安正乾

【摘要】群體性事件本質(zhì)上是民眾利益表達(dá)性政治參與。通過(guò)變民眾無(wú)序政治參與為有序政治參與，暢通和擴(kuò)大民眾利益訴求渠道，建立民眾參與的決策監(jiān)督機(jī)制和多邊利益協(xié)調(diào)機(jī)制，是從源頭上治理和預(yù)防群體性事件的對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】政治參與；利益表達(dá)性參與；群體性事件；預(yù)防對(duì)策

從近些年發(fā)生的群體性事件來(lái)看，其發(fā)生規(guī)律主要是因某一突發(fā)事件成為導(dǎo)火線引發(fā)群體性事件，主要表現(xiàn)為民眾的無(wú)序參與和非制度化參與?？茖W(xué)認(rèn)識(shí)群體性事件的本質(zhì)是研究群體性事件預(yù)防對(duì)策的關(guān)鍵。該論文從政治參與視角研究群體性事件，認(rèn)為本質(zhì)上是民眾利益表達(dá)性政治參與，改變了以往從表面特征將群體性事件定義為治安事件、社會(huì)泄憤事件的認(rèn)識(shí)，從而也改變以往預(yù)防和治理群體性事件的對(duì)策，將其定義為利益表達(dá)性政治參與的群體性事件。從這個(gè)視角出發(fā)，研究群體性事件治理和預(yù)防對(duì)策，有利于從源頭上治理和預(yù)防群體性事件。

一、教育和引導(dǎo)民眾依法參與和有序參與

民眾依法有序參與首先取決于民眾具備一定的政治素質(zhì)和法制意識(shí)。在民眾政治素質(zhì)不高、法制意識(shí)不強(qiáng)的情況下，通過(guò)教育和引導(dǎo)民眾依法參與和有序參與，從而有利于實(shí)現(xiàn)民眾從無(wú)序參與到有序參與。因此，教育和引導(dǎo)民眾依法有序參與，培育民眾的公民素質(zhì)，是民眾有序政治參與的基礎(chǔ)和前提。對(duì)此，首先，大力推行法制教育，增強(qiáng)民眾法制觀念。在學(xué)校教育和社會(huì)教育中，充分利用電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)等各種轉(zhuǎn)播媒介向?qū)W生、民眾宣傳相關(guān)法律知識(shí)，確保人人受到教育，使民眾在政治參與中知法、守法、護(hù)法和用法，為依法有序參與奠定“依法”的基礎(chǔ)。其次，加強(qiáng)民眾的公民素質(zhì)教育。把享受權(quán)利和履行義務(wù)結(jié)合起來(lái)，讓民眾深刻地認(rèn)識(shí)到?jīng)]有無(wú)義務(wù)的權(quán)利，也沒(méi)有無(wú)權(quán)利的義務(wù)，權(quán)利和義務(wù)是統(tǒng)一的，使民眾在政治參與中富有理性，盡量減少和避免不理性、不負(fù)責(zé)任的行為，為依法有序參與準(zhǔn)備了“理性”的前提。最后，加強(qiáng)政治教育，提高民眾政治素質(zhì)。民眾從無(wú)序參與到有序參與，除了具備一定的法制知識(shí)和公民素質(zhì)外，還必須具有一定的政治素質(zhì)，懂得政治參與的相關(guān)知識(shí)、方法和技巧。加強(qiáng)對(duì)民眾進(jìn)行社會(huì)主義民主制度教育，尤其是基層民主制度的教育以提高民眾的政治素質(zhì)和熱情，以基層民主選舉為實(shí)踐平臺(tái)，通過(guò)各級(jí)基層黨員、干部以及人大代表教引導(dǎo)民眾有序參與，避免亂參與。

二、民眾政治參與權(quán)利保障的制度化和規(guī)范化

民眾政治參與權(quán)利主要包括：知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)?！皬闹贫壬媳Ｕ虾鸵?guī)范民眾的‘知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，這是民眾政治參與的基本權(quán)利，也是民眾政治參與的前提”[1]。規(guī)范民眾政治參與權(quán)利，變無(wú)序參與為有序參與。第一，從制度上保障和規(guī)范民眾政治參與的范圍。凡涉及民眾切身利益的政府決策要進(jìn)行政務(wù)公開(kāi)，決策前廣征民意，決策后開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，施政過(guò)程要接受民眾監(jiān)督。第二，從制度上保障和規(guī)范民眾政治參與利益表達(dá)的人數(shù)和規(guī)模。凡涉及民眾個(gè)人的利益表達(dá)和訴求應(yīng)由民眾本人直接參與，凡涉及多數(shù)民眾的利益表達(dá)和訴求可由民眾委派其信賴的一個(gè)或多個(gè)代表，“正如一些地方的‘上訪代表和‘簡(jiǎn)負(fù)代表只要能反映大家的問(wèn)題，并不一定需要經(jīng)過(guò)什么人、采取什么方式推選，都可以代替大家進(jìn)行利益表達(dá)”[2]，相關(guān)部門都應(yīng)作出回應(yīng)，給予解決問(wèn)題。第三，從制度上保障和規(guī)范村民自治委員會(huì)中的民眾政治參與?！耙恍┑胤皆卩l(xiāng)鎮(zhèn)黨委的支持下，采取控制選舉、用黨支部會(huì)議代替村民會(huì)議一元化領(lǐng)導(dǎo)和一體化運(yùn)作的方式來(lái)控制村民自治組織”[3]，使民眾政治參與的權(quán)利得不到保障和規(guī)范，影響了民眾正常的政治參與。為此，改革村委會(huì)，建立村委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的村民自治組織委員會(huì)，由民眾直接選舉產(chǎn)生村委會(huì)和村主任。

三、暢通和擴(kuò)大民眾有序參與的利益訴求渠道

民眾有序參與的利益訴求渠道不但比較狹窄而且還不暢。這與我國(guó)當(dāng)前不斷增加的民眾政治參與的數(shù)量、不斷擴(kuò)大的民眾政治參與規(guī)模以及不斷提高的民眾政治參與強(qiáng)度極為不相匹配和協(xié)調(diào)，嚴(yán)重阻礙了民眾政治參與的利益表達(dá)和訴求，使民眾的利益訴求無(wú)門，大量積累的民愿變成民怨，最后使民眾訴之以無(wú)序政治參與的方式進(jìn)行利益表達(dá)，引發(fā)社會(huì)騷亂，釀成群體性事件。為此，暢通和擴(kuò)大民眾有序參與的利益訴求渠道是變民眾無(wú)序參與為有序參與的必要途徑。

首先，切實(shí)增強(qiáng)基層黨員和黨組織的為民意識(shí)并使之真正成為聯(lián)系民眾與黨和政府的橋梁和紐帶，做好下情上達(dá)，通過(guò)基層黨員和黨組織把民眾的利益表達(dá)和訴求反映到上級(jí)黨委和政府，使之作為基層政府決策的依據(jù)，讓政府決策體現(xiàn)民眾的利益；第二，改革基層人大和政協(xié)，增強(qiáng)人大代表和政協(xié)委員代表民眾利益的職能，按城鄉(xiāng)同等人口比例確定人大代表名額，由民眾自主地選舉出自己的代表參與地方各項(xiàng)事務(wù)使其真正代表民眾的利益，同時(shí)加強(qiáng)來(lái)自民眾人大代表在基層人大中的聯(lián)合以增強(qiáng)對(duì)政府的監(jiān)督職能，尤其是監(jiān)督基層政府的決策過(guò)程；同時(shí)，還要適當(dāng)提高民眾代表在政協(xié)里的比例，提高政協(xié)對(duì)政府的監(jiān)督權(quán)力，讓基層人大和政協(xié)成為民眾利益表達(dá)的平臺(tái)；第三，改革信訪制度，提高辦結(jié)率。增強(qiáng)信訪部門的權(quán)力，由基層政府主要領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)分管信訪部門，改變信訪部門責(zé)重權(quán)輕現(xiàn)狀，盡量減少和避免各行政部門之間對(duì)信訪部門傳達(dá)的民眾信訪案件相互推諉的行為，提高辦結(jié)率；第四，改革司法制度，提高司法救濟(jì)效率，基層司法機(jī)關(guān)與基層行政機(jī)關(guān)獨(dú)立，由省級(jí)司法機(jī)關(guān)垂管，設(shè)立國(guó)家司法救濟(jì)保障金，降低民眾司法救濟(jì)成本，提高司法救濟(jì)反饋速度，通過(guò)司法強(qiáng)有力的法律效力來(lái)起訴和審查行政機(jī)關(guān)及其工作人員侵害民眾利益的行為，使司法渠道成為民眾利益訴求非常有效的渠道；第五，適度放寬新聞自由，加大新聞媒體報(bào)道社會(huì)陰暗面的力度。通過(guò)新聞媒體輿論的力量來(lái)監(jiān)督政府的決策過(guò)程，使政府決策在陽(yáng)光下進(jìn)行，讓新聞媒體成為民眾利益訴求的有效渠道。

四、建立民眾參與的基層政府決策和監(jiān)督機(jī)制endprint

民眾參與政府決策過(guò)程是民眾參與利益要求表達(dá)的過(guò)程，可以使得社會(huì)利益分配的政策，以符合民眾的愿望和需求的方式加以制定[4]。建立民眾參與的基層政府決策機(jī)制，讓民眾政治參與基層政府的決策過(guò)程，在基層政府決策過(guò)程中形成政府與民眾的雙向互動(dòng)關(guān)系，有利于基層政府決策充分吸納民眾的建議、意見(jiàn)、批評(píng)，使基層政府決策反映和體現(xiàn)民眾的意愿和利益，涉及民眾切身利益的政府決策，要讓民眾參與決策過(guò)程，從源頭上保證民眾的利益。

雖然民眾政治參與能保證基層政府決策體現(xiàn)民眾利益，但利益的實(shí)現(xiàn)還取決于基層政府執(zhí)行政策的施政過(guò)程。建立民眾參與的基層政府監(jiān)督機(jī)制來(lái)監(jiān)督基層政府的施政過(guò)程，促進(jìn)政府與民眾的雙向互動(dòng)，增強(qiáng)基層政府的服務(wù)意識(shí)。離開(kāi)了民眾的政治參與監(jiān)督，基層政府官員在施政過(guò)程中易出現(xiàn)搭便車、低效率、尋租等現(xiàn)象，使民眾的利益受到傷害。從發(fā)展上看，繼續(xù)以“單邊行動(dòng)”的方式建設(shè)服務(wù)型政府，既不合時(shí)宜，也力不從心了[5]。建立民眾參與的基層政府決策機(jī)制，最關(guān)鍵的是要建立民眾利益訴求回應(yīng)的督促與監(jiān)督機(jī)制。當(dāng)基層政府在執(zhí)行政策的施政過(guò)程中侵害了民眾的利益，民眾可以通過(guò)諸如人大、司法機(jī)關(guān)、新聞媒體等暢通的、有效的渠道反映、批評(píng)、控訴基層政府侵害利益的行為，使基層政府的侵權(quán)行為得到有效制約，民眾的利益得到有效維護(hù)和實(shí)現(xiàn)。

五、建立民眾參與的多邊利益協(xié)調(diào)機(jī)制

民眾參與的多邊利益協(xié)調(diào)機(jī)制是民眾參與的利益糾紛或利益矛盾的多邊協(xié)調(diào)解決機(jī)制；其主要措施是，涉及到與民眾有利益糾紛或利益矛盾的有關(guān)各方吸納民眾參與來(lái)協(xié)調(diào)和解決利益糾紛或利益矛盾，使各利益攸關(guān)方達(dá)到利益平衡，或至少是相對(duì)平衡，讓利益受害者得到利益補(bǔ)償，從而使利益糾紛或利益矛盾得到有效解決。民眾參與的利益協(xié)調(diào)機(jī)制表面上是一種利益矛盾的協(xié)調(diào)機(jī)制，而本質(zhì)上是利益受害者獲得利益補(bǔ)償或?qū)崿F(xiàn)其利益的一種補(bǔ)救機(jī)制，它對(duì)于緩和與消解因利益矛盾帶來(lái)的社會(huì)騷亂有著非常重要的作用。因而，民眾參與的多邊利益協(xié)調(diào)機(jī)制在一定程度上起著安全閥的作用。

要建立民眾參與的多邊利益協(xié)調(diào)機(jī)制，就要以民眾為主體，參與利益矛盾的協(xié)調(diào)解決，通過(guò)多方公平、公正、公開(kāi)、協(xié)商的方式來(lái)解決利益糾紛和利益矛盾。當(dāng)前，利益矛盾和利益糾紛主要集中在征地、拆遷、項(xiàng)目移民等領(lǐng)域。在這一過(guò)程中，政府作為社會(huì)權(quán)威性價(jià)值的分配者，大部分利益矛盾和糾紛都直接或間接地與政府有關(guān)，政府已成為協(xié)調(diào)民眾利益矛盾的核心。民眾參與的多邊利益協(xié)調(diào)機(jī)制如圖所示：當(dāng)涉及到個(gè)別或少數(shù)民眾的利益矛盾時(shí)，采用圖中協(xié)調(diào)機(jī)制①解決；當(dāng)涉及到多數(shù)或大多數(shù)民眾的利益矛盾時(shí)，采用圖中協(xié)調(diào)機(jī)制②解決。民眾參與的多邊利益協(xié)調(diào)機(jī)制，可以改變開(kāi)發(fā)商與政府的雙邊利益分配格局，使民眾的利益更好地得到重視和維護(hù)。

（民眾參與的多邊利益協(xié)調(diào)機(jī)制圖）

建立民眾參與的多邊利益協(xié)調(diào)機(jī)制，在利益協(xié)調(diào)過(guò)程中要堅(jiān)持三方面的原則：第一，要堅(jiān)持“以人為本”，把民眾利益放在第一位，尤其要重視和維護(hù)好弱勢(shì)群體的利益；第二，堅(jiān)持利益協(xié)調(diào)程序的公開(kāi)化和民主化，確保民眾能平等參與利益表達(dá)；第三，堅(jiān)持以法律作為利益協(xié)調(diào)的依據(jù)和準(zhǔn)繩，使利益受害者依法獲得利益賠償，確保利益協(xié)調(diào)過(guò)程依法進(jìn)行。做到了這三個(gè)方面的堅(jiān)持，就能有利于保民、富民、安民，實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定與和諧。

總之，群體性事件是民眾利益表達(dá)性政治參與的群體性事件。通過(guò)教育和引導(dǎo)民眾依法有序參與，民眾政治參與權(quán)利保障的制度化和規(guī)范化，暢通和擴(kuò)大民眾有序參與的利益訴求渠道，建立民眾參與的基層政府決策監(jiān)督機(jī)制和多邊利益協(xié)調(diào)機(jī)制，能從源頭上治理和預(yù)防群體性事件，促進(jìn)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代，構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)。

參考文獻(xiàn)

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