二戰(zhàn)后，西方資本主義經(jīng)濟(jì)面臨著癱瘓的境況，為了盡快回復(fù)和發(fā)展經(jīng)濟(jì)，西方各國(guó)紛紛實(shí)行“凱恩斯主義”，政府大規(guī)模的干預(yù)經(jīng)濟(jì)，到20世紀(jì)60年代，世界經(jīng)濟(jì)一片繁榮景象。但是好景不長(zhǎng)，60年代下半期，通貨膨脹與失業(yè)率急劇上升同時(shí)發(fā)生。因此人們對(duì)凱恩斯主義也產(chǎn)生了懷疑，也對(duì)政府大規(guī)模的干預(yù)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生了強(qiáng)烈的不滿(mǎn)。于是，各界紛紛提出自己的觀點(diǎn)，來(lái)重新定位政府在社會(huì)生活中應(yīng)該扮演的角色。在行政界，新公共管理應(yīng)運(yùn)而生。

一、新公共管理與公共服務(wù)私營(yíng)化

在新公共管理運(yùn)動(dòng)中，眾多學(xué)者提出了許多具有借鑒性意義的措施，許多國(guó)家也進(jìn)行了有效的實(shí)踐，他們經(jīng)濟(jì)上主張采取政府退出市場(chǎng)的管理，完全交給“看不見(jiàn)的手”等措施，政治上主張采取分權(quán)裁員、公共服務(wù)民營(yíng)化等措施，這些舉措對(duì)于恢復(fù)經(jīng)濟(jì)的、穩(wěn)定社會(huì)起到了積極的作用，但與此同時(shí)也造成了一些負(fù)面的影響。

公共服務(wù)的私營(yíng)化，其實(shí)就是公共服務(wù)商業(yè)化。作為管理者的政府，應(yīng)該滿(mǎn)足民眾的需求，無(wú)償?shù)南蛩麄兲峁┕卜?wù)。但是隨著社會(huì)的復(fù)雜化，民眾的欲望越來(lái)越多，公務(wù)人員的功利主義傾向越來(lái)越嚴(yán)重，政府在提供公共服務(wù)方面也變現(xiàn)的孱弱無(wú)力。為了更好的完成這一任務(wù)，政府決定把部分公共服務(wù)的生產(chǎn)和提供權(quán)交由私人企業(yè)來(lái)完成。但是在這一“跳躍”的過(guò)程中，造成了政府的道德危機(jī)，從而產(chǎn)生了政府的合法性危機(jī)。

二、由公共服務(wù)私營(yíng)化造成道德危機(jī)

根據(jù)弗雷德里克森先生在《公共管理的精神》一書(shū)中講述的，“政府企業(yè)化運(yùn)作的改革，讓我們付出了更大的道德代價(jià)。”【1】在書(shū)中就公共服務(wù)私營(yíng)化產(chǎn)生道德危機(jī)這一問(wèn)題，它提出了兩個(gè)命題，第一個(gè)“當(dāng)組織或機(jī)構(gòu)從政府模式轉(zhuǎn)向企業(yè)模式時(shí)，腐敗和不道德的行為有增加的傾向。但我們逐漸增強(qiáng)政府活動(dòng)的民營(yíng)化——把由政府直接提供的服務(wù)外包給私人企業(yè)——的時(shí)候，我們事實(shí)上是在增加腐敗和不道德行為的傾向?！薄?】政府占據(jù)著社會(huì)上的獨(dú)特的資源，對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)，這些資源往往可以給他們帶來(lái)巨大的經(jīng)濟(jì)利益，如何獲得這些資源？政府把公共服務(wù)承包給私人企業(yè)，給他們提供了合法性契機(jī)。但是企業(yè)如何獲得這些資源的使用權(quán)？這就需要一個(gè)資格說(shuō)明，一方面企業(yè)要有經(jīng)濟(jì)實(shí)力和信譽(yù)，另一方面企業(yè)有與授權(quán)單位和授權(quán)人的非正式關(guān)系。前者通過(guò)公平競(jìng)爭(zhēng)來(lái)獲得，但是后者卻隱藏著權(quán)錢(qián)交易的丑行，政府官員為了從中得到好處，會(huì)對(duì)企業(yè)非法設(shè)租，而企業(yè)為了減少這種租金的投入，同時(shí)獲得資源的使用權(quán)，就會(huì)對(duì)官員進(jìn)行賄賂，促成了道德危機(jī)的發(fā)生。

其次，“在一個(gè)組織中，當(dāng)占優(yōu)先地位的人數(shù)是從公民傾向的人轉(zhuǎn)向私人傾向時(shí)，腐敗和不道德行為就有增加的傾向?！薄?】在同一章中，弗雷德里克森提出了另外一個(gè)觀點(diǎn)，“如果倫理道德的標(biāo)準(zhǔn)一樣，人們對(duì)于腐敗的界定也因職業(yè)和環(huán)境的不同而有所差異?！薄?】政府公務(wù)人員作為代表性公民，基于職業(yè)的要求，他們心中會(huì)產(chǎn)生一種倫理化的標(biāo)準(zhǔn)，促使他們?nèi)プ非笠环N公共精神和公共責(zé)任。但是對(duì)于企業(yè)人員來(lái)說(shuō)，他們的基本任務(wù)就是追求利益的最大化，在他們的意識(shí)之中，對(duì)公共精神和腐敗的標(biāo)準(zhǔn)要求很低。所以當(dāng)由企業(yè)進(jìn)入公共服務(wù)的提供領(lǐng)域時(shí)，隨著私人傾向的氛圍越來(lái)越濃厚，占據(jù)重要社會(huì)資源的公務(wù)人員的公共精神也日益淡化，從而加劇腐敗行為的發(fā)生，產(chǎn)生嚴(yán)重的負(fù)外部效應(yīng)。

三、由道德危機(jī)造成合法性危機(jī)

哈貝馬斯在對(duì)于合法性的論述中指出，“合法性意味著一種政治秩序被認(rèn)可的價(jià)值?！薄?】回歸到了合法性的本質(zhì)內(nèi)涵，認(rèn)為政治的合法性不應(yīng)該被機(jī)械化的理解為公民對(duì)于政治系統(tǒng)的認(rèn)同和忠誠(chéng)，那些來(lái)自于政治系統(tǒng)為了維護(hù)自身統(tǒng)治而作的論證，不是真正的合法性論證。那么真正的合法性論證是什么？是一種政治是否包含著被認(rèn)可的價(jià)值的論證，即論證政治秩序是否體現(xiàn)出了它的公共價(jià)值本質(zhì)，政治系統(tǒng)是否又被認(rèn)可的價(jià)值，“在他的理論中，最為核心的部分是提供價(jià)值評(píng)判的標(biāo)準(zhǔn)?！迸c之相應(yīng)的，他還提出了通過(guò)“交往行為”，通過(guò)建立不同主體之間的“交往共同體”來(lái)解決政治合法性危機(jī)的出路。

在對(duì)合法性進(jìn)行論述的過(guò)程中，有著權(quán)術(shù)性和價(jià)值性的，但是在由公共服務(wù)私營(yíng)化引起的政府道德危機(jī)和信任危機(jī)的背景下，在公民理性水平不斷提高的前提下，無(wú)論在哪一層面上都會(huì)引起政府的合法性危機(jī)。首先，在權(quán)術(shù)層面上，隨著公務(wù)人員道德的下降、行為失序而導(dǎo)致的公民對(duì)政府信任的行為基礎(chǔ)和認(rèn)知基礎(chǔ)的缺失，公民對(duì)政府的“特定支持”也會(huì)逐漸減少，同時(shí)，在惡性循環(huán)作用下道德基礎(chǔ)的薄弱，公民對(duì)政府的信任程度也會(huì)逐漸降低，最終在權(quán)術(shù)性層面出現(xiàn)合法性危機(jī)。在價(jià)值性層面，由于“交往共同體”的逐漸缺失，公共部門(mén)的公共價(jià)值取向逐漸被功利化傾向所腐蝕，公務(wù)人員利用權(quán)力謀求私人利益，政治秩序失去了應(yīng)有的公共價(jià)值，最終在價(jià)值性層面上也出現(xiàn)了合法性危機(jī)。

雖然公用服務(wù)私營(yíng)化會(huì)引起道德危機(jī)，最終造成政府的合法性危機(jī)，但是公共服務(wù)私營(yíng)化作為政府提高效率的重要手段，不能被拋棄，而應(yīng)該“未雨綢繆”，使其發(fā)揮應(yīng)有的作用。

（作者單位：南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院）