陸銘

不充分認(rèn)識(shí)到城市發(fā)展的客觀規(guī)律，不重視價(jià)格機(jī)制的基礎(chǔ)作用，會(huì)給政府工作帶來(lái)巨大困惑

當(dāng)前有關(guān)特大城市的人口規(guī)模如何決定和調(diào)控，有各種觀點(diǎn)和主張，相關(guān)討論中存在很多理論和思想中的模糊地帶。本文試圖說(shuō)明：市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制應(yīng)該在調(diào)控城市規(guī)模的進(jìn)程中起決定性作用；政府的作用應(yīng)在沒有價(jià)格機(jī)制的時(shí)候去建立價(jià)格機(jī)制，而在無(wú)法運(yùn)用價(jià)格機(jī)制的領(lǐng)域，再用行政手段來(lái)彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷；在政策上，應(yīng)該防止政府忽視市場(chǎng)機(jī)制建設(shè)，而用行政力量取代市場(chǎng)功能。

價(jià)格機(jī)制應(yīng)起調(diào)控城市規(guī)模的決定性作用

城市規(guī)模本質(zhì)上是個(gè)企業(yè)和居民的選址問題，是經(jīng)濟(jì)主體權(quán)衡利弊的結(jié)果。因此，城市規(guī)模有其發(fā)展規(guī)律，而城市發(fā)展規(guī)律可以用“DCPSP”來(lái)概括：需求（Demand）：企業(yè)選址追求的是利潤(rùn)最大化，個(gè)人選址反映的是對(duì)美好生活的向往，人口向收入更高、就業(yè)和生活質(zhì)量更好的地方遷移；約束（Constraint）：企業(yè)和個(gè)人的決策面臨資源與環(huán)境容量約束；價(jià)格（Price）：通過市場(chǎng)價(jià)格調(diào)節(jié)，城市規(guī)模必然小于容量約束，而不會(huì)突破約束；供給（Supply）：雖然在短期內(nèi)資源環(huán)境的總量是給定的，但在長(zhǎng)期，資源和環(huán)境的總量可以通過經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以及技術(shù)和管理手段革新來(lái)增加；政策（Policy）：價(jià)格機(jī)制并不是萬(wàn)能的，價(jià)格機(jī)制無(wú)法解決外部性問題，政府可以減少負(fù)外部性，增加正外部性。

上述規(guī)律，體現(xiàn)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)作為配置資源的決定性力量。政府的作用體現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，通過政府掌握的技術(shù)和管理手段來(lái)增加供給，比如通過西電東輸和西氣東輸增加能源供給；第二，政府可以通過政策來(lái)減少負(fù)外部性，比如在出現(xiàn)環(huán)境污染和交通擁堵的負(fù)外部性問題時(shí)，征收排污費(fèi)和車牌稅。同時(shí)，在存在知識(shí)外溢這樣的正外部性的領(lǐng)域，通過政策來(lái)增加正外部性，比如舉辦公益性的文化活動(dòng)。

在政府發(fā)揮作用時(shí)，也需要借助價(jià)格機(jī)制最大化資源配置效率和人民福利。例如，在通過公共投資來(lái)增加資源總量時(shí)，應(yīng)對(duì)資源使用者征收與投資相適應(yīng)的費(fèi)用。當(dāng)然，如果政府想在效率基礎(chǔ)上增加平等的目標(biāo)，可對(duì)低收入者進(jìn)行補(bǔ)貼，比如實(shí)施階梯型的水價(jià)和電價(jià)。

此外，在出現(xiàn)外部性問題時(shí)，需要將市場(chǎng)價(jià)格機(jī)制與行政手段進(jìn)行最佳的配合。比如管理群租時(shí)，不同環(huán)節(jié)的治理機(jī)制各有不同。有些是有外部性但可以運(yùn)用價(jià)格機(jī)制來(lái)治理的，比如對(duì)于環(huán)境衛(wèi)生問題可以運(yùn)用罰款機(jī)制；有些是有外部性但缺乏價(jià)格機(jī)制的，比如公共安全，對(duì)于在群租房?jī)?nèi)實(shí)施違法活動(dòng)的，要通過法律途徑來(lái)治理。而有些是沒有外部性的，則應(yīng)該交給市場(chǎng)去調(diào)節(jié)，例如人均居住面積的大小并不影響其他人，其成本和收益都是由承租人來(lái)承擔(dān)的，這應(yīng)讓市場(chǎng)根據(jù)供求決定，而不應(yīng)是行政干預(yù)的目標(biāo)。

用行政手段控制城市規(guī)模弊大于利

在城市規(guī)模的決定這一問題上，有兩個(gè)思維誤區(qū)影響著政策制定：第一，人為地設(shè)定城市的“承載力”缺乏理論基礎(chǔ)。事實(shí)上，這個(gè)“承載力”如果是指環(huán)境資源總量，在長(zhǎng)期是動(dòng)態(tài)可變的；在短期，如果存在市場(chǎng)的價(jià)格機(jī)制，承載力不可能被突破。因此理論上，不存在以“承載力”為由的控制城市規(guī)模政策。第二，在市場(chǎng)和政府之間是可以有明確的理論來(lái)劃分邊界的。在市場(chǎng)能夠發(fā)揮其配置資源的決定性力量的時(shí)候，政府不應(yīng)用行政力量取代市場(chǎng)。因此，在國(guó)際上沒有直接運(yùn)用行政手段來(lái)管制國(guó)內(nèi)跨地區(qū)人口流動(dòng)的先例，也沒有人為規(guī)定人均居住面積的先例。

如果不充分認(rèn)識(shí)到城市發(fā)展的客觀規(guī)律，不重視價(jià)格機(jī)制的基礎(chǔ)作用，會(huì)給政府工作帶來(lái)巨大困惑，甚至出現(xiàn)事倍功半的結(jié)果。

在規(guī)劃城市未來(lái)人口和空間時(shí)，如果住房、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的增長(zhǎng)跟不上人口的實(shí)際增長(zhǎng)，價(jià)格將會(huì)調(diào)節(jié)供求。如果住房供應(yīng)不足，房?jī)r(jià)上行壓力將始終存在。而在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)方面，由于缺乏價(jià)格機(jī)制的調(diào)節(jié)作用，在出現(xiàn)短缺的時(shí)候，就可能不得不用行政手段來(lái)強(qiáng)制平衡，容易引發(fā)群眾不滿。因此，特大城市必須要科學(xué)地預(yù)測(cè)人口增長(zhǎng)趨勢(shì)，避免在未來(lái)出現(xiàn)更嚴(yán)重的城市病，以及基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的短缺。

但如果對(duì)城市人口規(guī)模采取行政性的管制政策，就會(huì)優(yōu)待戶籍人口。公共服務(wù)廣覆蓋的作用是縮小收入差距帶來(lái)的福利差距。如果將公共服務(wù)與戶籍掛鉤，戶籍門檻又與技能掛鉤，那么公共服務(wù)的覆蓋對(duì)象并不是最低收入群體，其作用反而是擴(kuò)大常住人口中的福利差距。同時(shí)，對(duì)于低技能者設(shè)定更高的落戶門檻，必然導(dǎo)致這部分勞動(dòng)力供給不足，結(jié)果導(dǎo)致其短缺或勞動(dòng)成本上升。

實(shí)施市場(chǎng)主導(dǎo)的城市規(guī)模管理政策

如果要讓城市實(shí)現(xiàn)發(fā)展、綠色、共享等幾個(gè)目標(biāo)，在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、環(huán)境宜居和社會(huì)和諧之間尋求共贏，建議相應(yīng)采取以下幾個(gè)方面的政策組合：第一，進(jìn)一步引入價(jià)格機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)的供求平衡。對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的投資成本，應(yīng)該用價(jià)格機(jī)制讓享用者付費(fèi)，這樣，價(jià)格本身就會(huì)反映城市居住的成本，從而影響一個(gè)人是否進(jìn)入特大城市的決策。

第二，對(duì)于城市發(fā)展中的外部性問題，應(yīng)首先運(yùn)用價(jià)格機(jī)制來(lái)應(yīng)對(duì)。針對(duì)生產(chǎn)和生活中存在的正、負(fù)兩方面的外部性，合理設(shè)計(jì)價(jià)格機(jī)制，可以將社會(huì)的環(huán)境、擁堵等成本分?jǐn)偨o造成這些問題的個(gè)體。同樣，也可以讓產(chǎn)生社會(huì)正效應(yīng)的個(gè)體得到更高的收入。這些價(jià)格機(jī)制也可以影響不同類型的行為的發(fā)生，進(jìn)而影響個(gè)人或企業(yè)的選址決策。政策上如果不能用價(jià)格機(jī)制來(lái)讓實(shí)施外部性行為的主體承擔(dān)成本，那么，在本質(zhì)上，這就形成了相關(guān)行為人的特權(quán)，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公平原則是不符的。

第三，在價(jià)格機(jī)制發(fā)揮決定性作用的同時(shí)，對(duì)于城市規(guī)劃中涉及的難以有價(jià)格機(jī)制的環(huán)節(jié)，比如綠地的面積和布局，又比如建筑物的容積率，應(yīng)多方引入科學(xué)研究和專家意見，同時(shí)，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，提高規(guī)劃的科學(xué)性和先進(jìn)性。城市規(guī)劃應(yīng)綜合考慮經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境等多方面因素，讓規(guī)劃跟上經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要。

第四，基于共享理念，實(shí)施對(duì)于合法就業(yè)的常住人口公共服務(wù)均等化。一個(gè)人能夠在一個(gè)城市就業(yè)，本身就是各種生產(chǎn)要素市場(chǎng)綜合作用的結(jié)果，反映了城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展所產(chǎn)生的就業(yè)需求。國(guó)際上的普遍做法是，合法就業(yè)人口是城市的貢獻(xiàn)者，因此需要對(duì)等地享受公共服務(wù)。即使對(duì)于外國(guó)人，只要能拿到工作許可，也同樣享受基本的公共服務(wù)。從長(zhǎng)期來(lái)看，所有常住人口是城市發(fā)展的人力資源，應(yīng)得到平等的公共服務(wù)，并成為提升城市人力資源戰(zhàn)略的實(shí)施對(duì)象。

作者為上海交通大學(xué)特聘教授、中國(guó)發(fā)展研究中心主任