同外包給私人部門，其中一些并非直接與警務有關，例如，提供飲食服務、清潔、維修,等等。在私人部門承包的任務中，最有利可圖的是押送囚犯。以前，押送囚犯由警察和監(jiān)獄官員來執(zhí)行，在新的方案下，英格蘭和威爾士的護送任務分為八個領域，由Group 4, Securicor and Reliance來管理。刑事司法法規(guī)定了將治安法院的安全合同外包出去，這對私人部門來說，是其可以拓展的一個龐大領域。倫敦警察大廳最近已經(jīng)著手于將其999應急服務合同外包給私人部門。

與合同外包相關的是，在過去二十多年以來政府警察不斷地充分調動和使用公民。許多過去由警察從事的警務，現(xiàn)在由公民從事。例如，在西米蘭德滋君警察局，從事警務的公民由1982年的1 838人增長到1992年的2 943人。警察職能的平民化僅僅是合同外包的一小步。

3.警務經(jīng)營模式

隨著“管理主義”和“新公共管理”引入到了政府部門，警務經(jīng)營模式逐漸應用到公共部門，包括警察在內(nèi)的許多公共部門都被納入到財政管理計劃中，這個計劃強調“經(jīng)濟、效率和有效性”。警務改革主要針對警察管理員和警務體制。如郡警察局長開始負責管理而不是實施警察服務。

新公共管理引入到公共警務后，研究的焦點，主要集中在政府警察銷售警務、收取費用及追求贊助上。很久以來，警察對于特殊服務是收費的，尤其是在足球比賽和公共秩序維護事件上。1996年警察法案第25條規(guī)定警察將會在警區(qū)對任何人要求提供的特殊警察服務收取費用。在這項法案的第18條，警局也向當?shù)卣峁┊a(chǎn)品和服務。對警察來說，對在私人場地上進行的足球比賽或其他公共事件收取服務費用，已經(jīng)成為長久慣例。然而，近年來，警察提供更廣泛的服務。例如，利物浦市議會以35萬美元雇傭額外的12個官員在其市中心巡邏。泰晤士報曾調查發(fā)現(xiàn)艾德賽斯警察愿意以每小時34.5美元為私人聚會提供警察服務。甚至一些政府警察積極尋找附帶性就業(yè)，從事營利性活動。

通過贊助，警察可能會提高額外1%的財政預算。為了收取合理的宣傳費用，一些警察會將電影名字裝飾在他們的車子上或張貼在新警局的墻上。許多警察局從為商業(yè)公司做廣告中收取了很多費用。許多警局甚至自己創(chuàng)建公司來銷售警務。例如，泰晤士河谷警局、薩里郡警局和重點調查分析組共同合作，建立了創(chuàng)新解決方案聯(lián)盟，給公共和私人部門提供一系列的培訓課程。

布雷特指出了社會組織和個人向公共警察部門提供捐贈的四種方式。第一種是向警局捐獻金錢和物質資源。然而，捐獻大量的金錢和資源引起了人們對警察獨立性的關注。第二種是捐贈空間。布雷特列舉了一個源自美國的例子，麥當勞食品連鎖店將其中一家店的一部分作為警務場所。第三是捐贈時間。特殊警察以個人形式提供他們的時間，如幫助警察搜尋失蹤的人或證據(jù)。最后一種是公共部門和私人部門的合資經(jīng)營。例如，在美國蒙哥馬利縣，當?shù)氐木峙cIBM合作生產(chǎn)復雜的計算機災難與安全系統(tǒng)。

二、英國公共警務私營化的影響

理論上警務私營化沒有局限，因為至少在理論上國家完全可以被廢除。然而在現(xiàn)實中，英國警務私營化在政治上是有所限制的。正如丹斯所認為的，決定警務私營化能走多遠并不是一件容易的事情。剝離某些甚至所有的警務然后將其分配至其他經(jīng)營者是可能的，但我們必須謹慎考慮它的影響。

政府警察固然在成本節(jié)約和私營化中可以獲取長效利益，然而警務私營化卻引起了一系列的關注。許多公共警務私營化模式會導致利益沖突。例如，一個當?shù)氐纳倘讼蚓熨澲嗽S多警車，然而他與一個正在調查的欺詐案有關，那么贊助是否會影響案件的調查過程，商業(yè)利益是否會腐敗對公正的追求？同樣地，受雇于某公司的官員可能會迫于壓力去做一些公司想讓他去做的事。被雇傭去商業(yè)區(qū)巡邏的公共警察，雇主要求其在這些區(qū)域實施商業(yè)區(qū)自己的規(guī)定，這可能會和一些群體的權利產(chǎn)生沖突。例如，流浪者坐在長凳上或成群的年輕人聚集在一塊，盡管沒有犯罪，店主可能會以其降低了這一區(qū)域環(huán)境、影響客源為由，要求警察將這些流浪人員或年輕人趕走。

隨著警務工作的減少，公共警察將僅僅從事打擊犯罪的任務，如果公眾與警察的接觸是通過打擊犯罪的角色而不是進行街道巡查或參與一些公共活動，那么這就會改變公眾對警察的看法，警察到底是干什么的？此外，城市的警務分化也將存在令人擔憂的一面，即富裕的領域由對顧客友好的私人安保公司監(jiān)管，而貧窮的地區(qū)則由受壓抑的公共警察進行治理。

三、英國公共警務私營化的啟示

(一)中國警務社會化

我國政府警察同英國一樣也是主要通過“減負荷”即將一部分職能分離出去不再負責以及合同聘用這兩種方式進行公共警務的私營化。在這兩種私營化模式下出現(xiàn)了多種多樣的警務社會化組織,既包括保安服務公司，還包括治安自治組織如治保會、治安志愿者組織如治安巡邏志愿組織、單位內(nèi)部保衛(wèi)組織如物業(yè)保安以及中介性治安社會防范組織如中國消防協(xié)會等。近年來，針對當前我國社會發(fā)展的新形勢，中央在加強社會建設上提出了“社會管理創(chuàng)新”的思想，即堅持“以人為本、服務為先，多方參與、共同治理”原則，完善“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與”的社會管理格局[4]。社會管理創(chuàng)新的關鍵，是管理主體的創(chuàng)新，對警務來講，就是警務主體多元化。相信，在這一新理論的推動和倡導下，將有越來越多的社會組織參與到公共警務私營化的進程中，促進我國警務私營化的發(fā)展。

(二)中國警務社會化與英國公共警務私營化的區(qū)別

無論在英國還是我國，都存在公共警察通過“減負荷”和合同聘用這兩種方式。兩者的區(qū)別，首先在于政府警察剝離出去的職能范圍不同。英國比我國“卸載”的公共警務范圍更廣，比如，囚犯押運在我國仍由政府警察負責，而英國則交由大型安保公司負責；其次，英國存在公共警察銷售警務、收取費用及接受贊助這一商業(yè)化模式而我國則不存在。例如，警察會對其為足球比賽或其他公共活動所提供的服務、為企業(yè)提供的特殊執(zhí)勤等收取費用。警察也會通過在警車或警局墻上張貼廣告的形式收取廣告費用。許多警局甚至自己創(chuàng)建公司來銷售他們的服務。此外，警局還會接受社會捐贈的金錢、警務場所等物質資源。

中華人民共和國公務員法第53條規(guī)定公務員不得從事或者參與營利性活動，在企業(yè)或者其他營利性組織兼任職務。在我國，政府警察提供的任何警察服務都是免費的，是出于義務和職責而不是出于營利目的。所以在政企分開的原則下，我國的公共警務私營化不包括政府警察采取營利性模式。

(三)英國公共警務私營化對我國的啟示

近年來,中央先后提出了完善“黨委領導，政府負責，社會協(xié)同，公眾參與，法治保障”的社會管理創(chuàng)新格局，完善國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深化改革總目標。無論是社會治安，還是警務工作，公安機關要落實社會管理創(chuàng)新，完善治理體系，提高治理能力，都離不開社會和公眾的協(xié)同和參與。因此，公安機關要想提高工作效率，必須盡可能將警務強制措施和執(zhí)法活動之外的非核心管理職能分離出去，交由社會組織承擔。首先，對于一些純粹的生活服務職能如110接警中的問路、開鎖、疾病救護等服務性職能剝離出去，修改有警必出，有求必應的服務宣傳，使警察從煩瑣的非警務性工作中分離出來；其次，弱化部分管理職能，如在交通管理方面，將交通事故的調查、鑒定和裁決進行分離，公安交管部門只負責事故的調查，交通違法行為的責任認定和裁決以及事故賠償調解逐步過渡到由人民法院負責；此外，可以學習英國的經(jīng)驗，將部分警察職能任務如囚犯的押解任務、處理前臺咨詢等競標外包給安保公司。

在借鑒英國經(jīng)驗的同時，英國公共警務私營化過程中存在的商業(yè)化模式，如政府警察對公共警務進行銷售、收取費用及接受社會贊助等，必須加以注意和避免。原因主要有：一是影響社會穩(wěn)定。警察對部分警務收取費用，富人因支付得起費用得到相應保護，而窮人卻只能依賴有限的公共警務，有人認為私人警務創(chuàng)造了一個雙重警察系統(tǒng)，使得富人與窮人之間產(chǎn)生了不平等待遇[5]；另一方面，甚至有人作出一個極端的假設，富人雇傭私人保安人員使自己免于遭受的犯罪行為，可能會由于窮人沒有能力去雇傭額外私人警務主體，得到相應的保護，而轉嫁到這些窮人身上[6]。二是威脅法律公正。警察以適當?shù)膬r格從事營利性活動，受雇于某一組織的警察可能會迫于壓力，去做一些組織想讓他去做的事，然而這些可能會與國家的法律法規(guī)或社會大眾的利益相沖突；此外，若警局接受商人的捐贈，當警察在處理這位商人所涉及的案件時，是否會在感情上有所傾斜？三是影響和諧的警民關系。警察的減負荷和剝離非核心警務職能，固然能提高工作效率，但如果一味的削減職能而僅僅去從事一些國家警察權范疇的強制措施和執(zhí)法活動如打擊犯罪，這樣只會給公眾留下一些警察面對犯罪分子嚴懲不貸的“冷酷”一面，卻少了街面巡邏或提供生活服務的親和一面，對于建立新型和諧的警民關系來說，無疑是不利的。因此，在我國警務社會化過程中應當注意和避免走政府警察從事營利性活動的私營化模式，確保警務供應的平等性和執(zhí)法活動的公正性。此外，在分離非核心警務職能時要把握好度，確定任務減負的合理范圍，在提高警務工作效率的同時不影響警民和諧關系的建立。

參考文獻:

[1]Mark Button.Private Policing[M].London:Willan Publishing,2002.

[2]Jones,T.and Newburn,T.Private Security and Public Policing[M].Oxford:Clarendon Press,1998:29.

[3]Johnston,Les.The Rebirth of Private Policing[M].London:Taylor & Francis e-Library,2005：6.

[4]李健和．治安學原理[M]．北京：中國人民公安大學出版社，2013：102.

[5]Greene,Jack R.The Encyclopedia of Police Science[M].New York:Routledge,2007：1049.

[6]South,N.Privatizing Policing in the European Market:Some Issues for Theory,Policy,and Research[J].European Sociological Review,1994,(10).

[責任編輯:陳晨]

中圖分類號：D912.14

文獻標志碼：A

文章編號：1008-7966(2016)02-0128-04

作者簡介：劉家家(1989-)，女，山東濱州人，2013級公安學專業(yè)碩士研究生。

收稿日期:2016-01-25