美國的政治游說

劉念國

在建國早期，美國就通過制定《憲法》確立了三權分立的美式民主?？墒墙?jīng)常有人指出，美國還存在著與立法、行政、司法分庭抗禮的“第四權力”。這個第四權力是什么？有不少人說是游說團體。

政治游說是各個利益集團，為了實現(xiàn)自己的目標而通過游說來影響立法或者行政機構。需要強調的是，游說司法機構是被禁止的。

游說是個大產業(yè)

游說（lobby）是很大的一個行業(yè)。根據(jù)2014年的一個統(tǒng)計，目前華盛頓有12281名登記在冊的專業(yè)游說者。

此外，大公司的公關部門也負責游說工作，而他們的游說者是不需要登記的，因為他們只代表一個公司——僅僅在華盛頓，游說者就有數(shù)萬名。

事實上，游說活動本身再簡單不過——就是到政府的相關部門去陳述自己所代表的利益，以期影響立法和行政程序。也就是說，游說在某種程度上像是美國的“上訪”。

可以說，在美國“上訪”是一件比較容易的事情。尤其是到了國會，到了自己選區(qū)的議員辦公室，選民會受到熱情接待。

但是，盡管每個人都可以到政府部門去“上訪”，卻只有很少數(shù)的人真正了解立法和行政程序。比如要推動什么樣的立法，那就需要弄清楚這項立法屬于什么委員會負責，去找什么人最有用。在很多時候，找議員容易，找到負責的立法助理則需要一點功夫。正所謂“閻王好見，小鬼難纏”。

于是，華盛頓就興起了游說這個行當。

從事游說的人基本上來自幾個行業(yè)：離任的政客或者退職的國會或政府工作人員、熟悉立法程序的公關律師、有新聞媒體或者學術研究背景的專業(yè)人員。游說者的組織“美國游說者協(xié)會”的統(tǒng)計表明，全國一百家最大的政府公關公司中間，半數(shù)兼為律師事務所。在游說者中，人們可以看到各種大人物的身影——以往歷屆政府和國會的閣員、議員，等等。

K大街

談到美國首都華盛頓的游說政治，圈內人都會直指該市西北區(qū)的K大街。

在K大街上由西往東依次數(shù)過去，有世界銀行、國際貨幣基金組織、聯(lián)合國基金會等國際機構，還集中了各個大銀行、投資公司在華盛頓的分部。不過，最讓K大街出名的，還是這里林立的游說公司。多年前HBO還專門拍攝過一個電視連續(xù)劇，名字就叫做《K大街》，講的就是游說公司的故事。主要是關于兩位著名的政壇活躍人物——詹姆斯·卡維爾和瑪麗·馬塔琳。

卡維爾是克林頓的競選顧問。1992年，在克林頓競選期間，他想出了一個風靡美國的口號：“Its the economy， stupid！”（傻瓜，經(jīng)濟才是關鍵?。?jù)認為，克林頓正是部分依靠這個口號贏得選舉的。而他在競選活動中碰到了克林頓的對手老布什總統(tǒng)的助手馬塔琳，兩人墮入愛河結婚。不過婚后兩人的政治立場都沒有改變，馬塔琳后來還是小布什總統(tǒng)競選班子的主任——這兩口子開了個游說公司。

國會是政治游說的主要目標，因為國會每天都在立法，這些法律影響到社會政治經(jīng)濟生活的各個角落。聯(lián)邦的立法權掌握在一百位參議員和數(shù)百名眾議員手里。一條法律立下來，普通老百姓的生活以及有關的行業(yè)都會受到很大的影響。

根據(jù)民間監(jiān)察組織open secrets 的網(wǎng)站opensecrets.org的統(tǒng)計，2014年，美國的大公司和團體在游說上花了三十二億四千萬美元。

游說活動說穿了，無非就是在拉政治關系的基礎上去為說客所代表的利益集團作政治陳情。

游說過程基本是這樣的：在確定了某個政治目標之后，游說者要研究與這一目標有關的各位政治人物，特別是國會議員。比如要推動一項立法，那么就要先弄清楚，在參眾兩院中誰是堅定支持此項立法的，堅決反對的又是誰。

這樣，就能確定什么人是爭取的目標，有多大可能能夠爭取到多數(shù)，需要做多大的努力。最后，游說者手里就掌握了一份需要游說的議員名單。

有了這份名單之后，接下去就要逐個登門拜訪名單上的議員。美國的議會政治是一種開放性的政治。按照法律，凡是由納稅人出錢支持的機構都不能完全將納稅人拒之門外。所以美國的國會議員辦公室是所有人都可以進去參觀的。

華盛頓的游說公司在國會里都有自己的關系，跑國會自然方便。但是沒有政治關系也并非完全不能做游說，無論是誰都有權大大方方地來到任何一位國會議員辦公室要求見議員本人。但是華盛頓的圈內人都知道，議員們的決策大部分都是由助理們來代庖的。所以，見到相關的助理有時比見議員更重要，如果能夠在游說的前后再組織該選區(qū)的選民給議員寫信支持游說者的觀點，那么游說就會更加有效得多。畢竟，議員們最關心的還是本選區(qū)的選票。

游說不是負面詞

“游說”在美國的話語中并不是一個負面的詞，舉一個例子，我曾經(jīng)在弗吉尼亞州立社區(qū)大學的董事會中當過四年校董。州政府的教育經(jīng)費一部分撥給了這個學校，另外地方政府也有一定經(jīng)費。學校如今每年的預算是十五億美元，每年到州議會開會的時候，學校組織游說活動，參加的不但有學校的董事與負責人，還有教師和學生。有時候學生們還會成群結隊地自發(fā)組織起來去找相關的議員，為學校的利益游說。

我自己就多次為了學校的利益，找與我關系很好的弗吉尼亞州議會議長以及許多議員游說，爭取避免削減學校的經(jīng)費、努力不給學生增加學費。

參與華盛頓政治游說的不僅僅是美國國內的利益集團，國際上各種團體、公司、甚至各國政府在華盛頓都有自己雇用的說客。

不過，代表外國利益的說客必須在政府機關進行特殊的登記，否則便是非法。其中，以色列出色的游說能力是眾所周知的。就連海地、危地馬拉、伯利茲、肯尼亞、烏干達這樣不起眼的小國在華盛頓雇用的都是最頂尖的游說公司。

和世界上其它政治中心一樣，華盛頓也是個人一走茶就涼的地方。民主黨在臺上的時候，出身該黨的說客就是搶手貨；而到共和黨上臺，民主黨人就成了便宜貨。如今民主黨掌握白宮，共和黨掌握國會，據(jù)說兩黨的說客的工資現(xiàn)在不相上下。

說客的平均工資在十萬零兩千美元上下，收入不錯。

在國會辦公室走動，很容易能辨認出游說者。他們身上沒有掛著工作人員的牌子（眾議員的議員有徽章，參議員則多數(shù)會佩戴美國國旗領徽），基本都是西裝革履，不過也偶爾夾雜著幾個穿著花花綠綠的印第安、非洲、亞洲等民族服裝的人。相形之下，游客的穿著都非常隨便，東張西望地走著照相，而不是匆匆忙忙地趕去某個辦公室。

美國參眾兩院一共有五百三十五位議員，首都數(shù)萬名游說者，平均一位議員能攤幾十個。這些人哪怕每人每星期只去國會一次，議員們也是不勝其擾。此外，各種公民組織、利益集團的代表或者個人，為了各種各樣的目的來找自己的民意代表，數(shù)量更大，讓國會成為華盛頓最熱鬧的公共場所。

而游說行政部門就麻煩多多，辦事拖拉、相互推諉、權責不明是政府部門的工作常態(tài)，游說者需要熟悉相應部門的各種機構和人事關系，甚至在里面有自己的人脈，否則很容易在官僚機構的迷宮中走失。

在政治游說中最有名的，有各大跨國公司，比如波音公司。而民間組織方面，勢力最大的是工會、商會、環(huán)保團體。工會中，尤其以教師工會為最。

不能行賄怎么辦？組織捐款來影響政治

不過，這些團體固然有很深的“錢袋”，他們在游說時卻要遵守一系列的規(guī)矩。最重要的是，游說可以，但絕對不能夠行賄。根據(jù)規(guī)定，政府工作人員在工作中只要收到超過十美元的禮物，就必須上報與上交。如果行賄，行賄受賄雙方都會受到嚴厲處罰。

這些年出過一系列與游說者有關的丑聞，多數(shù)都是游說者給議員或官員提供旅行機票、費用、球賽票，等等。

但是，利益團體也有辦法用金錢影響政策。直接用錢買不行，他們就多會通過組織競選捐款的方式來影響政治。像波音這樣的公司，他們會在高層管理人員（普通雇員不行）中組織募捐會，給政客們募款。

拿最近的“跨太平洋貿易伙伴協(xié)定”（TPP）為例子，反對與支持雙方一共有487個組織，花費了巨款去游說國會和行政部門。不過，他們的聲音也大都被相互抵消了。

說客之中騙子不少，這里說一個十幾年前的故事。

十九世紀美國西部大開發(fā)，印第安人被排擠到了零零星星的散落在貧瘠鄉(xiāng)村地區(qū)的保留地上自生自滅。美國絕大多數(shù)的州或地方政府禁止賭博，但在一九八七年，國會通過法律，允許印第安保留地經(jīng)營賭場而不受禁賭法的限制。因此在過去的二十多年中，一些靠近都市或者旅游地點的印第安部落經(jīng)營起了賭博業(yè)，每年經(jīng)營額約為一百九十億美元。如此豐厚的收入讓周圍的人眼紅，也讓道德上保守的基督徒生氣。因此經(jīng)常有基督教團體呼吁地方或聯(lián)邦進行立法，限制印第安人的賭博業(yè)。

2001年，華盛頓的超級說客阿布拉莫夫來到了一個名叫寇沙塔斯的印第安部落，該部落就面臨著賭場被關門的威脅。這個僅有八百多人的部落靠經(jīng)營賭場，每年能給部落男女老幼每個成員分紅四萬美元。沒有了賭場，這些教育水平很低的印第安人不知道如何在這塊貧窮的土地上討生活。

阿布拉莫夫就是看準了這點，他下車伊始，就拍著胸脯向部落的首領保證，以他在華盛頓的關系，如果他們給錢，他就能夠讓國會通過有利于部落的立法。

他這話并非憑空捏造——阿布拉莫夫確實拿出了一大摞他與共和黨著名政客的合影，他在華盛頓事務所的合伙人麥克·斯卡倫正是共和黨下院領袖蒂萊昔日的新聞發(fā)言人。這層關系不啻于是進出立法機構的通行證。

這番話給寇沙塔斯的首領們留下了深刻的印象。在以后的兩年里，他們付給阿布拉莫夫和斯卡倫總共三千二百萬美元，換來了當?shù)仉娨暽系囊慌鸀橘€場做的廣告。至于阿布拉莫夫在華盛頓到底做了些什么，部落的首領們似乎沒有多大興趣過問。

這些部落首領的確太大意，想不到這位巧舌如簧的說客竟然給他們設下了一個天大的騙局。在此前一年，阿布拉莫夫已經(jīng)用同樣的方法在其他三個印第安部落那里小試牛刀。他到這些部落去要錢，然后先將大筆錢轉給他的朋友里德領導下的基督教聯(lián)盟，后者便用這錢來在當?shù)匕l(fā)動反賭博運動，提華部落開的賭場甚至因此被關閉。

在造成反賭博的勢頭之后，阿布拉莫夫再到部落那里，要出更多的錢去游說國會來保持賭場經(jīng)營。

這個騙局說起來并不高明，但阿布拉莫夫卻籍此在三年多的時間里從四個印第安部落拿走了將近七千萬美元。難怪，在他和同伙們的通信中，他將這些客戶稱作“猴子”、“野蠻人”、“世界上最大的傻瓜”。

后來，阿布拉莫夫案發(fā)，進了監(jiān)獄，也連帶不少政客倒霉。

資料來源：財新網(wǎng)、網(wǎng)易網(wǎng)、和訊網(wǎng)